行政裁量權基準的探析

張懷年

摘要：行政裁量權基準的設立，對于控制行政權的行使具有重大意義。因現階段行政裁量權基準沒有規范化和統一化的制度，在實踐中面臨許多亟待解決的問題。若要解決行政裁量權在現實中存在的這些問題，建立健全行政裁量權基準制度，就要結合我國的現實國情，從不同的層面上來完善行政裁量權基準制度。本文探討了從立法、行政、司法三方面來完善行政裁量權基準制度，以期對法治中國的建設有所裨益。

關鍵詞：行政裁量權 基準 現狀 完善

中圖分類號：D922 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1009-5349（2019）01-0056-03

裁量權基準是近年來伴隨著裁量權治理轉型而逐步建立起來的一種新興制度。黨的十八大基于我國國情正式提出了加快建設社會主義法治國家，行政權是社會主義法治國家的重要內容。而行政裁量權在行政權中極其重要。但近年來，行政機關在行政執法過程中有時會出現濫用權力的情形，因此，必須建立更加完善的行政裁量權基準來規范行政機關的執法行為，從而使我國成為一個法治國家。然而，面對裁量權基準這種新興制度，應當如何進行科學合理的性質定位、技術構造及制度設計等問題，不僅在理論上有著不同的觀點，在實踐中也有不同的做法，無法形成一個系統而又統一的行政裁量權基準，因此完善行政裁量權基準極為迫切。

一、行政裁量權基準概述

（一）行政裁量權基準的內涵

1.行政裁量權的概念

行政裁量權指的是行政主體在行政管理中根據有關的立法精神和立法原則，自己對自己行使行政行為的依據、方式作出選擇的權力。[1]由于法律需要具有廣泛的適用性和相對的穩定性，因此作為行政執法所依據的法律規范通常具有概括、抽象等特點。所以，行政機關在某一具體的行政執法案件中需要根據具體的情況，從而靈活適用法律規范處理案件。例如《道路交通安全法》中對于酒后駕駛機動車輛規定了處以一千元以上兩千元以下的罰款數額。對于罰款數額一千元以上兩千元以下，在一個具體的案件中，行政機關根據具體情況酌情定奪。這就是行政機關在行使行政裁量權。

2.行政裁量權基準的概念

一般來說，行政裁量權的行使是由立法者設定一定的判斷標準，但在某些情況下，立法者所設定的判斷標準不能很好地處理具體案件，存在某些漏洞。因此，當立法者提供的判斷標準不全面時，有關行政機關在行使行政裁量權的過程中需要根據法律規范規定的標準以及相關的執法經驗對該判斷標準加以設定或補充，使得該判斷標準更加完善，這種做法猶如其為了更好地貫徹法律規范而實施的第二次立法，也就是所謂的行政裁量權基準制度。

（二）行政裁量權基準的功能

行政裁量在行政權中極其重要，行政機關的行政執法行為都是圍繞著行政裁量的行使來進行的，它是行政權的靈魂，幾乎所有的行政法問題都集中在如何控制和有效行使行政裁量之中。目前對于行政裁量權的控制方法都是從立法上、行政上或者是司法上來進行的。除此之外，實踐中還未出現其他控制方法。然而，行政裁量基準因為在立法上和司法上的控制沒有達到理想的效果，而迫切需要行政機關自己對其所行使的行政裁量權進行控制。行政裁量基準是通過一定的技術標準，來實現對行政裁量權行使的功能。

對于行政裁量基準，有其特有的功能。第一，行政裁量基準能夠有效解決執法不一的窘境，為行政裁量權的行使提供依據，這也是行政相對人與行政機關所期望的結果。行政裁量要達到合法性的標準，必須有行政裁量基準作為行使的依據。一般認為行政裁量基準是應行政相對方的要求，但實際上行政機關自身也會因為缺乏行政裁量的依據而很難處理好具體的案件。為了防止同案異罰以及處罰不公現象的出現，在實踐中必須制定相應的行政裁量基準制度以規制行政裁量權的行使。第二，行政裁量基準制度的建立不僅能夠為行政裁量的審查與監督提供理論依據，還能為行政相對方、法官以及行政主體提供溝通交流的平臺。行政裁量權的行使需要有相應的基準，這既是對法官的要求，也是對行政相對方和行政主體的要求。

