新時代城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展研究

劉澤蘭

摘要：教育是國家發(fā)展的基石，城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展能讓每個孩子享有公平而有質(zhì)量的教育。但是，當(dāng)前在實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的道路上，我國還存在很多問題。從羅爾斯的正義原則視角出發(fā)，分析其思想對我國實現(xiàn)新時代城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展具有重要的啟示作用。

關(guān)鍵詞：新時代 城鄉(xiāng)義務(wù)教育 均衡發(fā)展 正義原則

中圖分類號：G522 ?文獻標(biāo)識碼：A ?文章編號：1009-5349（2019）02-0249-03

十九大報告提出，“推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，高度重視農(nóng)村義務(wù)教育，辦好學(xué)前教育、特殊教育和網(wǎng)絡(luò)教育，普及高中階段教育，努力讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育?！盵1]黨的十九大為新時代教育改革與發(fā)展的方向提供了方針指導(dǎo)與根本遵循。義務(wù)教育是新時代教育改革與發(fā)展的重中之重，而均衡發(fā)展則是義務(wù)教育的本質(zhì)要求。改革開放以來，我國義務(wù)教育的發(fā)展取得了巨大的進步，“掃盲”取得顯著成效，國民的整體素質(zhì)逐步提升。但城鄉(xiāng)義務(wù)教育的發(fā)展依然存在著明顯的差距，依然不均衡。要推動新時代城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，促進城鄉(xiāng)教育公平，必須找到引起不均衡發(fā)展的原因并破除障礙。在此，我們試圖通過分析羅爾斯的正義原則，為我國逐步實現(xiàn)新時代城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展探尋一些積極的啟示。

一、新時代城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展中的不均衡現(xiàn)象

2002年，教育部首次提出要“積極推進義務(wù)教育階段學(xué)校均衡發(fā)展”。義務(wù)教育是國家統(tǒng)一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)，它具有公益性、統(tǒng)一性和義務(wù)性。[2]而均衡發(fā)展是義務(wù)教育的核心，對于推動義務(wù)教育的普及具有重要的戰(zhàn)略意義。然而，長期以來，我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育的發(fā)展一直處于極其不平衡的狀態(tài)且有進一步拉大的趨勢，突出表現(xiàn)在辦學(xué)條件、教師資源配置、經(jīng)費投入等三方面。

（一）城鄉(xiāng)義務(wù)教育辦學(xué)條件失衡

從城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段需達到的學(xué)校辦學(xué)條件看，城鄉(xiāng)義務(wù)教育的辦學(xué)條件存在不均衡現(xiàn)象。城鎮(zhèn)學(xué)校的辦學(xué)條件已經(jīng)基本達到義務(wù)教育辦學(xué)要求，城區(qū)學(xué)校多配備有體育器械和田徑運動場、資源豐富的圖書館、高大明亮的教學(xué)樓、舒適的校舍等。而鄉(xiāng)村學(xué)校，尤其是貧困地區(qū)的學(xué)校則缺乏基本的辦學(xué)條件，教學(xué)樓老舊、校舍緊缺，更不用說其他更好的辦學(xué)條件。部分山區(qū)依然存在這樣讓人心酸的場景：學(xué)生們在四處透風(fēng)的房子中上課，用著殘破不堪的桌椅，他們明亮的雙眼中透露出的都是對知識的渴求。而在城市中，孩子們在明亮寬敞的教室中用著舒適的桌椅，學(xué)習(xí)著老師用多媒體展示的教學(xué)內(nèi)容。就義務(wù)教育的辦學(xué)條件而言，城鄉(xiāng)之間有著巨大的差距。

（二）城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資配置失衡

教師資源是學(xué)校的第一資源，對學(xué)校的教學(xué)水平與學(xué)生的發(fā)展起著相當(dāng)重要的作用。教師資源的均衡配置對于城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展起著關(guān)鍵作用。近年來，隨著國家對義務(wù)教育均衡發(fā)展的大力倡導(dǎo)，各地在縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資配置差距方面獲得了一定的成效，但我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資配置失衡的現(xiàn)象依然普遍存在。城鎮(zhèn)學(xué)校多配備充足的教師資源，教師更加年輕化、學(xué)歷高、教學(xué)能力強、專業(yè)對口。而農(nóng)村則存在年輕教師數(shù)量缺額、教師學(xué)歷不高且綜合素質(zhì)不強、專業(yè)不對口、一名教師可能身兼數(shù)門課且專業(yè)知識功底不扎實、教學(xué)能力不強等問題。這跟農(nóng)村經(jīng)濟不發(fā)達、教師晉升機會少、教師生活條件艱苦且工資待遇沒有城鎮(zhèn)教師高等原因有相當(dāng)大的關(guān)系。城鄉(xiāng)差距的存在，使得農(nóng)村義務(wù)教育的教師資源配置始終處于落伍的狀態(tài)。

