從上至下：新時期我國教育公平發展問題初探

王偉 寧麗 張熹 楊秀祥

摘 ?要 促進教育公平是我國教育事業發展的重要宗旨，從上至下則是我國教育公平發展的基本邏輯。結合我國基本國情，按從上至下的基本邏輯對地區教育公平問題進行梳理，在回顧我國教育公平發展歷史的基礎上，初步探究教育公平在新時期面臨的政策執行、評價機制以及改良途徑等問題，為進一步深入研究作理論層面初期準備和分析。

關鍵詞 教育公平;教育政策;義務教育;教育改革

中圖分類號：G640 ? ?文獻標識碼：B

文章編號：1671-489X（2019）02-0003-05

1 前言

十九大以來，教育公平問題在國家政策的不斷重視下，日益成為教育界關注和研究的熱點，而區域性教育問題內在復雜性和潛在不平衡是教育公平問題研究的難點。教育公平的觀念由來已久，兩千多年前，我國古代教育先賢孔子便提出“有教無類”的教育公平思想;近代捷克教育家夸美紐斯在其《大教學論》中也主張：“教育就是要把一切事物教給一切人類……要建立一個不論男女、人人都能實現全面發展的學校，即實現泛智教育。”進入21世紀，延續對教育公平的追求更是國家教育發展的重要訴求。2018年的全國“兩會”期間，教育部新聞發布會上提出，教育公平與教育現代化共同成為我國新時期教育的兩大課題，教育公平進入發展新階段。

2 教育公平內涵及外延分析

我國對教育公平的研究是20世紀90年代以后才出現的。1998年，《教育研究》分析了教育公平（教學活動中的過程公平）的內涵和外延，二者都包括市場公平、社會公平和觀念公平三個方面，同時指出義務教育階段應追求教育社會公平而非市場公平[1]。學術界對于教育公平理念也有了更深入研究，例如：朱靜認為，教育公平是人們對教育資源分配之多寡、教育機會供求及利用狀況的認識和評價，其實質是人們關于人與人、人們之間利益分配關系的評價;郭元祥提出，教育公平就是對每一個教學對象和對教學評價的公平;崔彥認為，教育公平是反映教育系統內相對性的范疇，而非反映絕對性或確定性的范疇;美國學者Juan Carlos Mongana、Daniel Santin等人提出，教育公平傳統上被理解為在全面接受教育上沒有法律障礙，區域性內的學生享有平等的福利分配，或指基礎教育的普及[2]。

結合自身專業，筆者認為廣義上的教育公平內涵，即泛指在一定社會時期，人們對優質教育資源合理分配和共享的現實性訴求，其本質是矛盾性，表現為物質水平差距，過程具有相對性;而狹義上的教育公平即教學設計公平，即施教者以學習者為中心，從秉承人人平等之教育理念，到公正、公平的教育評價，貫穿整個教學過程，其本質仍具有相對性。隨著時代的發展，教育公平的內涵和外延也將隨之豐富起來。在我國，教育方針、政策和措施等的實施遵循從上至下的內在邏輯，因此，教育公平的研究也便可按章而行。

3 我國教育改革和發展歷程概述

教育公平問題是我國教育發展過程中形成的，一定歷史背景下教育資源、教育觀念乃至社會性教育公平心理等多方面矛盾、分歧和沖突的集合，因此，對教育公平問題的探究，追本溯源，還要回到我國教育改革與發展的歷史進程中。本文對自1978年改革開放以來我國教育事業的發展改革歷史作分階段簡要回顧，并對十八大以后我國進行的教育改革作重點闡述。

第一階段：撥亂反正，確立教育現代化的任務（1977—1985年）;第二階段：全面開展教育體制改革（1985—1989年）;第三階段：教育產業化和教育大躍進（1990—2003年）;第四階段：落實科學發展觀和教育公共政策的轉變（2003—2008年）;第五階段：教育信息化發展（2008年—）[3-4]。

進入新時期，2015年，供給側結構性改革的提出，使得教育供給側結構性改革繼續擴大優質教育資源供給，優化教育資源配置，給受教育者提供更多、更好的教育選擇。2017年，黨的十九大報告中明確指出：“推動城鄉義務教育一體化發展，高度重視農村義務教育……努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育。”[5]

