政府績效預算審計問題研究——基于預算與績效整合視角下

摘要：本文基于預算與績效整合視角下，對我國實施績效預算審計的必要性進行簡單闡述，并著重分析制約預算績效審計開展的因素，對預算編制覆蓋范圍不完整、預算編制不細化、支出安排粗放、預算執行軟約束、績效預算監督不到位等制約因素給出針對性的解決措施，以此達到提高政府部門績效預算管理水平，同時也為我國審計機關全面實施績效審計提供可操作的平臺。

關鍵詞：績效預算;審計;整合

績效預算是一種以目標為導向，以項目成本為衡量，以績效評估為核心的一種預算體制。其優點是：可反映政府資金使用的結果，便于進行成本效益分析， 降低成本，提高資金效益。“財政悖論”這一矛盾現象一直困擾著各級財政部門， 實踐表明，解決這一矛盾的有效途徑是全面建立和實行績效預算制度，這也是我國近年來持續推進的一項重要預算改革內容[1]。審計是公共預算管理的重要保 障，如果缺乏有效的審計監督，則很難實現真正意義上的績效預算管理。對于預算編制和預算執行的審計是規范預算和監督預算最有效的手段[2]。隨著政府績效預算的開展，對政府績效預算的審計問題進行研究顯得尤為重要。

一、推行績效預算審計的必要性

一次次的審計風暴，不斷暴露出我國預算體制上的不足與漏洞，從而引起公眾對預算體制方面的深切關注，加之績效審計潮流的席卷而來，又一度掀起了我國績效預算改革的熱潮。績效預算是深化預算改革、轉變傳統預算模式的創舉， 開展績效預算審計不僅順應國際潮流，更為提高預算管理具有重大意義。

（一）全面實施績效預算審計是推進國家治理體系的必然要求

績效預算審計是深化財稅體制改革、優化資源配置、建立現代預算管理制度的關鍵舉措，是推動重大方針政策落地的保障。預算績效審計通過對政府績效預算管理行為進行全過程的監督與評價，促使傳統預算執行向績效預算模式轉變， 促進財政資金預算的合理調配，避免資金的浪費，使每一筆有限的財政資金的去向都具目標性、針對性，是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。

（二）開展績效預算審計是傳統預算執行審計轉型升級的必然趨勢

隨著我國公共財政體制的逐步建立，陸續實施了部門預算、國庫集中支付、政府采購和“收支兩條線”管理制度等一系列財政體制改革，不斷規范了財政資金的使用，多數部門財務會計活動逐步走向合規化，若還堅持對預算執行進行合法、合規化的重點審計，將會出現審計內容空殼化現象，使審計發揮不到應有的監督作用。績效預算審計是突破傳統預算執行審計局限性的有效途徑，是貫徹績效審計戰略模式的重要舉措，是傳統預算執行審計轉型升級的必然趨勢。

（三）優化財政支出結構，提高建設資金使用效益的內在要求

雖然各個地方政府績效預算管理模式在不斷推進，但這一過程中也出現了諸如預算編制不細化、預算審批管理缺乏剛性、績效預算監督不到位等問題。聚焦解決當前績效預算管理中的突出問題，對全面實施績效預算管理進行統籌謀劃， 加強政府投資管理、優化財政支出結構、避免損失浪費，提高資金使用效益，為各級政府節約寶貴的財政資金具有重要意義，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措。

二、阻礙當前績效預算審計發展的制約因素

為提高財政資金的使用效益，則必須從資金使用的源頭抓起，而政府預算通俗的講就是對資金的使用情況提前作一個規劃，當然政府預算還包括對收入的一個規劃。由于財政資金絕大多數都來自于社會公眾，并且隨著公民的責任意識不斷提高，更希望來源于自己的資金能更好的再次服務于自己，由此將“績效”二字不斷推向人民群眾關注的高潮。審計機關作為人民群眾監督權力的代表，不斷將審查工作傾注于績效審計，但是該工作的有效開展依賴于政府的預算工作，沒有很好的預算，則可能制約績效審計的全面深入開展，對資金沒有一個更好的績效預算安排，何提要讓有限資金發揮最大效益。但是實踐證明，現實中由于預算編制覆蓋范圍不全面、預算編制不細化、預算支出安排粗放、執行軟約束、監督不到位等等原因，導致全覆蓋實施預算績效審計的條件不具備，影響績效審計的發展。