（三）城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費投入失衡

城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟水平不同是直接導(dǎo)致城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費投入產(chǎn)生差距的原因。城鎮(zhèn)學(xué)校的教育經(jīng)費充足且投入力度大、經(jīng)費來源廣。而農(nóng)村地區(qū)條件艱苦，經(jīng)費來源相比城鎮(zhèn)要單一，辦學(xué)規(guī)模較小，國家投入的教學(xué)經(jīng)費也相對更少。在這種情況下，有限的經(jīng)費難以維持良好的教育與教學(xué)。教育的發(fā)展程度與城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費的投入息息相關(guān)，經(jīng)費分配的失衡直接導(dǎo)致城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的不均衡，這對于入學(xué)機會和教育資源的享用都有著直接的影響，最終造成了城鄉(xiāng)義務(wù)教育教學(xué)質(zhì)量的失衡。

二、羅爾斯的正義原則是促進新時代城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵

美國著名的政治哲學(xué)家羅爾斯致力于社會公正問題，其正義原則在東西方社會產(chǎn)生著廣泛而深遠的影響。教育是達成社會公正的重要途徑，羅爾斯對其有較為詳盡的論說。他的正義學(xué)說博大精深，探討的正義問題涉及我們每個人的切身利益，提煉羅爾斯正義理論中關(guān)于教育的部分內(nèi)容對促進我國新時代城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展具有重要的作用。突出表現(xiàn)在教育平等自由原則、教育差異原則、教育公平優(yōu)先以及教育補償原則等四方面。

（一）教育平等自由原則

平等與自由原則重在突出公民在政治上的自由，強調(diào)公民在政治上享有平等的權(quán)利。這一原則是第一位的，具有優(yōu)先性。羅爾斯在《正義論》中談到，“每個人對與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利”。[3]P60因此，平等與自由原則應(yīng)用到教育中，則強調(diào)公民享有最基本的教育自由與平等。國家或地區(qū)的教育制度必須確保公民擁有平等的自由、享有基本的接受教育的權(quán)利。這一原則看似簡單，容易實施，實則非常重要且達成度難。在實踐中，只有所有人的平等自由都實現(xiàn)才算自由，教育平等自由也一樣。這一原則的成功落實關(guān)系到其他原則能否順利實施。在當(dāng)今世界，無論是發(fā)達國家居多的歐美還是發(fā)展中國家占多數(shù)的亞洲，還是處于落后狀態(tài)的非洲，教育基本權(quán)利都是公民的基本權(quán)利，公民的教育平等與自由得到了基本的實現(xiàn)。

（二）教育差異原則

羅爾斯相信人們將來的生活會受到當(dāng)時社會經(jīng)濟條件與社會政治體制的制約與影響，會受到人們出生時所處的社會地位以及個人天生的自然稟賦的深刻而持久的影響。教育差異原則適用于教育中最少受惠者的最大利益，在這一原則下羅爾斯提出了“基本善”，他提到，“我一直假定，在一個組織良好的社會里，公民們關(guān)于他們自身的善的觀念與公認的正當(dāng)原則是一致的，并且各種基本善在其中占有恰當(dāng)?shù)牡匚弧薄3]P395在這種原則下，每個人都可以進行合法期望，這種合法期望就是基本善，指任何公民的全面發(fā)展以及充分利用他們的道德能力而必需的各種社會條件和手段，包括權(quán)利和自由、機會和權(quán)力、收入和財富等，是構(gòu)建公共規(guī)則的基本條件。

在這一理論下，教育是使人全面發(fā)展的重要途徑，也是能提高人民幸福指數(shù)與生活水平的重要手段。教育公平也是基本善的一種，教育中同樣存在著差異原則。受教育者在接受教育的過程中，必定會受到自身所處的社會環(huán)境、經(jīng)濟狀況、社會地位以及國家分配教育資源等的影響。將差異原則與教育相結(jié)合，是指用差異原則來解決教育中的不同群體在教育中的利益最大化問題，進而在一定程度上解決社會的不公平問題。遵循教育差異原則，首先要保障每個人最基本的教育自由與教育權(quán)利。其次，要實現(xiàn)這一原則，需要將其放入一個秩序良好的社會中，保障受教育者的平等權(quán)利、受教育的基本自由以及受教育的公平機會等。只有這樣，教育差異原則才能真正發(fā)揮作用。

