企業作為重要辦學主體的機制障礙與政策設計

祁占勇 王志遠

摘 要：企業作為重要辦學主體是促進校企合作的必然要求。發揮企業重要辦學主體作用有賴于長效機制和政策供給。當前，我國企業作為重要辦學主體面臨著部分校企合作政策存在失效危機、缺乏企業成本分擔與補償機制、職業資格準入政策運行機理不暢通等機制障礙。企業作為重要辦學主體的政策設計需要構建校企合作政策監測體系、建立利潤代替補償機制、創新設計職業資格準入制度。

關鍵詞：職業教育；重要辦學主體；校企合作；機制障礙；政策設計

職業教育校企合作是市場經濟發展到一定階段的必然產物，是學校教育與生產實踐相結合的客觀要求，也是教育為經濟社會發展服務的必由之路。當下，在全球制造業革命性變革的背景下，“中國制造2025”不僅為我國制造業轉型升級提供了行動指南，也對職業教育人才培養規模、規格、質量提出了新訴求。[1]同時，2017年12月，國務院辦公廳《關于深化產教融合的若干意見》提出，要強化企業重要主體作用，促進人才培養供給側和產業需求側結構要素全方位融合。這就要求我們要破除企業作為重要辦學主體的機制障礙，不斷深化對企業作為重要辦學主體作用的認識，進一步完善企業參加職業教育辦學制度，為我國促進校企合作提供制度保障和政策支持。

一、企業作為重要辦學主體是促進校企合作的必然要求 校企合作是指職業學校和企業通過共同育人、合作研究、共建機構、共享資源等方式實施的合作活動。[2]因此，要明確企業的辦學主體地位，變“學校主導和企業參與”為“校企雙主體”，發揮企業重要辦學主體作用，推進行業企業參與人才培養全過程，實現校企協同育人。企業作為重要辦學主體是基于促進校企合作政策目標的實現、促進校企合作的現實訴求以及國際借鑒的結果。

（一）企業作為重要辦學主體是促進校企合作政策目標實現的重要措施

政府是使用政策工具的主體，政策工具作為機制、手段、方法、措施、橋梁，目的是為了實現政策目標?；谥袊恼邔嵺`，政策工具是以政策目標為導向，以達成政策效果為標準，采用的系列措施，具體體現為法律、行政、財政等強制性、激勵性相結合的多種舉措。[3]企業作為重要辦學主體是促進我國校企合作政策設計的重要組成部分，現有政策文件均將企業作為重要辦學主體作為政策目標制定的追求與促進校企合作政策目標實現的重要措施。據不完全統計，1978年至2018年的四十年間，國務院、教育部等共頒布了30多份涉及職業教育校企合作的政策、意見、決定等（見表1），逐步彰顯了職業教育校企合作中企業發揮重要辦學主體的作用。

1980年，國務院批轉了教育部、國家勞動總局《關于中等教育結構改革的報告》，提出了堅持“兩條腿走路”的辦學方針，開啟了國家鼓勵企業參與職業教育辦學的探索階段。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》提出，“發展職業技術教育，要充分調動企事業單位和業務部門的積極性”。這充分肯定了企業參與職業教育辦學的必要性和重要性。1991年，國務院《關于大力發展職業技術教育的決定》提倡“產教結合、工學結合”，首次從政策層面明確了職業教育要實行產教結合、工學結合的辦學模式。1995年，《關于普通中等專業教育（不含中師）改革與發展的意見》提出，“實行企業為主，政策支持等多種辦學體制”。1996年，《職業教育法》將“校企合作、工學結合”的辦學思想以法律條文的形式確定下來。此時“校企合作”初步具備了“硬性”“有形”的特點。[4]2002年，國務院《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》提出，“企業要和職業學校加強合作”。2005年，國務院《關于大力發展職業教育的決定》明確提出要依靠企業辦學。2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》首次在國家政策層面提出校企合作的制度化建設，確立了政府、行業和企業三方辦學主體。2014年，國務院《關于加快發展現代職業教育的決定》規定，“產教融合、特色辦學，強化校企協同育人”。同年，教育部等六部委《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》從不同方面對企業參與職業教育辦學提出了要求，歸宿仍然是校企合作。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深化教育體制機制改革的意見》強調，“要健全德技并修、工學結合的育人機制，健全行業企業參與辦學的體制機制和支持政策”。同年，國務院辦公廳《關于深化產教融合的若干意見》提出要強化企業重要主體作用。2018年2月，《職業學校校企合作促進辦法》明確規定，“校企合作實行校企主導、政府推動、行業指導、學校企業雙主體實施的合作機制”。企業、學校同時作為職業教育育人“雙主體”，進一步強化了企業作為重要辦學主體的作用。

