耕地保護(hù)問題研究

王斌

[摘 要]A區(qū)是全國優(yōu)質(zhì)小麥生產(chǎn)基地，但近幾年隨著經(jīng)濟(jì)社會的飛速發(fā)展，人口壓力的不斷增大，耕地問題日益顯現(xiàn)出來。如果不能及時(shí)改變這種發(fā)展?fàn)顩r，勢必會影響到A區(qū)的糧食安全，反過來影響經(jīng)濟(jì)社會的建設(shè)，因此耕地保護(hù)問題成為目前研究的重點(diǎn)。文章針對A區(qū)的耕地利用現(xiàn)狀，介紹了A區(qū)在現(xiàn)代化城鎮(zhèn)發(fā)展中耕地利用存在的問題，并對具體問題進(jìn)行了分析，然后在此基礎(chǔ)上提出了幾點(diǎn)建議。

[關(guān)鍵詞]A區(qū)；耕地保護(hù)；耕地后備資源

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.29.038

1 引 言

A區(qū)自古就有“膏腴之地”和“棉麥之鄉(xiāng)”的美譽(yù)，是重要的果蔬生產(chǎn)基地和畜禽養(yǎng)殖大區(qū)，也是全國的優(yōu)質(zhì)小麥生產(chǎn)基地。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，人口的逐步增加以及城鎮(zhèn)化和工業(yè)化程度的加深，導(dǎo)致A區(qū)大量的耕地被占用。人口不斷增多，耕地卻越來越少，再加上耕地后備資源的嚴(yán)重匱乏，給A區(qū)的糧食安全帶來了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，根據(jù)土地利用變更調(diào)查成果，1997—2017年，全區(qū)人口增加9.97萬人，而耕地減少1463.68公頃，全區(qū)人均耕地面積也由1996年的0.072公頃減少到了2017年的0.061公頃。受自然條件的限制，部分山區(qū)的耕地質(zhì)量較差，不能滿足生產(chǎn)生活的需要。

A區(qū)這些年發(fā)展迅速，人多地少，耕地后備資源嚴(yán)重不足，而耕地又是人類獲得生存和發(fā)展的最基礎(chǔ)物質(zhì)，必須得到科學(xué)有效的保護(hù)，只有這樣，A區(qū)才能穩(wěn)定地發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)，社會才不會陷入混亂的局面。A區(qū)是一個(gè)具有悠久歷史的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，農(nóng)業(yè)發(fā)展在其社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中長期處于基礎(chǔ)性的地位，因此，保護(hù)耕地是A區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重點(diǎn)之一。雖然，近年來政府在耕地保護(hù)上實(shí)施了較為嚴(yán)格的耕地用途區(qū)管制規(guī)則，同時(shí)也收到了一些效果，但是總體上耕地保護(hù)的形勢依然十分嚴(yán)峻，還存在很多問題要解決。因此，本文收集相關(guān)資料，通過查閱文獻(xiàn)，對A區(qū)耕地保護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行了深入分析，深刻剖析了影響耕地保護(hù)的因素，并提出了相應(yīng)的對策建議，為社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的保障。

2 A區(qū)概況

2.1 自然地理概況

A區(qū)總面積為1307平方千米，境內(nèi)有平原、臺地、丘陵、山地等多種地貌類型，東面為太岳山脈，西接呂梁山余脈，而中部為斷陷盆地，其中汾河南北縱貫，把全區(qū)分為汾東和河西兩個(gè)對等的部分，形成東、西兩邊的山區(qū)，中間為平原的地貌。全區(qū)山地面積為623平方千米，丘陵為137平方千米，臺地133平方千米，平原414平方千米。