差異原則的第二部分內(nèi)容是機會的公平平等，它使得平等原則與差異原則相區(qū)別。羅爾斯提到，“在社會的每個部分，對每個人具有相似動機和稟賦的人來說，都應(yīng)有大致平等的教育和成就前景，不應(yīng)受到他們的出身影響”。[3]P292這意味著每個人都應(yīng)該擁有享受這種公平的受教育的機會，享有公平的教育成果。這種機會公平才是羅爾斯一直在強調(diào)的公平。要實現(xiàn)這一教育目標(biāo)，使人們通過教育制度的合理安排能取得一定成就，就要有合理的教育基本結(jié)構(gòu)。我國的九年義務(wù)教育也已基本普及，但是教育的機會與需求之間存在的差距導(dǎo)致了教育機會的不公平。

（三）教育優(yōu)先原則

將羅爾斯的優(yōu)先原則與教育相結(jié)合，主要體現(xiàn)在兩個方面：

第一，教育的平等自由在公平的教育機會之前。關(guān)于教育的相關(guān)公平原則并不是絕對平等的，教育平等自由優(yōu)先于公平的教育機會。羅爾斯在《正義論》中強調(diào)“正當(dāng)優(yōu)先于善”，為了佐證這一觀點，他提出了“良心自由”這一概念。他提到，“良心自由是設(shè)定的原始狀態(tài)下，人們能夠無條件接受相關(guān)的原則或者規(guī)定，保證每個人都能獲得自由、平等和物質(zhì)利益等”。[3]P357羅爾斯強調(diào)只有平等自由實現(xiàn)以后，正義的其他原則才能真正發(fā)揮作用。所以說，教育的平等自由是排在其他原則前面的，具有第一性。教育公平的真正保證建立在個體的基本教育自由和公平成功實現(xiàn)的基礎(chǔ)上。

第二，公平的受教育機會優(yōu)先于差異原則。在教育公平與差異原則上，羅爾斯認為教育公平優(yōu)先于差異原則。羅爾斯認為，首先要保證個體基本的教育平等與自由，才能保證其公平的受教育機會。而與第一個原則相比較，差異原則更多地指為人們爭取教育起點方面的公平的教育資源，使個體能獲得相對公平的受教育環(huán)境，但是羅爾斯堅決反對只通過不應(yīng)得的自然稟賦的和社會稟賦的差異而造成的結(jié)果的巨大差異。因而，差異原則比優(yōu)先原則更弱，所以說教育公平要優(yōu)先于差異原則。

（四）教育補償原則

教育公平理論并不是要強調(diào)所有個體在入學(xué)機會、教育資源和社會環(huán)境等方面是絕對平等的，而是要根據(jù)這些平等或不平等的情況考慮是否要進行補償。

不管社會群體處于怎樣的狀態(tài)，都應(yīng)該保證所有階層的受教育權(quán)。對于那些教育只是為精英階層服務(wù)的觀點，羅爾斯給予了嚴厲的批判。羅爾斯的補償原則是根據(jù)差異原則來進行補償?shù)模菍Σ町愒瓌t下的最少受惠者進行補償，對人們在自然稟賦和社會稟賦上的不足進行補償。羅爾斯所籌劃的“基本善”，比如平等的入學(xué)機會、教育權(quán)利以及教育自由等，是能夠在社會制度的規(guī)范下得到落實的。他的補償原則與國家的福利政策不同，集中表現(xiàn)為對社會稟賦的劣勢者進行補償。

三、以羅爾斯的正義原則為導(dǎo)向推動新時代城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展

十九大報告提出，當(dāng)前，中國特色社會主義進入了新時代，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。[1]這一矛盾在城鄉(xiāng)義務(wù)教育領(lǐng)域具體表現(xiàn)為人民日益增長的德智體美全面發(fā)展需要和不平衡不充分的教育發(fā)展之間的矛盾。其中，城鄉(xiāng)義務(wù)教育的發(fā)展差距仍然存在，教育質(zhì)量離預(yù)設(shè)目標(biāo)還存在距離。要解決城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展失衡的問題，以羅爾斯的教育正義原則為導(dǎo)向，推動新時代城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，努力讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育，要做到以下幾個方面：

（一）差異原則促進新時代城鄉(xiāng)義務(wù)教育辦學(xué)條件均衡化

根據(jù)羅爾斯的差異原則，地區(qū)的發(fā)展和經(jīng)濟實力雖然存在不同，但是應(yīng)該去適合最少受惠者的最大利益，努力改善最少受惠者的利益。因此，我們必須考慮到新時代不同地區(qū)的教育發(fā)展情況，考慮到教育投入的差異，才能縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育辦學(xué)條件之間的差距。