（二）企業作為重要辦學主體是促進校企合作的現實訴求

在龐大的教育系統中，職業教育與經濟發展的關系最為緊密。要從根本上解決人才培養供給側和產業需求側在結構、質量、水平上還不能完全適應的“兩張皮”問題，深化產教融合，促進教育鏈、人才鏈與產業鏈、創新鏈有機銜接，是當前推進人力資源供給側結構性改革的迫切要求。[5]職業教育只有主動作為，積極回應制造業轉型升級訴求，加快推進職業教育的轉型與升級，才能為我國制造業強國戰略作支撐。[6]同時，僅僅依靠學校職業教育或者單單依賴傳統的職業教育培養出來的“技術技能型”人才，與國家制造業發展需求極為不符，這也呼喚企業作為重要辦學主體深度參與職業教育辦學，深化與職業院校的合作育人。

目前，我國經濟發展方式轉化和“中國制造2025”等計劃的實施，迫切需要一大批適應技術進步、生產方式變革和社會公共服務要求的高素質技能人才。與此同時，技術技能人才“用工荒”的技工時代、專業人才時代初見端倪。[7]基于2016年第二季度部分城市公共就業服務機構市場供求狀況分析，54.8%的市場用人需求對勞動者的技術等級或專業技術職稱有明確要求。同時，人力資源與社會保障部的官方統計中，2013-2017年連續五年我國各技術等級或專業技術職稱的崗位空缺與求職人數的比率均大于1（見表2）。[8]

顯然，與企業對技能人才多元優質的旺盛要求對比，我國職業教育的人才供給卻捉襟見肘。[9]截至2016年底，在我國職業學校畢業生人數持續下降的境況下，各類中、高等職業學校畢業生約為954萬人（見表3）。如此龐大的就業群體仍舊難以滿足勞動力市場的需求，一個重要的原因是我國職業學校培養的“技術技能型”人才與市場發展需求不適應。[10]企業需要能夠攻克實際生產難題的高技能人才來保證產品質量和提高企業效益，其用人宗旨實質上是“合崗實用”。職業學校教育對于“技術技能型”人才的培育有其固有缺陷，因此，促進校企合作，強化企業重要辦學主體作用，是對勞動力市場現實訴求的積極回應。

（三）企業作為重要辦學主體是職業教育發達國家的首要選擇

歐盟高度重視職業教育。首先，在歐盟遭遇發展問題時，理事會等決策機構往往會通過調整職業教育政策緩和問題。[11]其次，歐盟倡導通過與企業建立合作關系，加強職業教育與生產場所的緊密聯系，進而提高職業教育的社會吸引力。