（一）預算編制覆蓋范圍不全面

預算編制不全面制約預算績效審計的開展。黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出了“實行全口徑預算”，致力于將政府所有的財政收支全部納入預算管理體制中。但迄今為止，預算編制的內容相較于“全口徑”預算還存在較大差距。一是存在部分財政資金并沒有納入預算循環體內，導致預算收支反映不全面。財政部要求將部分行政性收費和基金納入預算管理，但一些地區仍列入預算外核算或僅將部分收入入庫，還存在部分罰沒收入直接返還辦案單位，部分土地拍賣收入、稅款利息收入、預算外資金和政府的或有負債沒有入庫的現象，有的將改制企業收益及國有資產投資收益等納入預算外財政專戶管理或滯留代收部門，一些政府性基金也未納入基金管理，由此導致預算收入不完整、不全面。二是部分財政資金存在納入不及時的現象，即該納入當年預算管理中的卻納入了下年度，破壞了預算的完整性。三是預算編制不透明。我國一直在努力實現更加公開透明的政府，要求能公開的盡可能做到公開透明，不透明的預算或多或少會讓人懷疑其預算的真實完整性。

（二）預算編制不細化，預算支出安排粗放

預算編制不細化，支出安排粗放，將會導致預算績效審計工作做不到位。實踐中績效審計的目標更多的是建立在政府當初設定的預算績效上，有的甚至直接以被審計單位的績效目標作為審計的目標，可想而知，預算績效做的不好將直接影響績效審計工作的開展。預算編制不細化，安排粗放的現象主要表現為以下幾點：第一，部分預算收支并沒有嚴格按照國家規定的設置要求進行設置，如收入沒有細化到“目”級，支出沒有細化到“節”，導致對資金的來源和去向審不到位，致使審計難度加大。第二，預算安排粗放，有些預算沒有將其落實到具體的部門或具體項目上，不能準確反映每一筆預算資金的來龍去脈，不利于預算監督。第三，財政資金內部管理亂，部分預算資金未實現統一分配，造成分配權分散， 導致資金多頭管理，重復安排。預算編制工作做的不到位，導致預算績效審計難以進行對照分析，使預算績效審計難以保質保量的開展。

（三）預算執行軟約束，缺乏剛性

盡管預算做的科學全面，但若不能嚴格執行，也會導致資金使用效益偏離預期。我國預算法第五十七條第二款規定：各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預算執行。但實際執行中，常常出現：一是追加預算未提請本級人大批準。二是預算支出調整追加頻繁，涉及項目多、調整金額大。三是預決算收支偏差額大、偏離度高。四是無預算開支、超預算開支等現象，造成預算約束力軟化，缺乏剛性。現實中，導致預算執行軟約束的原因主要有以下幾點：第一，預算編制職責歸政府所管，但現實中預算編制和預算調整權限都歸財政部門實際操作，其結果將導致預算軟約束。第二，在預算執行過程中，預算追加隨意，追加預算不能進行嚴格審批和控制，加重預算執行軟約束現象。最后，對于人大批復的預算， 有時財政部門并沒有按批復的預算及時、完整的對各部門進行批復，有的批復數大大少于年初預算安排數，導致預算執行不嚴格，缺乏剛性。

（四）績效預算監督不到位

績效監督事實上把社會監督、人大預算監督、財政部門績效管理和審計機關績效審計聯系起來，從不同部門的不同職責出發尋求和建立提高公共支出績效的機制和措施[1]。人大負責對財政部編制的預算進行審查，但由于種種原因，人大并有發揮應有的職責，對預算草案審查監督不到位，從而導致不科學、不完善的預算草案進入執行階段。其次，政府和財政部的職責與管理權限的劃分不明確， 可能導致重復監督或缺位監督。

三、推動深入開展預算績效審計的對策

（一）強化全口徑預算，促使預算全面規范

做好預算編制工作，為預算績效審計奠定基礎。全口徑預算的概念就是全面取消預算外資金，將所有的政府性收支納入預算管理，從而形成一個覆蓋所有收支的預算管理體系，全口徑預算就像一張大且密的網，不允許存在預算里的漏網之魚，不能有例外，不能出現有些部門收了錢、花了錢卻不受控制和監督的現象[1]。《預算法》明確規定我國政府預算包括一般公共預算、政府性基金預算、社會保險基金預算和國有資本經營預算。實際工作中要明確財政預算資金范疇，務必將預算外資金、行政性收費基金、罰沒收入、拍賣收入、稅款利息收入和政府或有負債納入預算收支管理中，貫徹全口徑預算，保證預算的完整性。同時，加強預算透明度，針對不透明問題要進行了解、協調，盡量做到除涉及國家機密等客觀原因不能共開的，剩下的盡可能做到公開透明，接受社會各界的監督，促使預算編制工作全面規范。