二、行政裁量權基準的現狀

（一）行政裁量權基準在我國的發展

1.在實踐中的發展

在我國，控制行政裁量的主要途徑是行政機關對于行政裁量權的自我約束。各級行政機關在實踐中為了有效處理行政事務陸續出臺了有關制定行政裁量基準的文件。從國家級的文件來看，行政裁量基準制度逐漸被國家所認可并被推廣，甚至有通過立法予以具體規定的趨勢。2004年國務院頒布的文件名為《全面推進依法行政實施綱要》中基于對行政裁量權行使的要求提出行使裁量權要符合法律所規定的目的，所采取的相關措施和手段也要具有合理性。2006年國務院辦公廳與中共中央辦公廳為了規制行政裁量權的行使聯合發布的《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》中明確了要細化行政裁量權。2010年國務院基于是否設立行政裁量權基準制度發布的《關于加強法治政府建設的意見》中首次提出了建立行政裁量權基準制度，這也是行政裁量基準制度的萌芽。到了2014年，中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議基于是否對行政裁量標準進行細化而通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出了要細化行政裁量標準。此外，地方各級行政機關為了適應本地方的現實情況也相繼制定了行政裁量基準，并在數量上呈現出逐漸增長的趨勢。

2.在理論上的爭論

近年來在理論上對行政裁量基準的研究逐漸熱化起來。主要呈現為兩種觀點：第一種觀點是認為行政裁量基準是為了對行政裁量權進行控制從而形成相應的制度，是行政裁量的科學化與民主化，也是對行政裁量權進行規制的現實要求，具有廣泛推廣的必要性，因此對行政裁量基準制度給予了認可。第二種觀點是對行政裁量基準制度的質疑，質疑裁量基準制度在細化和控制裁量的同時，會不會導致裁量的“僵化”。有學者質疑只在行政上規定行政裁量基準制度過于僵化，沒有靈活性，因此應通過多種途徑對行政裁量基準進行控制和監督。

基于第一種肯定裁量基準制度的觀點，在此前提下又有不同的觀點。一種是以王天華教授為代表的“具體裁量”的觀點，對于行政裁量基準制度，認為行政裁量基準是對行政法某些規定的進一步說明，特別是在那些行政法的規定不足以有效處理行政爭議的案件中。另一種是“規范裁量”觀?！耙幏恫昧俊庇^認為裁量基準只能是以“規范性文件”的形式存在，其制定主體是作出行政行為的行政機關的上級行政機關，與此同時，認為裁量基準的性質是“行政立法權的行使”，其功能是“壓縮、甚至消滅自由裁量”。[2]對于以上兩種觀點，從本體目的上來看并不矛盾。因為行政裁量基準不管是在“補充標準”還是在“壓縮空間”上，本體目的都是基于規范行政裁量權而給行政裁量合理、有效地行使提供一個可靠的依據，盡量實現個案的正義，避免實踐中濫用行政裁量權行為的出現。[3]

（二）行政裁量權基準在現實中所面臨的問題

1.行政裁量基準制度自身的局限

行政裁量基準制度雖然規范行政裁量權的行使，但其自身在實踐中具有一定的局限性。首先，我國目前對于行政裁量基準制度沒有專門的立法性文件，裁量基準大多數是由執法案件多、經驗豐富的執法部門或執法人員自身的經驗，在法定的權限范圍內細化行政裁量的范圍與幅度。然而我國行政部門眾多，各個地區在經濟文化等各方面有所不同，存在一定的差異，這就導致不同地區的行政裁量基準制度千差萬別，甚至在同一地區相同的違法行為會有不同的裁量基準，這種現象對于行政裁量基準制度在實踐中的運用非常不利。其次，行政裁量基準的法律地位不清、制定權限不明以及制定程序不嚴格。無論是中央政府發布的涉及行政裁量基準的“決定”和“意見”，還是地方行政機關對行政裁量基準制定的“意見”和“規定”，行政裁量基準的法律地位都是模棱兩可的。例如國務院發布的《關于加強法治政府建設的意見》本應屬于行政法，但是從其名稱上來看，其沒有使用表示行政法規文件名稱的文字，如“條例”“規定”等，而且在內容上主要是原則性的規定，不具有靈活性，在實踐中缺乏可操作性。因此，其不具有規范性文件的相關特征。[4]當前行政裁量基準不具有立法的性質，現實中是由行政機關內部根據某些情況而制定出來的。所以，行政裁量基準制度的制定沒有嚴格的程序。由此所導致制定程序不規范，在實踐中會對作為弱勢群體的行政相對方造成極大的威脅。最后，行政裁量基準涉及的范圍比較狹窄，內容的規定不嚴格且具有隨意性。由于沒有統一的行政裁量基準制度，各個行政部門制定行政裁量基準的過程有所不同。通常會根據本地區或本部門的現實需要制定某種行政裁量基準，因此并不能涉及行政事務的方方面面，使得行政裁量基準的覆蓋面不全。而在行政裁量基準的內容上，由于各個地區和部門的經驗和習慣不同以及其他諸多因素的影響，導致各地的裁量基準的內容差異較大，隨意性較強。而行政裁量基準是對踐行法律的補充，也是對行政部門行使行政裁量權的約束，行政裁量基準的內容必須有嚴格性和科學性。所以，行政裁量基準內容的隨意性也是其存在的現實問題。