為了提高職業教育與勞動力市場需求的匹配度與適切性，歐盟很多國家大幅增加學徒培訓的比重，旨在通過經濟刺激手段來促使企業增加學徒培訓的位置。例如，2008年，瑞典開展了學徒試點項目，到2011年，學徒制已經成為瑞典職業教育與培訓中必不可少的部分，參加的企業都能獲得一定數額的補助金。[12]再如，“雙元制”職業教育是德國中小型企業進行在崗培訓的主要方式，這些企業承擔的在崗培訓年輕人數量占總培訓數的2/3。同時，德國政府對凡是增加或擴充學習位置的企業，提供相應的培訓補貼。[13]因此，德國職業教育制度尤其重視企業參與的價值，以此培養供需契合度高的技能型人才。[14]此外，英國企業參與職業教育得到政府的積極推動。1994年，英國政府頒布《教育法》，從法律層面規定了企業重要辦學主體地位，并加以確定和鞏固。[15]另外，在校企合作方面，近年來法國教育部相繼實施“初中四年級短期實習計劃”（Le Stage De 3e）。同時，為了搭建有效的對接平臺，加強校企間的溝通與合作，教育部大力推進職業和資格園區（Les Campus Des Metierset Des Qualifications）建設。[16]

美國和日本同樣看好企業在職業教育辦學中發揮的重要作用。美國始終把校企合作培養平臺作為培養專業應用型人才的必由之路，并深入開發校企合作培養平臺，培養適應市場需求的人才。[17]日本《高等專門學校機構法》第十二條規定“與機構以外者合作進行教育研究”，企業要求高等專門學校學生參加共同研究開發。[18]在此背景下，學生長期企業實務訓練與校企合作研究開發實現了有機結合。

二、企業作為重要辦學主體的機制障礙

教育政策寓于公共政策之中，在教育乃至社會發展過程中發揮著重要作用。[19]同時，政策文本的繁榮并不代表職業教育就能取得巨大成就和進步。[20]職業教育校企合作的長效發展有賴于法律制度的保障?！堵殬I教育法》頒布以來，我國職業教育校企合作逐步走上了法制化的道路。然而，由于缺乏校企合作的長效機制，使得職業教育校企合作始終面臨“上熱下不熱”、“官熱民不熱”、“校熱企不熱”等問題。雖然進入新時代以來，我國大力推進職業教育校企合作制度化建設，充分認識到企業理應作為職業教育的重要辦學主體，但在使其真正發揮重要辦學主體作用方面仍存在著諸多機制性障礙。

（一）部分校企合作政策存在失效危機

效度（Validity），即有效性，是指所測量到的結果與想要考察內容的吻合程度，吻合度越高，則效度越高，反之則效度越低。職業教育政策效度是指相關政策、法律文件等各項行動指南的實踐結果與預期目標之間的符合程度。[21]我國部分職業教育校企合作政策的失效危機主要源于政策價值沖突、缺乏政策價值選擇合法性、相關配套體制不完善等。

一是部分校企合作政策的價值沖突。任何一項教育政策的制定都必然面臨如公平與效率、長遠利益與眼前利益等之間的諸多矛盾，政策制定過程也存在著決策主體的元價值、隱價值和顯價值彼此的沖突。[22]部分校企合作政策質量不高、政策工具不足，往往使得政策反復申明的大力發展職業教育、促進校企合作等只具有宣言性質，使得校企合作受到兩方面壓力的擠壓。一方面，職業教育校企合作是一項成本高、周期長的辦學模式，在資源有限的情況下，政府更傾向于隱價值而不是顯價值。另一方面，由于政策工具缺乏，當涉及經費投入、就業政策、保障政策等更為深層和復雜的問題時，容易出現責任不清、規避矛盾、政策出臺緩慢等現象，暴露校企合作決策主體的價值沖突。

二是部分校企合作政策缺乏價值選擇合法性。所謂教育政策價值選擇合法性，是指教育政策的價值選擇符合某些普遍性的規則、規范，并被普遍接受和遵守。[23]目前，我國部分校企合作政策存在內容整合度低、系統性差等問題。例如，對保障企業利益缺乏可操作性的規定，政策文本言辭含糊，表述不明。2017年，國務院辦公廳《關于深化產教融合的若干意見》作為指導我國企業參與職業教育辦學的重要政策文本，對企業權利的保障性規定用語為“享有相應權利”。“相應權利”具體有哪些？如何保障所謂“相應權利”的實現？這些均未提及，與立法用語應該符合“明確準確、周密嚴謹、通俗易懂、簡潔精練”的語言要求不符。部分校企合作政策缺乏制度化的雙贏機制，很難迎合教育政策價值選擇的正當性、有益性和公正性等特征，在這個過程中，往往會喪失合法性。