我國經濟實力的日益發展壯大，為教育公平從理論探討到實踐開展提供了現實經濟基礎和計劃實施條件，這些基礎條件中不乏教育政策方針、教育資源和技術投入、宏觀層面教育體制改革以及微觀意義上教學理念轉變等。根據國家統計局最新數據顯示，截至2017年年底，我國分行業固定資產教育類投資年度投資額約達1760億元，相比2016年增長20.2%;年內投資1760億元也是自2012年以來的投資額新高。

根據表1所示數據，對十八大以來年增長率作均值估算，按均值計算今年增長率約為19.9%，增值額約計2110億元，即2018年教育類投資約計13 194億元。

在國家政策扶持下，教育行業投資力度持續加大是促進教育公平的最有利基礎性因素。經濟推動教育公平發展不僅表現在豐富教育資源、科技引入以及基礎設施建設和人員配置層面，還表現在：宏觀層面的教學體制改革，如1986年九年義務教育初期新課程改革提出的構建新型師生關系等;微觀層面，教學方式或方法從以行為主義為指導的傳統灌輸式教育，轉為建構主義等學習理論指導下的由傳統教師“一言堂”轉向“主體—主導”型以人為本的教學模式，MOOC、微課、翻轉課堂等新型教學理念正逐步走進學校教育。

在學術研究方面，關于教育公平的研究也持續得到研究人員的關注。根據CNKI中文期刊數據統計分析，筆者以“教育公平”作為關鍵詞，統計得出2012—2017年度文獻數量，并就歷年教育公平文獻數量在CNKI“研究層次”的社科與教育等領域作了相關統計和分析。

結合表2可以看出，十八大以來，教育公平作為研究熱點或主題，仍然在多層次受到持續關注和研究。隨著國家教育政策的逐步落實，九年義務教育取得豐碩成果。雖然每年研究文獻數量有所起伏且總體呈下降趨勢，增長率基本為負值，終值合計約為-19.99%，但對教育公平研究的基數依然很高，統計年限內（包括預測年度）文獻均值約為837篇，同時表明我國教育公平問題在逐年舒緩。

同時，表3顯示在教育研究層次上，約占65.80%的學術界把教育公平劃為基礎研究，基礎與職業教育、高等教育層次約占12.47%，表明教育公平問題在基礎研究上有集中體現，受到社會科學領域高度關注。預計新一輪精準扶貧政策的實施，將會在教育公平尤其是基礎教育問題上發揮顯著積極作用;同時，“兩會”重點強調教育公平問題，特別是在解決“超大班額”“大班額”等問題上，新時期教育公平研究將會迎來新思潮，學術研究也將為進一步推進教育公平發揮越來越重要的作用。

我國的基本國情決定了教育公平問題的實施與演進是一個從上至下的過程，即對教育公平開展學術研究是為教育方針舉措實施有效性做基礎性預期，幫助措施從上至下合理開展，其中涉及的諸多矛盾與沖突，具有復雜性與多樣特殊性，需要一個漫長的過程。

4 我國教育公平歷史和現狀概述

隨著我國教育事業的蓬勃發展，教育公平問題也日益受到各界學者的關注和重視。結合我國教育事業改革發展的幾個歷史階段，可以看出我國教育公平事業成效顯著、成果豐碩。

教育公平問題醞釀期（20世紀70年代后期到80年代中期） ?在改革開放初期，以鄧小平為核心的國家領導集體推動教育領域“撥亂反正”，重新強調知識和教育在國家發展進程中所處的重要地位。這一時期提出的“科學技術是第一生產力”“培養四有人才”“辦教育要兩條腿走路，既注意普及，又注意提高”等觀點和口號，為教育現代化發展指明方向，成為義務教育實施萌芽期，也是教育公平問題的醞釀期。