2.行政裁量基準自身以外的局限

除了行政裁量基準自身有著一定的局限外，在其他方面也有一定的不足。第一，行政裁量基準制度可能會對行政效率造成損害。由于制定主體的不同以及內容的繁雜，有關行政部門在具體案件中運用行政裁量基準會遇到許多沖突和矛盾，這將導致有關行政部門在不同的裁量基準中進行選擇時舉棋不定，這無疑會使處理案件的時間延長。此外，行政裁量基準可能會讓規則的遵循成為最終的目的。我們都知道，對于行政自由裁量權的細化是為了更好地維護行政相對方的權利，但是，行政人員很難駕馭那些紛繁復雜的規則，而且一旦行政人員違反這些規則將會受到相應的處罰。因此，行政人員為了避免受到處罰，會極力去遵守這些規則，而忽略了他們自身的最基本的職責。與此同時，他們也忽視了服務于相對方的根本目的。第三，保障機制不健全。有些地區和行政部門雖然建立了相應的行政裁量基準制度，但是卻缺乏相應的保障機制。比如缺乏監督檢查部門對行政機關在制定和運用行政裁量基準過程中的監督，當行政機關運用行政裁量基準處理案件后與相對方發生糾紛時，缺乏相應的解決此種糾紛的依據。

三、完善行政裁量權基準的思考

（一）在立法層面上完善行政裁量權基準

由于沒有統一的行政裁量基準制度，導致相同的案件在不同地區或不同的行政部門中會有不同的處理結果。因此，在立法上，我們需要立足于完善行政裁量基準的制定標準。

1.明確行政裁量基準的設立原則

在立法過程中，無論是哪個部門法都有其基本的立法原則，對于行政裁量基準的立法也無例外。因此，在立法過程中行政裁量基準需要遵循以下基本原則：第一，公正、公開的原則。例如《行政處罰法》規定行政機關在作出行政處罰時應當做到公正并公開，設定和實施行政處罰必須與違法行為相當，同時，也應與違法行為造成的危害后果相當。第二，公平原則。這一原則是國家的根本大法所規定的基本原則。它要求要平等地對待所有人，不得歧視，對于相同情況給予相同的處理，不同情況則給予不同處理。但它在一定條件下允許差別待遇的存在，而不是要求絕對禁止差別對待。第三，比例原則。即要求有關行政部門在處理案件時應采取對相對人損害最小的方法，并使造成的損害與欲實現的行政目標相當。第四，處罰與教育相結合的原則。在行政制裁中，行政機關不能為了處罰而處罰，應當在處罰的同時對行政相對人進行一定的教育，因此，行政機關應當做到為了教育而處罰。

2.明確行政裁量基準的制定主體

從我國目前的有關行政裁量基準文件來看，行政裁量基準的制定主體主要分為兩類：一類是基層行政機關根據自身的需要而在一定的權限內制定的裁量基準。另一類則是下級行政機關為了適應現實情況的需要，在法定的權限內依據上級行政機關的相關規定，從而制定相應的裁量基準。由此可以看出，制定主體的不同，會導致基準制度間產生一系列的沖突?；谝陨系膯栴}，我認為解決的方法應該是：國務院部門及省級行政機關可以就裁量基準的一些原則性問題作出一般性規定，而由基層行政執法機關根據地方的實際情況作出更為細致而靈活的量化標準。[5]