在氣候方面，A區(qū)全年無霜期為203天，年均降水量為550毫米，全年日照時(shí)間為2416小時(shí)，年均氣溫9～13攝氏度。其中，西山海拔高度為950～1815米，平均氣溫在8.6～10攝氏度，中部盆地平原高度為420～509米，年平均氣溫在12～12.6攝氏度。即平均氣溫分布自平原向東、西兩側(cè)山地遞減，并由南向北遞減。A區(qū)地處內(nèi)陸黃土高原區(qū)，屬于暖溫帶大陸性、半干旱季風(fēng)性氣候帶，四季分明、雨熱同期、干旱多、洪澇少。全年氣候干燥雨雪稀少，夏季多雨，且雨季的時(shí)間也較短，山區(qū)的降水量較平原地區(qū)略微偏多。

2.2 社會經(jīng)濟(jì)概況

2017年A區(qū)常住人口達(dá)到了94.4萬人，生產(chǎn)總值達(dá)到了247.9億元，財(cái)政收入為32.8億元，而社會消費(fèi)品零售為163.9億元。在人均收入方面，城鎮(zhèn)人均收入已達(dá)到21614元，農(nóng)民居民人均收入為8912元。2017年，A區(qū)三次產(chǎn)業(yè)比例達(dá)到3.8∶32.5∶63.7，其中第一產(chǎn)業(yè)上，A區(qū)一直就有“膏腴之地”“棉麥之鄉(xiāng)”的美譽(yù)，是重要的果蔬生產(chǎn)和畜牧養(yǎng)殖基地，也是全國小麥的生產(chǎn)基地之一。A區(qū)以服務(wù)百萬人口城市為目標(biāo)，打造“米袋子”“菜籃子”和“果園子”等工程。10萬畝蔬菜地、30萬畝核桃和15萬畝水果三大生產(chǎn)基地初具規(guī)模。堯都生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)占地5000余畝，以花卉苗木、光伏發(fā)電、物流交易、休閑娛樂為主的功能區(qū)，已成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的示范基地。

2.3 土地利用現(xiàn)狀

2017年A區(qū)耕地面積為52407.83公頃（占全區(qū)總面積的40.08%），園地面積為1368.95公頃，林地35892.40公頃，草地17584.95公頃，城鄉(xiāng)建設(shè)用地17852.53公頃，交通等基礎(chǔ)設(shè)施用地1208.59公頃，水域及水利設(shè)施用地2591.30公頃，未利用土地1837.74公頃，具體如下圖所示。

2017年A區(qū)耕地總面積約為52407.83公頃，其中，水澆田面積約為11.98公頃，水澆地面積約為22186.04公頃，其中，旱地面積約為30209.81公頃。而到2015年，耕地總面積凈減少了203.94公頃（總面積為52203.89公頃，下同）。其中，水澆地面積約減少了130.98公頃（22055.06公頃），旱地面積減少約了72.96公頃（30136.85公頃）。具體如下表所示。

2017年A區(qū)耕地分布變化的情況：水澆地主要分布在中部主城區(qū)周邊的平原地區(qū)，旱地主要分布在東、西兩邊的山區(qū)里；耕地減少地區(qū)也主要分布在中部主城區(qū)外緣的周邊，耕地增加地區(qū)分布較為分散和均勻。