教育公平問題誕生與發展期（20世紀80年代中期到21世紀初） ?這一時期橫跨上述我國教育發展改革的第二、第三兩階段，教育公平問題從醞釀狀態進入誕生與發展期。1985年頒布《中共中央關于教育體制改革的決定》，是新時期教育的真正起點，它在“以經濟建設為中心”的基礎上提出“教育必須為社會主義建設服務，社會主義建設必須依靠教育”的觀點，是我國教育進程中濃墨重彩的一筆;隨即就是我國開始實施九年義務教育制度，將發展基礎教育的責任和管理權限下放給地方，并在1986年通過《義務教育法》;到1992年，中共中央和國務院頒發《關于加快發展第三產業的決定》，明確將教育定義為第三產業，教育由“上層建筑”被重新定義為“社會生產力”的一部分，納入國民經濟的分析框架，教育產業和產業化的話語浮出水面;一直到2005年5月，教育部發出《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》，正視和著手解決擇校熱、“上學難、上學貴”的問題。

以上兩個階段教育事業的重心是實現基礎教育的普及、改良與發展，是我國教育事業發展的基礎階段，這一時期的教育公平問題研究也處在初始階段。根據CNKI數據庫現有數據顯示，以“教育公平”為關鍵詞搜索，最早文獻是1991年發表的方彤的《比較教育給發展中國家教育決策者的啟示》，文中提及“公平原則：教育公平是許多教育決策者和廣大公眾追求的目標之一，有些人在公平的名義下提倡從小學到大學的免費教育”的早期理念[6]。隨著義務教育的發展與不斷普及，教育公平問題隨之出現且日益突出，我國對教育公平問題的研究就此拉開帷幕。

教育公平問題加速發展期（2006—2016年） ?這一時期的義務教育也進入全面發展期。2006年，“十一五”規劃開始實行，義務教育管理體制也進入一個嶄新的歷史時期。新的《義務教育法》對義務教育的管理體制作了更加明確的規定：“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務教育的權利，并履行接受義務教育的義務。”第六條對義務教育的均衡發展提出具體要求等[7]。

可以看出，這些政策的頒布與實施對教育公平的發展起了基礎性推進作用和保障，但社會經濟發展不均衡的現實條件以及地方政府在政策執行過程中出現的失誤和偏差又帶來新的教育不公平問題，圍繞新出現的矛盾和問題帶來新一輪的改革措施的推行，如此往復，螺旋式發展的從上至下的教育策略執行中，不斷推進教育公平的發展。本文根據CNKI期刊數據庫數據，對這一時間段以“教育公平”為關鍵詞搜索，抽取“被引用次數”最高的文獻作綜述，被引次數約2000次，下載次數約72 000次（表4）。總結核心觀點和研究視角，粗略探討該時期內教育公平的研究現狀。總體而言，這一時期的教育公平問題研究可大致分為三個階段。

第一階段（2006—2008年）：教育公平理論基礎與原則分析的廣泛討論。以褚宏啟等為代表的學者探討了教育公平的內涵和外延，以及均衡教育發展實證分析，對教育公平、社會公平、教育效率作定義性描述，并基于教育政策提出教育資源配置平等、差異和補償三原則[8]。

第二階段（2009—2011年）：理論聯系實際，教育公平社會化探究。這一階段主要是教育公平在城鄉教育一體化實踐過程中概念內涵、體系建構、制度創新方面的討論，提出“教育公平不是構建城鄉一體化教育體系的全部目標，與教育公平至少同等重要的另一個目標是教育效能，即城鄉教育對城鄉社會發展和人的發展的貢獻率”的觀點[9]。并由對學前教育存在不公平性研究，推導出兩層原因和兩種解決措施：原因一是社會經濟、政治、文化、制度設計的城市偏向與東部偏向，二是政府對學前教育由來已久的忽視和學前教育研究界的封閉孤立;措施一是依靠政府建立教育管理體系與財政投資體系，二是依靠學術界加大對學前教育不公平的研究力度[10]。