3.明確行政裁量基準的法律地位和法律效力

當行政裁量基準的制定主體確定以后，其法律地位便顯而易見。除此之外，也要對其法律效力加以明確。從傳統的理論上來看，行政裁量基準只對行政機關內部具有法律效力。但是隨著行政功能的日益擴張，行政裁量基準也對外部相對人產生了重要的影響。因此，行政裁量基準的法律效力逐漸外化應該得到普遍的承認。

（二）在行政層面上完善行政裁量權基準

1.建立實施前的備案審查制度

現有的對行政裁量權基準方面的規定根據其內容的確定程度可以分為兩大類：裁量性行政規范與指導性行政裁量規范。[6]裁量性行政規范是具體的裁量基準，而指導性行政裁量規范對行政機關制定和運用行政裁量基準時起領導性作用。無論是指導性行政裁量規范，還是裁量性行政規范，都應根據其表現形式，報有關國家機關進行備案。此外，應由相應的國家機關進行審查，審查的內容除了審查其是否符合法律的規定即合法性審查，還應當進行合理性審查。

2.實施中健全的程序制度

為了更好地貫徹行政裁量基準，應完善行政裁量基準在實施過程中的有關程序制度，這些制度包括：第一，信息公開制度。行政執法的依據應當公開，若是沒有公開，則不能作為執法的依據。第二，說明理由制度。行政機關依據行政裁量基準作出相應的裁量行為時，尤其是作出對行政相對人不利的行政行為時，應當向行政相對人說明理由。而在超越行政裁量基準權限作出行政行為時更有說明理由的必要。此外，說明理由制度還有利于行政相對方維護其自身的合法權益。第三，評估制度。評估制度是將行政執法情況進行評價分析，并作出合理的安排。眾所周知，法律具有相對穩定性，不會被輕易改變，但在實踐中，行政執法因根據現實的需要會隨著實際情況的改變而改變，因而具有較大的靈活性。所以，行政裁量的評估制度也有其存在的必要性。

3.實施后執法責任的落實

行政機關根據行政裁量基準作出行政行為后，應對其的執法行為負責。為此應當做到：首先，確立科學合理的執法指標。執法指標有助于行政機關及其工作人員明確執法的界限，提高執法人員的工作效率，也便于對行政執法人員的考核。其次，建立便捷可行的舉報路徑。在行政裁量基準實施的過程中呈現的問題日益突出，而行政相對人以及其他公眾的監督極其重要。建立暢通的舉報途徑有利于更好地解決在行政裁量基準實施過程中的違法行為，從而為社會公眾更好地監督行政裁量的實施提供了平臺。

（三）在司法層面上完善行政裁量權基準

在行政裁量基準實施的過程中，司法監督必然不可或缺。司法監督包括兩個層面：第一，對行政裁量基準的監督。司法機關在處理具體的案件時，對于依據行政裁量基準作出的行政行為，應當對該行政裁量基準進行司法審查，審查其是否具有合法性和合理性。第二，對依據行政裁量基準作出的行政行為進行監督。司法機關不僅應審查行政裁量基準與行政行為之間是否具有聯系，還應審查該行政行為是否符合法律的規定以及是否具有合理性。

四、結語

綜上所述，為了避免行政裁量權的濫用，規制行政裁量權的行使，統一行政裁量權基準的標準和規則，應從立法、行政、司法三方面去完善行政裁量權基準。“三管齊下”不僅能夠多方位考慮以避免在完善行政裁量權的過程中出現的漏洞，也能保證行政機關對行政裁量權的有效行使。雖然目前從立法、行政、司法三方面共同建立健全行政裁量權基準的時機還不成熟，條件還不夠，但相信在未來行政裁量權基準的發展中將會是切實可行的，也將會成為一種趨勢。

參考文獻：

[1]姜明安.論行政自由裁量權及其法律控制[J].法學研究，1993（1）.

[2]王錫鋅.自由裁量權基準：技術的創新還是誤用[J].法學研究，2008（5）.

[3]周佑勇.裁量基準的正當性問題研究[J].中國法學，2007（6）.

[4]趙秀麗.行政裁量權基準制度研究[J].法制與經濟，2015（7）.

[5]章志遠.行政裁量基準的興起與現實課題[J].當代法學，2010（1）.

[6]黃學賢，楊紅.行政裁量權基準有效實施的保障機制研究[J].法學論壇，2015（6）.

責任編輯：劉健