3 A區(qū)耕地保護(hù)存在的問題

3.1 耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量下降

由以上分析可知A區(qū)水澆地和旱地都有所減少，分布范圍也存在縮減，主要分布在主城區(qū)周邊。這說明這段時(shí)間耕地的減少以建設(shè)用地占用耕地為主。另外，本區(qū)礦產(chǎn)資源較豐富，由于長期的礦產(chǎn)開采及其相關(guān)的洗煤、選礦、煉焦、煉鐵等行業(yè)的發(fā)展建設(shè)，從而在枕頭、河底、一平垣、土門、劉村、金殿等部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成土地被挖損、塌陷、壓占的現(xiàn)象，導(dǎo)致了土地?cái)?shù)量和質(zhì)量下降。同時(shí)，A區(qū)國民經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)化的建設(shè)速度、工業(yè)化發(fā)展的速度明顯加快，并且，人口的快速增長對于土地資源的需要大大增加。很明顯，工業(yè)化發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)、新型農(nóng)村的建設(shè)等各項(xiàng)基本設(shè)施建設(shè)不可避免地都要擠占大量的土地資源，進(jìn)而導(dǎo)致土地?cái)?shù)量明顯減少。并且，由于耕地資源流失和損毀導(dǎo)致了人均的耕地面積不斷下降，進(jìn)而加劇了人地矛盾。與此同時(shí)，農(nóng)民的文化素質(zhì)大多較低，導(dǎo)致耕地資源保護(hù)意識缺乏，通常以追求耕地高產(chǎn)量的方式來提高家庭年收入，從而過量施用各種農(nóng)藥、化肥等，這些都造成土壤污染嚴(yán)重，導(dǎo)致耕地的質(zhì)量下降比較明顯，單位面積內(nèi)耕地的產(chǎn)出也呈減少趨勢。而且，由于近年來外出務(wù)工人員增加，在一些較為偏僻的地段甚至出現(xiàn)棄耕的現(xiàn)象，進(jìn)一步加劇了耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量下降的趨勢。

3.2 耕地后備資源不足

耕地后備資源不足是A區(qū)耕地復(fù)墾存在較大困難的原因之一，相對于A區(qū)人口增長和工業(yè)化發(fā)展的步伐來說，目前A區(qū)后備耕地的數(shù)量還是存在明顯的不足，不能滿足人口增長和建設(shè)的需要。不但A區(qū)耕地資源數(shù)量不足，而且耕地后備資源的質(zhì)量也存在較大的問題。雖然土地具備宜更性，但是土地普遍缺乏抵御自然災(zāi)害的能力。

耕地流失大多，城市化建設(shè)占用，重點(diǎn)工程項(xiàng)目占用，村民私自挪用以及污染等原因?qū)е虏荒苁褂茫@些流失都是不可逆的轉(zhuǎn)化。而耕地的增加來源主要為土地整理和復(fù)墾，開發(fā)難度較高，土地干旱，種植困難，這就造成了其質(zhì)量上更難以與減少的耕地質(zhì)量達(dá)成平衡，從而致使A區(qū)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量整體下降。另外，目前A區(qū)農(nóng)用地資源需求不高，建設(shè)用地需求大，開發(fā)后備土地受到生態(tài)環(huán)境的制約，因此導(dǎo)致了后備資源的不足。

3.3 耕地利用效率低

耕地大都分布在山區(qū)，坡度較大，面臨交通條件差、水資源短缺、水土流失等問題。同時(shí)農(nóng)村青壯年勞動力以進(jìn)城外出務(wù)工為主，主要是60歲以上的老年人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，由于從事農(nóng)業(yè)勞動者綜合素質(zhì)偏低，這就導(dǎo)致對耕地的利用水平偏低，甚至出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象。

4 耕地保護(hù)問題原因的分析

4.1 耕地保護(hù)意識淡薄

在日常社會經(jīng)濟(jì)活動中，農(nóng)民是耕地利用和經(jīng)營管理的直接主體，在維持耕地?cái)?shù)量和耕地質(zhì)量建設(shè)工作中起著至關(guān)重要的作用。然而，在當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下，耕地帶來的收入在農(nóng)民年度總收入中只占很小部分，且呈逐年下降的趨勢。由此導(dǎo)致農(nóng)民對耕地保護(hù)不夠重視，棄耕拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重，出現(xiàn)耕地資源嚴(yán)重流失現(xiàn)象。而且，在A區(qū)大部分年輕的農(nóng)民為了增加家庭收入，改善生活質(zhì)量，將用于農(nóng)作物種植的耕地轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)等用地。還有些農(nóng)民在自家承包地內(nèi)私自搭建棚舍，在耕地上建房、取土、建墳造墓等，不同程度上導(dǎo)致耕地資源流失現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