第三階段（2012—2016年）：信息化時代教育公平新內涵。2012年是國際MOOC元年，也是大數據、云計算等信息化技術盛行的年份，這一時期的教育在信息化時代背景下具有更加豐富的內涵和發展潛力[11]。首先，以何克抗、劉洋和王喬峰等為代表的學者對教育信息化作了大量研究，深入探討了信息技術對于教育發展的極大作用力，也是促進解決教育公平問題的巨大力量。主要觀點有：“教育信息化的意義體現在三個方面：可實現優質教育資源廣泛共享，從而促進教育公平;能有效提高教育質量和建設學習型社會;在創新教育模式和培養具有國際競爭力的創新人才方面具有獨特的重要作用”[12]。提出“教育治理的直接目標是善治”，即“好治理”;最終目標是“好教育”，即建立高效、公平、自由、有序的教育新格局等觀念[13]。其次，針對“互聯網+教育”和MOOC對于促進教育發展的作用，總結“互聯網+教育”對加快落實教育公平，推動我國教育均衡發展的意義;并提出MOOC能為更多的學習者提供最為基礎和必要的條件，分享優質教育資源，了解學習評價及促進教育公平等命題[14]。

教育公平問題現階段和未來發展趨勢（2017年以來） ?教育公平問題在教育信息化時代朝著開放化、碎片化和虛擬化方向演變，傳統教育資源在這一時代具有更加豐富的內涵，即教育資源不僅僅只是師資力量、基礎教學設施和教學環境，還包括網絡教育資源和核心教育技術等“軟資源”。2017年，十九大報告重申城鄉教育一體化;2018年，全國“兩會”將教育公平問題視作新時期我國教育重大課題，教育公平在國家政策指引下，以信息化教育作為重要途徑，向著更深層次演進。

5 我國教育公平問題的主要矛盾和主要矛盾方面

教育公平主要矛盾 ?教育公平的推進與演變過程是在矛盾與沖突中進行的。宏觀層面，在發展主義、經濟主義發展背景下，教育目標以增長和效率為追求，在總量的增長中出現價值的失衡和扭曲，教育公平問題凸顯，突出表現為城鄉之間、地區之間、學校之間的教育差距呈現加大之勢，農村教育的薄弱和邊緣化，城鄉、地區和階層之間的教育差距拉大。獲得優質教育資源逐漸成為金錢和家庭背景的較量，重點學校制度正在形成一種凝固和擴大社會階層差距的機制。高額的學費和薄弱的助學貸款制度，形成約占高校在校生20%的龐大的貧困生階層。在高速城市化過程中，數量龐大的進城務工農民工子弟的教育問題，已經成為當前最為突出的教育公平問題[3]。

在這一過程中，一是教育公平矛盾主體具有區域性，主要傾向于地勢偏遠、經濟發展滯后的教育欠發達地區，這些地區大多交通不便，基礎設施和公共服務條件較差;二是受環境制約，從上至下教育政策落實困難;三是區域范圍廣，跨度大，實施難度增加。但總的來說，教育公平的主要矛盾可以歸納為社會經濟發展不均衡帶來的教育資源分配不均衡與區域性教育迫切提高教學質量的需求之間的矛盾。

教育公平主要矛盾方面 ?教育均衡發展是一個長期的、動態的、發展的過程，是整體辦學水平和條件提升的漸進過程，不同歷史時期的不同層面有其不同的政治、經濟等發展的內涵，不同地區也會有其典型的發展道路與特色。在這一長期動態發展過程中，從上至下教育公平問題的主要矛盾方面概括為以下幾個層面。

1）教育公平是一個歷史性的概念，因而具有相對性。“教育公平是具體的、相對的、發展變化的，而不是抽象的、絕對的、一成不變的。”教育公平是歷史性與階段性、相對性和絕對性的辯證統一。這就意味著教育公平的實現過程具有復雜性，在不同歷史時期表現出多方面矛盾的多樣性與特殊性。從20世紀80年代中期國家九年義務教育政策實施，到新課程改革，以及學校教育“雙軌制”理念提出與應用，其過程都是漫長的。

2）由于經濟發展水平的制約，各地區在教育經費投入、教育思想觀念、教育發展水平等方面也表現出極端的不均衡，如師資力量配備、教學環境構建以及教學設備等教育資源分配不均。根據國家統計局最新發布數據顯示（表5），自十八大以來（2012—2017年），我國在科研與實驗上的經費支出保持較高水準，且呈持續增長態勢。