《義務(wù)教育法》明確規(guī)定，“國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展，改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件，并采取措施，保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實施義務(wù)教育，保障家庭經(jīng)濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育?！盵4]因此，第一，國家開始實施“農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計劃”，加大薄弱學(xué)校改造力度。[5]各地區(qū)要取消教育資源優(yōu)先向城鄉(xiāng)學(xué)校與重點學(xué)校傾斜的政策，擴大教育資源的覆蓋范圍。根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)，再結(jié)合本地區(qū)的實際情況，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)，對教師、設(shè)備、經(jīng)費、校舍、圖書、器材等配備作出明確規(guī)定?！盵6]使每一所中小學(xué)大致實現(xiàn)辦學(xué)條件均衡化。第二，要推動農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校建設(shè)，進行教育資源共享。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)要扶持落后地區(qū)，提高對博物館、圖書館、少年宮、文化館、紅色文化基地等社會資源的利用水平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公共資源的共享。第三，應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)社會力量加入義務(wù)教育辦學(xué)，鼓勵企業(yè)、民間組織等社會力量踴躍投身義務(wù)教育、進行愛心捐贈，改善落后地區(qū)的辦學(xué)條件。

（二）優(yōu)先原則促進新時代城鄉(xiāng)義務(wù)教育的經(jīng)費均衡分配

十八大提出要優(yōu)先發(fā)展教育，要實現(xiàn)教育優(yōu)先發(fā)展，就要重視城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費投入失衡的問題。第一，中央應(yīng)該進一步完善義務(wù)教育經(jīng)費投入機制，地方政府要按照比例與實際情況分配各地區(qū)的義務(wù)教育經(jīng)費，適當(dāng)向貧困地區(qū)的學(xué)校傾斜。第二，義務(wù)教育經(jīng)費的來源應(yīng)該多元化。建立國家、企業(yè)、民間組織、個人等多元義務(wù)教育投入體系，加大對貧困落后地區(qū)的經(jīng)費投入。第三，建立合理有效的教育經(jīng)費監(jiān)督機制。要做到教育經(jīng)費向農(nóng)村地區(qū)、落后地區(qū)傾斜，確保教育經(jīng)費在城鄉(xiāng)實現(xiàn)義務(wù)教育均衡分配，補齊農(nóng)村義務(wù)教育的短板。通過有效監(jiān)督，掌握經(jīng)費的使用情況，確保教育經(jīng)費落實到應(yīng)有之處，保障城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

（三）補償原則促進新時代城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資配置均衡化

羅爾斯提出的補償原則是根據(jù)差異原則來進行補償?shù)?，是對最少受惠者作出補償，對人們在自然稟賦和社會稟賦方面的差異進行補償。根據(jù)補償原則要促進新時代城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，就得確保城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資配置均衡化。

根據(jù)補償原則，對最少受惠者的補償能通過社會制度實現(xiàn)。要建立完善的師資配置機制。長期以來，政府對教育資源的配置向城市傾斜，相對忽略了農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育。建立合理的師資配置機制，第一，要提高農(nóng)村教師的薪資待遇，縮小城鄉(xiāng)之間的工資差距，吸引更多的人才來農(nóng)村教書。對于長期堅守在農(nóng)村地區(qū)教書的教師，可以適當(dāng)實行薪資傾斜，提高他們的工資待遇，在評選職稱時給予他們優(yōu)待，挽留為農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)作出貢獻的教師。第二，很多大學(xué)的師范類專業(yè)采取免學(xué)費且畢業(yè)之后去往農(nóng)村地區(qū)教書包分配包編制的學(xué)制，為農(nóng)村地區(qū)輸送了大量的受過高等教育的教師。受這一政策啟發(fā)，城鄉(xiāng)中小學(xué)教師的編制應(yīng)該一體化，可以適當(dāng)向貧困落后地區(qū)的教師傾斜。通過實施農(nóng)村義務(wù)教育“特崗”計劃與高等師范院校的“頂崗實習(xí)”計劃，一方面解決眾多大學(xué)生找工作難的問題，一方面為農(nóng)村輸送更多的年輕人才。第三，改變以往教育培訓(xùn)名額向城市傾斜的狀況，增加農(nóng)村教師的培訓(xùn)機會，改善農(nóng)村教師綜合素質(zhì)不高與專業(yè)知識根基不牢固的問題，不斷提升農(nóng)村中小學(xué)教師的專業(yè)水平，讓農(nóng)村的學(xué)生也能享用跟城市學(xué)生一樣的優(yōu)質(zhì)課堂。

羅爾斯的正義原則對我國新時代城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展具有重要的啟示作用，城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展并不是一朝一夕的事，要不斷摸索，在日積月累中實踐，要在羅爾斯正義原則的指導(dǎo)下不斷努力。只有這樣，才能基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

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責(zé)任編輯：孫瑤