市鄉財政體制改革的實踐與思考

張利娟

摘 要：隨著國家公共財政體制改革的不斷深化與鄉鎮財政收支規模的不斷擴大，滎陽市鄉鎮財政管理工作也出現了一些新的情況與問題，本文對此進行了深入研究，理順滎陽市市與鄉財政兩級財政分配關系，推動強市與富民共進，真正激活滎陽發展活力。

關鍵詞：市鄉財政體制改革;實踐;思考

一、滎陽市現行的市鄉財政管理體制

2010年，滎陽市為進一步規范市與鄉之間財政分配關系，明晰市與鄉財權與事權劃分，更好地保證鄉級的正常運轉，充分調動鄉級政府發展經濟、培植財源、加強財政收入征管的積極性，促進全市社會經濟又好又快發展，根據《鄭州市人民政府關于完善市與縣（市、區）財政體制的通知》（鄭政〔2009〕53號），結合我市實際，主要是在“劃分稅種、核定收支、定額上解（或補助）、超收全留、短收自補、自求平衡”的財政體制的基礎上進行了調整完善，按照確保均衡收支、鼓勵科學發展、促進協調發展、引導產業布局等四個基本原則，形成了新的市與鄉財政體制，自2011年1月1日起實施至今。之后于2016年先后下發了《關于完善鄉級財政收入超（減）收分成體制的通知》和《關于印發全面推開營改增試點后市與鄉鎮增值稅收入劃分過渡方案的通知》，分別就鄉鎮超收分成辦法進行了調整和增值稅分成比例及涉及增值稅體制測算辦法進行調整。

滎陽市重點做了四個方面的工作：一是理清財權事權關系。按照市鄉兩級政府事權的劃分，鄉級支出范圍主要包括財政供給的人員工資、機構運轉、村級經費、社會保障經費，以及按有關法規、制度安排的法定支出和其他促進本區域經濟社會發展的各項支出。核定鄉鎮支出基數，切實做好鄉鎮“保工資、保運轉、保民生”和促進發展的關系，在理清財權事權關系的基礎上做好財力保障。

二是科學劃分市本級與鄉鎮收入歸屬。下劃稅源，合理界定鄉鎮收入范圍，鄉級收入由國稅收入和地稅收入組成，取消了行政性收費，鄉鎮收入進一步做實。加強財政收入征管，實行財政收入獎懲政策，年度實現超收予以一定獎勵，充分調動鄉鎮自我發展，增收增財的積極性。

三是做好上級轉移支付補助及時下達工作。按照中央、省有關文件精神，對中央、省下達的村級組織運轉資金補助、其他農村稅費改革補助等上級轉移支付補助，及時撥付鄉鎮。

四是加大縣級基本財力保障補助下傾力度。對于中央、省近年給予的縣級基本財力保障補助，進一步加大財力下傾力度，確保鄉鎮基層“保工資、保運轉、保民生”，不出現財力缺口。

二、現行的市鄉財政體制存在的問題

市鄉財政體制自調整至今已經平穩運行了8年，通過8年來的運行較好地調動了鄉級財政增收的積極性，保障了鄉級的基本運轉。但在實際執行中還存在一些問題，需要對財政體制進行修訂完善。

一是2010年核定的支出基數較低，而近幾年來機關人員的增資提標較大（2010年時是按照人均4萬元核定的工資、五險一金，而2017年年人均可達到10萬元），村組人員工資及經費也出現大幅增長。按照原來的體制，未納入基數的部分，從超收中解決。這樣雖然調動了鄉級超收的積極性，但由于超收基數是逐年累計，造成好的鄉鎮財力越來越大，差的鄉鎮運轉相對困難。如賈峪、豫龍、廣武三個鄉鎮，財力越來越大;而其他如汜水、高山、金寨、劉河鎮、崔廟等鄉鎮近幾年來鮮有完成任務的，造成財力較為緊張。

二是按照我市的體制，上年完成收入基數的，按照上年完成數為基數，未完成基數的，以上年收入基數為基數。而一旦鄉鎮收入出現較大幅度的下滑時，收入基數就始終以高基數為基數，造成以后年度收入始終完不成基數。比如崔廟、金寨、高山、汜水。另外，制度規定當收入未完成基數時，短多少扣多少財力，一旦鄉鎮財政收入出現大的波動，甚至會造成全年有收入無支出，不符合實際情況。比如崔廟、金寨。有些鄉鎮由于未完成基數在扣除財力時，由于賬務處理不到位，容易造成資金挪用。

三、改革市鄉財政管理體制的原因分析

一是我國的財政體制存在缺陷。在我國的財政管理體制上，稅收財權逐步地向上級部門集中，但是與此對應的支出事權卻逐步下行，中央財政收入不斷增加，地方財政收入減少、支出不斷增加，這種不對等的財權與事權，造成了鄉鎮財政的收不抵支。

二是鄉鎮經濟發展緩慢，財政收入增長動力不足。雖然近年來國家加大了招商引資的力度，但是招商引資的新企業享受的優惠政策較多，而且相當一部分的招商引資企業處于發展初期，難以為財政收入的增長做出較大貢獻。一些鄉鎮政府不得不采取各種虛假財政收入完成任務，甚至是采取買稅賣稅的方式，造成了國家稅收的流失。