三是政策的相關配套體制不完善。職業教育校企合作政策的相關配套體制建設直接影響著政策實施的有效性。我國校企合作政策配套體制不完善主要體現在以下方面。一方面，《職業教育法》將對職業教育進行宏觀管理的責任交給了教育部門，但教育部門的能力有限。職業教育作為跨界教育，其話語權并不全部在教育部門手里，由此，在推進校企合作、發揮企業重要辦學主體作用過程中，缺乏政策的配套體制，教育部門難當此責。另一方面，缺失校企合作方面的專門政府規章。2018年2月，教育部會同國家發展改革委、工業和信息化部、財政部、人力資源社會保障部、國家稅務總局制定了《職業學校校企合作促進辦法》，但這僅為部門規章，缺失政府層面協調的相關法規。同時，地方政府部門也沒有關于校企合作方面的創制性立法，使得企業這一重要辦學主體缺失配套體制的規制，長期喪失應有的“主人翁”地位。

（二）缺乏企業成本分擔與補償機制

成本與收益是影響企業投資培訓的決定性變量。受此影響，專注于生存成本的企業很難將技術進步帶來的技能需求轉化為技能供給標準和內容的責任。[24]其根源在于政策對于企業的培訓成本關注不夠，忽視了企業參與職業教育辦學的收益動機，現有政策法律文件缺乏對參與校企合作企業的成本分擔與補償機制的建構。如《職業教育法》第十條規定：“國家對在職業教育中作出顯著成績的單位和個人給予獎勵?！钡剟詈挝铩ⅹ剟顦藴省ⅹ剟畛潭取⒌鹊龋鶝]有相應的細則進行明確。又如，國務院辦公廳《關于深化產教融合的若干意見》提出：“各級財政、稅務部門要落實社會力量舉辦教育有關財稅政策。”隨之頒布的《校企合作促進辦法》第二十二條規定：“縣級以上地方人民政府對校企合作成效顯著的企業，可以按規定給予相應的優惠政策?！钡耘f缺乏對“相應優惠政策”詳細的實施細則。顯然，企業作為一種趨利性組織，在校企合作中權利和義務不匹配，其參與合作育人的積極性自然不高。[25]再比如，企業所享受的稅收優惠范圍過窄，僅限于學生的實習報酬，而對學生實習期間諸如企業在學生實習期間所產生的實習耗材費、企業指導教師的誤工費、企業參與院校實習基地建設的設備投入等其他費用尚未被納入稅收優惠范圍。[26]因此，對于部分企業，尤其是中小企業，在考慮是否要參與校企合作育人過程中，常常會思慮“投入產出比”，同時，是否具有強有力的政策法律作為風險防御的“保護傘”事關企業做決定的速度與力度。而現有的政策法律缺乏企業成本分擔與補償機制的相應規定，勢必影響企業作為重要辦學主體作用的有效發揮。

（三）職業資格準入政策運行機理不暢通

職業資格準入政策能否落實直接影響著企業參與職業教育辦學的深度與廣度。下文將從企業人員參與職業教育資格準入和學校職業教育職業資格市場準入兩個方面分析我國對于企業參與職業教育辦學的職業資格準入政策運行機理。