與此同時(shí)，地方政府土地管理部門對耕地資源保護(hù)的宣傳工作不到位，基本沒有采取措施強(qiáng)調(diào)耕地資源保護(hù)的重要性，間接上導(dǎo)致農(nóng)民基本沒有保護(hù)耕地資源的意識。而且，很少采取有效的處罰或收回等措施制止農(nóng)民私自占用耕地、變更土地用途等違法行為。

4.2 管理和監(jiān)管不力

當(dāng)前我國實(shí)行的是最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但在落實(shí)過程中存在一定問題。通過調(diào)查，為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會健康快速發(fā)展，地方政府逐漸成為耕地占用的大戶，這就產(chǎn)生政府既是“裁判員”，又是“運(yùn)動員”的尷尬情況，導(dǎo)致耕地保護(hù)方面管理和監(jiān)管方面不到位。

4.3 市場機(jī)制失靈

一方面，A區(qū)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高度出發(fā)，著力打造區(qū)域重要的能源基地、煤化工基地、鑄造業(yè)基地、倉儲物流樞紐和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地，將全區(qū)建成區(qū)域最大的城市物流中心和最強(qiáng)經(jīng)濟(jì)體，導(dǎo)致對于農(nóng)業(yè)的投入相對較少，而土地整理和復(fù)墾需要大量的資金支持。

另一方面，A區(qū)的礦產(chǎn)資源相當(dāng)豐富，由于長期的礦產(chǎn)開采導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降，而相關(guān)企業(yè)又沒有及時(shí)給予補(bǔ)償，這也在一定程度上加劇了耕地問題的嚴(yán)重性。

5 耕地保護(hù)對策

5.1 強(qiáng)化耕地保護(hù)意識

耕地是最為重要的自然資源和社會資源之一，具有生產(chǎn)、生活、生態(tài)、景觀等多重功能，不僅是國家糧食安全的基礎(chǔ)，更是生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略落實(shí)的重要基石。各級政府及國土部門都要高度重視耕地保護(hù)，嚴(yán)格落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，大力宣傳耕地保護(hù)的嚴(yán)峻性和重要性，引起全社會的重視，培養(yǎng)保護(hù)耕地的全民意識，形成切實(shí)可行的耕地保護(hù)機(jī)制。

5.2 加強(qiáng)耕地保護(hù)的法律法規(guī)建設(shè)

耕地保護(hù)是一個(gè)社會系統(tǒng)工程，其基礎(chǔ)是提高全民的法律意識，從法律的角度來保護(hù)耕地。政府要建立健全耕地保護(hù)的有關(guān)法律體系，制定諸如《集體土地流轉(zhuǎn)法》《耕地管制法》《征地法》等的各類土地利用法律法規(guī)。加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)察力量，對違反區(qū)土地利用總體規(guī)劃的用地行為依法追究法律責(zé)任。

5.3 加大耕地保護(hù)資金支持力度

逐步建立政府為主導(dǎo)，社會各方多渠道參與的耕地保護(hù)融資模式，首先，嚴(yán)格落實(shí)對耕地尤其是基本農(nóng)田保護(hù)的補(bǔ)貼機(jī)制，充分調(diào)動地方政府保護(hù)耕地的積極性和主動性；其次，嚴(yán)格執(zhí)行上級關(guān)于新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的使用和管理要求，確保新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收入全部用于耕地和基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)、土地整理、耕地開發(fā)等支出；最后，要面向社會多方籌集資金，尤其是積極引導(dǎo)社會資金投入到國家、省、市、縣的重點(diǎn)整治項(xiàng)目，確保重點(diǎn)工程相關(guān)費(fèi)用足額到位，按時(shí)保質(zhì)保量完成項(xiàng)目實(shí)施，保證耕地?cái)?shù)量有效增加，質(zhì)量實(shí)質(zhì)性提高。

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