（二）細化預算編制內容，完善預算資金管理

好的預算績效審計，是建立在好的預算編制、預算執行基礎上的，要想推動預算績效審計的發展，前期工作必須要做好。細化預算編制，完善財政資金管理工作要從以下方面進行落實。首先，預算草案編制過程中要盡量將其列到款級科目，落實到每一個項目、每一個單位中去，減少財政資金擠占挪用現象。其次， 加強財政資金的內部管理，對政府和財政部門的職責進行明確分工，如預算編制權和預算執行權可各分其一，建立牽制制度，分別進行授權管理。還可以通過加快國庫集中收付制度的實施，對財政資金進行統一調配、管理，來減少多頭管理、重復安排現象的發生。

（三）加強預算執行剛性約束，嚴把預算審批管理工作

通過法律來保障預算執行的剛性約束。規范預算調整行為，嚴格對每一筆調整資金加強審查、審批，并適時對預算內容不斷進行公開，同時還要在法律上對預算執行進行剛性約束，可通過修訂或補充《預算法》等相關法律條款，在法律條款中加入詳細的預算執行和調整的相關規定，嚴格遵循法律規定進行調整，并明確違規違法行為給予的相關懲處，加強懲處力度。在預算審批上，政府要做好預算調整審批的第一道防線，指導財政部等各部門的預算編制與執行工作，其次人大要做好預算調整審批的第二道防線，杜絕不合規調整，加強績效預算監督力度，強化各部門預算執行的責任意識，提高預算執行的質量和嚴肅性。

（四）加強績效預算監督力度

細化預算執行中的監督責任，以責任保預算的“剛執行”。為了使預算執行審計發揮應有的事先免疫作用，首先應明確各監督主體在預算執行中的責任，做好分工，協同監督，共同確保預算全過程的合規合法和效益性。預算的監督主體主要可分為四個層次，即人大、審計部門、政府部門和社會公眾，因此加強績效預算監督力度可從人大、審計部門、政府部門和社會公眾四方面著手。人大方面， 要逐步實現程序性的預算審查監督向實質性的監督批準轉變，充分發揮人大在預算工作中的作用，做好預算草案的審查和審批相關工作。審計作為國家的“免疫系統”，對預算執行全過程進行獨立審計，其職責就是監督財政資金的使用情況， 發現問題，提請政府相關部門進行整改。同時審計還要積極參與到預算編制與執行過程中去，在監督的同時并提供相關方面的幫助，不僅可以促使預算工作的科學開展，也將為后續自身的審計工作做鋪墊。政府部門雖負責預算的編制與執行工作，但也要積極進行自我監督，發現問題及時改正，不斷提高預算質量，同時各級政府，對財政部門遞交的預算草案要進行嚴格審閱。各級財政部門，負責好對各部門各單位上報的預算的審核工作，對不合理或不具有針對性的提出修改意見，做好各部門預算數的匯總工作等。社會公眾是最強大的一股力量，委托人的“虛位”，可能會導致受托人的逆向選擇，因此公眾應充分發揮自己的知情權和監督權，維護自己的利益。通過對財政資金的社會監督，從而加強資金的使用效益。一些地方還在不斷探索將績效審計結果作為預算編制的依據，以求通過這種方式不斷規范預算相關工作，還有的地方將績效作為督查的一部分，通過問責、處罰等加強預算監督工作。

注釋：

[1]歐陽華生，惠強，張光忠.以部門預算為抓手 深入推進績效預算改革[J].中國政府采購，2017.

[2]陳翔宇.全口徑預算中的績效審計現狀、問題與對策[J].財會月刊，2017.

[1]楊肅昌.中國公共支出績效審計發展現狀與趨勢分析[J].會計之友，2014（22）.

[1]陳翔宇.全口徑預算中的績效審計現狀、問題與對策[J].財會月刊，2017.

參考文獻：

[1]山東省審計學會課題組.預算績效管理審計探索[J].審計研究，2019（3）. [2]姜超.預算執行審計與績效審計相結合的優與憂[J].審計月刊，2008（12） .

[3]歐陽華生，惠強，張光忠.以部門預算為抓手深入推進績效預算改革[J].中國政府采購，2017.

[4]王偉兵，譚君崇，賀俊程.審計監督促進中央部門預算執行審計完善路徑的思考[J].經濟研究，2017（4）.

[5]王瑋.財政預算執行問題與完善對策[J].發展研究，2005（2）.

作者簡介：

穆靜（1994-），女，河南新鄉人，廣西財經學院 MPAcc 在讀，碩士，主要研究方向：國家審計、政府會計。