3）我國人口基數大、幅員遼闊、區域性問題復雜的基本國情，不僅給經費投入與分配帶來難度，也使得地方政府在執行政策過程中容易出現執行偏差，從而帶來新的教育不公平問題。2001年開始的調整農村義務教育布局的“撤點并校”教育改革初期，由于缺乏統籌規劃，存在大量教學質量低下的小規模薄弱學校，以及布局過度調整后出現保障措施不到位的系列問題。對此，2012年再次出臺《關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》，要求各地解決農村學校因撤并而引發的突出問題。

4）教育公平問題中存在諸多利益沖突。諸如教學評價環節顯示出的要升學率還是要公平的教學評價機制沖突;當下教育是要培養精英人才，還是要培養普遍意義上的合格公民的教育觀沖突;等等。這些沖突都是阻撓教育公平的重要因素，只有回答好了并調節其中的沖突，教育公平才會取得進步與突破。

5）精準扶貧下偏遠地區綜合性教育公平問題，包括教師待遇、教學對象的教育觀念（即讀書無用或讀書有用觀）、教師職業技能和知識的儲備與更新、寄宿制對學生造成的心理健康和安全感以及鄉村教師對待工作積極性、教學效果等問題。

解決教育公平問題的措施 ?當前我國教育事業發展的根本矛盾在于社會日益增長的教育需求與公共教育供給相對不足特別是優質教育資源不足之間的矛盾，部分城市出現的擇校、亂收費等現象正是這種矛盾的一種表現[15]。但總的來說，影響我國教育公平的有兩種不同性質的原因：一類是發展性原因，歷史形成的城鄉之間、地區之間的巨大發展差距，只能通過社會經濟發展逐漸縮小;另一類則是制度性原因，城市中心、等級化的公辦學校制度等不合理的安排和公共政策，加劇了客觀存在的教育不公，可以通過政策調整和制度創新來改善。

解決措施：加大教育經費投入，縮小地區間、城鄉間差異;建立健全監督機制，完善反饋機制和政策執行機制，避免政策執行偏差;建構橫縱聯通的教育管理體系與財政投資體系;嚴格區分和把握教育效率與經濟效率之間的關系;在教育信息化發展下拓寬受教育渠道，實現優質教育資源共享，促進個性化學習和管理;提高教師培訓質量[16]。

6 結語

從國情出發，我國實現教育公平面臨的矛盾和沖突性問題具有特殊性和復雜性。毛澤東在《矛盾論》中指出：“矛盾的發展是不平衡的，矛盾的基本形態是不平衡。”針對我國教育公平問題的主要矛盾，需要在國家宏觀調控和指引下，通過建立有效的教育公平機制和體系促進教育公平發展。而次要矛盾則具有多變性，需要學術界在時代發展中作大量研究，不斷探尋各層面教育公平問題存在的本質規律。

隨著國家的不斷統籌與發展，鄉村振興計劃、精準扶貧等系列方針政策的落實并取得階段性成效，我國的教育公平問題正逐步得到解決，積極向前發展。但也應看到，在我國社會發展新時期，新的經濟、政治和文化環境也會對教育產生影響和作用，新的教育公平問題隨之而來。這就提醒人們，首先必須認識到教育公平問題研究不能脫離我國基本國情，對新問題的解決不能走極端，以免陷入教育公平新的誤區;其次，從上至下的政策實施體系要求在政策或方案的實施過程中用動態辯證思維去處理問題，并不斷及時反思與調整;最后，必須形成完備的監控體系、監管機制、考核機制和評價體系，做到實施與監督并行、評價與反饋同步，實現教育公平問題的逐步改善、逐步解決。

此外，我國教育公平問題仍是一個長期且復雜的問題，應認識到在我國經濟發展的不同階段，在全國經濟和社會發展不均衡的現實條件下，教育公平具有階段性和漸進性，對教育公平體制改革和發展中出現的問題應當作歷史性評價。最后，教育公平中所蘊含的世界觀與價值觀需要形成統一共識，進而促進我國學習型社會的形成。

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