就企業人員參與職業教育資格準入政策方面而言，《職業教育法》第三十六條規定，“職業學校和職業培訓機構可以聘請專業技術人員、有特殊技能的人員和其他教育機構的教師擔任兼職教師，有關部門和單位應當提供方便”。職業學校有權聘請企業的技術技能型人才到學校擔任兼職教師，這樣也有利于學校職業教育的深度發展。同時，《教育法》第三十五條規定“國家實行教師資格、職務、聘任制度”?！敖處熧Y格”就是要嚴把教師關口，通過職業資格考試、頒發獲得教師行業從業資格，持證到校任教。然而，行業企業的技術技能人才通常不具備執教資格，基于這種現實境況與我國龐大的就業市場壓力，行業企業的“能工巧匠”很難去職業學校擔任兼職教師，由此導致企業人員參與職業教育教學資格準入政策的機理不暢。

同時，學校職業教育職業資格市場準入政策運行機理也不暢通。法制建構下的職業資格證書體系包括基于教育的、基于能力的和基于職業的三種職業資格證書模式（如圖1）。[27]就業市場常常把能力水平等同為技能等級，把職業資格證書理解為能力等級證書，而技能等級是與教育密切相關的，因此，我國的職業資格證書實質上是基于教育的。比如通常在統計技師的情況時，要統計其學歷。此外，我國還存在著“證出多門”的現象，消減了持證勞動者跨地區流動的可能性。凡此種種，均在不同程度上影響著企業用人標準的制定與用人渠道的通暢。

三、強化企業重要辦學主體作用的政策設計 要充分調動企業參與職業教育辦學的積極性和主動性，促進供需對接和流程再造，構建校企合作長效機制，強化企業重要主體作用，形成政府、企業、學校、行業、社會協同推進的工作格局，首當其沖應當強化企業重要辦學主體作用的政策設計。

（一）構建校企合作政策監測體系

建立校企合作政策監測體系是規避部分校企合作政策失效危機的有力保障，而要建立一個完整、有效的監測體系有賴于模式選擇與監測系統的強力支撐。

依據國外的成功經驗，職業教育發達國家主要從界定政策問題到提出政策方案再到政策實施出發，建構職業教育政策制定的周期循環模式（如圖2）。該模式監測內容詳盡，收集和反饋信息及時，能給政策制定者、實施者提供決策依據。[28]同理，構建我國校企合作政策監測體系可以采取周期循環模式，從確定校企合作政策監測指標、收集監測資料、效度監測與效度評價等四個環節構建政策監測系統（如圖3）。

根據指標測量的用途，監測指標可分為投入性指標、產出指標和結果指標。[29]就投入性指標而言，校企合作政策主體應該按照預期規劃，分配政策實施所需要的人力、財力、物力資源等。產出指標是可觀望到的政策變化，即企業在政策文本中直接可見的實際條款能夠實現。校企合作政策的制定要充分考慮企業參與職業教育辦學的現實目標與理想目標，并且更應該優先解決企業參與職業教育辦學的現實目標，即企業通過參與職業教育辦學真正可獲得的“福利”。結果指標是一種滿意度指標，注重考量政策目標的達成情況。其中，投入性指標與產出指標屬于中間指標，結果指標屬于終期指標?；诖?，校企合作政策效度監測體系的監測指標確定為參與職業教育辦學企業的政策滿意度。

監測資料收集的完備程度直接影響校企合作政策效度評價的最終結果，進而對提高校企合作政策的效度產生影響。鑒于此，監測資料可從兩方面收集。一方面，收集校企合作的相關政策文本、相關部門或單位已收集好的資料等。當然，這類資料的針對性與客觀性需要進一步評估。另一方面，基于校企合作的政策規定實地調研企業參與職業教育辦學的情況。這類資料收集成本高，但因其數據科學性較強，可以為監測提供必不可少的數據支持，遂成為監測資料獲取的重要途徑。同時，實地調研的樣本數量有一定局限性，因此，建立地方校企合作政策效度監測體系實為必要。