三是鄉鎮政府職能發揮缺少財政資金支持。雖然鄉鎮經濟不斷發展，但是國家對于鄉鎮建設發展的扶持力度越來越大，基礎設施建設等民生支出項目越來越多，由于財政吃緊，一些鄉鎮政府的職能運轉上也出現了較多的問題，可支配收入不足造成了基層基礎設施建設、集體公益事業甚至機關的正常運轉等面臨較多困難。

四是鄉鎮財政預算管理不科學。在鄉鎮財政管理上，存在著預算編制不科學、隨意性強、缺乏系統論證規劃的問題，造成了預算簡單，難以指導鄉鎮財政支出控制管理。

四、改革現行市鄉財政體制的建議

一是結合鄉鎮基本情況，按照最新的各項標準核定鄉鎮基本支出基數，同時結合鄉鎮人口規模、收入貢獻等因素核算一定的專項支出，作為鄉鎮的總支出基數。且支出基數原則上三年一調整。有大項統一性的增支項目，及時調整支出基數。支出基數的核定按照人員經費每人每年10萬元，公用經費每人每年10000元，離退休人員經費按照標準核定，村組人員辦公經費及村組人員補助、社區經費、服務群眾經費等按照現行標準足額核定，計劃生育、五保供養，按照相關規定核定。同時按照人口、鄉鎮貢獻程序核定專項經費，以此為支出基數。

二是調整收入基數確定辦法。收入基數始終以上年完成數為基數，即使上年未完成基數，仍以上年完成數為基數，或者是按照上年完成數的一定比例作為當年的收入基數，簡化測算辦法。收入基數的核定按照收入規模分類，對收入規模達到3億元以上的鄉鎮為一類鄉鎮，收入基數按照上年完成數的6%核定;收入規模達到1億元以上的鄉鎮為二類鄉鎮，收入基數按照上年完成數的5%核定;收入規模達到5000萬元以上的鄉鎮為三類鄉鎮，收入基數按照上年完成數的4%核定;收入規模達到2000萬元以上的鄉鎮為四類鄉鎮，收入基數按照上年完成數的3%核定;收入規模達到2000萬元以下的鄉鎮為五類鄉鎮，收入基數按照上年完成數的2%核定。

三是調整現行的超收累計辦法。實行超收獎勵一年有效，當年的成績只體現在當年的財力中，下一年不努力，財力就會下降，這與市與縣的體制是一致的。超收分成按照鄉鎮類別及基數內外實行不同的超收分成政策，其中任務超基數部分實行100%鄉鎮全留，年度完不成任務的，超基數部分一律調整為40%。對超任務部分一類鄉鎮按照市與鄉8∶2分成;二類鄉鎮按照市與鄉7∶3分成;三類鄉鎮按照市與鄉6∶4分成四類鄉鎮按照市與鄉5∶5分成;五類鄉鎮按照市與鄉4∶6分成。低于收入基數的據實扣除，但扣除后以不低于支出基數為限額。

四是調整并明確稅收分成比例。①所有行業企業繳納的增值稅均納入中央和地方共享范圍，對屬于市（縣）級保留的原增值稅、改征增值稅、營業稅調整為中央50%、市級50%。②對屬于鄉（鎮、辦）級收入的原增值稅、改征增值稅、營業稅調整為中央50%、鄉（鎮、辦）50%。③營業稅取消后，以2014年鄉（鎮、辦）原營業稅增量上解市級部分為基數，調整為固定上解。同時，按增值稅收入劃分過渡方案核定2014年增值稅收入基數，增量部分上級分成30%。④違法建設等臨時性占地形成的耕地占用稅收入，由鄉級負責征收，納入鄉級財政收入。

五是采取轉移支付與轉移補助相結合，維護鄉鎮正常運轉。支出基數原則上三年一調整，對于通過測算，扣除上級補助財力小于支出基數的，按照支出基數核定當年財力，確保鄉鎮基本運轉。對于通過測算，扣除上級補助人均財力超過2000元，超出部分，市級分成80%;人均財力超過1000元，超出部分市級分成60%;人均財力超過600元的，超出部分市級分成30%;人均財力低于600元的，市級不再分成。

六是采用新老體制過渡辦法。為減少由于體制調整對鄉級財力造成的過度浮動，按照本辦法計算的財力與老體制計算之間的差額，按照三年時間進行調整。其中按照本方案測算的財力大于老體制財力時，按照本辦法測算財力為準。按照老體制測算的財力大于本方案測算財力時，其差額按照三年時間進行調整，其中2018年調整差額的二分之一，2019年調整差額的四分之一，2020年調整差額的八分之一。

七是借鑒先進地區的做法，收入未完成基數時也要扣減財力，但以不超過支出基數為限，可以保障鄉級的基本運轉。同時鄉鎮財力超過一定限額時，由市與鄉再次分成。將鄉鎮作為預算單位，每年核定鄉鎮的人員等基本支出。專項可根據全市工作大局確定一些專項工作，每項專項工作每季度或每月由專項工作業務主管部門或考核機構對鄉鎮進行考核，并根據考核結果，每季度或每月撥付一次專項經費。

參考文獻

1.國務院關于印發全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案的通知，國發〔2016〕26號.

2.河南省人民政府關于印發全面推開營改增試點后省與市縣增值稅收入劃分過渡方案的通知，豫政〔2016〕44號.

3.鄭州市人民政府關于印發全面推開營改增試點后市與縣市區增值稅收入劃分過渡方案的通知，鄭政文〔2016〕168號.

（責任編輯：王文龍）