進行效度監測是校企合作政策效度監測體系的重要環節，其監測結果決定著政策效度評價。首先，在對收集到的相關資料進行分類、統計、匯總的基礎上，歸類整理并存檔收集到的資料，以備校企合作政策調整的需要。其次，假設校企合作政策可以達到預期目標，進而通過收集到的資料進行指標測量，驗證校企合作政策的實施效度。此外，基于效度監測撰寫校企合作實施效度監測報告，分析政策制定存在的問題，為后續的校企合作政策實施提供建設性意見，進而提高校企合作政策實施的效度。

（二）建立利潤代替補償機制

建立利潤代替補償機制根植于實現校企合作雙贏，迎合企業追求利益最大化的經營目標，充分調動企業參與職業教育辦學的積極性。

在企業利益與社會利益的權衡過程中，澳大利亞和英國通過政府調節高昂的培訓成本，采取了一系列的經濟激勵政策，有效地利用了經濟杠桿去撬動行業企業這個巨大的資源寶庫。如澳大利亞，有條件地減免職業教育附加稅，提供專項企業培訓的資助。[30]英國政府同樣提供資助來發起由企業主導的培訓計劃，推行國家雇主培訓項目，以支持企業推行現代學徒計劃。[31]

澳大利亞與英國激發企業參與職業教育辦學與培訓主要是依靠財政補貼與稅收優惠政策。鑒于我國職業教育發展的實際，建立我國企業參與職業教育辦學的利潤代替補償機制可以從兩個方面著手。一是通過財政補貼與稅收減免。按照企業參與職業教育辦學的程度與年限進行“加法式”稅收減免，參與程度越廣、年限越長的企業，逐年逐項加大稅收減免的力度；對于提供實習崗位，實際產生了設備耗損、技術人員因指導而誤工等費用，國家與企業按一定比例分擔。二是政府購買。財政補貼或稅費減免不一定是政府對企業職業教育額外成本分擔的首選措施，更不是唯一措施。過分依賴稅收優惠或財政補貼與稅收優惠很難實現良性互動，對促進企業參與校企合作積極性提升效果并不明顯，這就需要通過政府購買這種較新方式來增加企業增加校企合作投入的正影響。各地方政府要在確保購買校企合作服務效果的前提下，探索適合本地區、本行業的政府購買機制，真正“讓利”給企業，建立利潤代替補償機制，解決企業參與職業教育辦學的后顧之憂。

（三）創新設計職業資格準入制度

歐盟職業教育與培訓政策運行機理的特點，可以簡單概括為職業資格的“流動”促進勞動力的跨國流動，職業資格的高度開放和靈活，回應了知識經濟對職業教育培訓的客觀要求。[32]歐盟為了使職業資格的取得過程變得更加靈活，進一步將職業資格“單元化”和“學分化”，職業資格取得過程與勞動力市場雙向流通，為充分就業創造了積極的條件（見圖4）。

依據歐盟職業資格流動性與開放性，為了改變我國“證出多門”的現狀，建立國家統一的職業資格證書制度非常必要，統一的職業資格制度和嚴格的勞動準入制度，使企業認識到接受教育和培訓的必要性，行業企業在本行業職業資格的框架下管理和開發人力資源。要求或鼓勵企業與職業學校共同參與職業資格證書的設計與評估，使職業資格證書能夠真正代表用人單位的利益，增強對職業資格證書的勞動力市場認可度。同時，進一步完善“雙師型”教師隊伍建設的政策設計，從法律和政策層面科學引導與搭建校企雙方人員相互流動的“立交橋”，放寬企業技術技能型人才進入職業學校擔任兼職教師的資格限制，做到“有手藝就可以進課堂”。職業學校在設置教師崗位時，適當預留一部分崗位用來滿足企業人員的參與供給，同時，企業對于這些參與職業教育辦學人員同樣按勞發放薪酬，使得企業的“能工巧匠”可以毫無顧慮地聘任到職業學校擔任兼職教師，學校的教師可以平穩地深入企業“做工學習”，有技能的企業人才到學校傳授技能，知識本位的職業學校教師去企業學習技能，進而充分調動了企業參與職業教育辦學的積極性。

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（責任編輯 陳志萍）