民族地區自然災害“全過程治理”研究

黃一潔

摘要 災害治理研究已形成“全過程治理”研究體系，是指對災害發生的全階段進行的預警階段、應急階段與重建階段并重研究。民族地區災害治理工作具有治理工作更艱巨、當地抵御能力更薄弱、重建工作更困難三個現狀特點。以廣東連南瑤族自治縣大坪鎮為例，立足于“全過程治理”體系，以災害前期預警為出發點、當期治理為核心、后期處置為落腳點進行分析，構建民族地區災害治理體系。

關鍵詞 災害治理;民族地區;“全過程治理”

中圖分類號：D632.5 文獻標識碼：A 文章編號：2095–3305（2020）07–0–03

DOI：10.19383/j.cnki.nyzhyj.2020.07.067

"Whole-process Governance"” of Natural Disasters in Ethnic Township：A Case Study on Daping Township of Liannan Autonomous Country in Guangdong Province

HUANG Yi-jie （Guangdong Polytechnic Normal University Academy of Minorities， Guangzhou， Guangdong 510665）

Abstract Research on disaster management has formed a research system of "whole-process governance".Disaster management work in national regions faces the situation that the management works are more difficult， local resistance is weak， the reconstruction is more difficult. Taking Daping Town of Liannan Yao Autonomous County in Guangdong as an example， based on the "whole-process governance" system， the disaster governance system of ethnic group areas is constructed by taking early warning of disasters as the starting point， current governance as the core， and later disposal as the foothold.

Key words Disaster management; Ethnic minority areas; “Whole-process governance”

民族地區災害治理水平仍落后于整體災害治理水平，抵御災害能力仍顯薄弱，當地因災致貧、返貧等問題尤為突出，需要重點關注災害治理。多樣的自然地貌環境、特色的民族文化風俗、逐漸城市化的民族地區等情況，使民族地區的災害治理更具挑戰。文章重點研究民族地區災害治理問題，以“全過程治理”體系探究民族地區災害預警、災害應急、災后處置這三個階段，以推動災害治理現代化。

1 自然災害“全過程治理”體系的提出

災害能夠對人類和人類賴以生存的環境造成破壞性影響，并有可能衍生為災難性質的災害事物。人類社會一直未曾停止對災害的探索，不同學科的學者都對此進行了深入探索與研究，如管理學學派立足于管理路徑開展災害治理機制探究，人類學學派從文化治理角度開展災害變遷研究等。具體內容如下：

1.1 關于災害治理管理機制的構建

菲律賓災害治理模式是防災備災、應急害響、恢復重建三個階段并重的治理模式，是重視全過程災害風險的管理方式。印度災害治理的模式經歷了從災后被動反應、災難救援到防災、備災和減災的主動行動過程。我國災害治理模式發展過程也經歷了從重視災害應急治理機制到防災、減災、救災共重的機制階段，從重視“反應、恢復”階段到“縮減、預備、反應、恢復”并重，逐漸呈現出系統化、立體化、合作化的防災減災體系，災害“全過程治理”體系已成型。

1.2 關于災害治理技術化治理探索

隨著大數據、云計算等技術的深入運用，自然災害的協同治理和系統運作研究成為災害治理的新方向。殷宇冰（2020）強調通過系統運作的基礎、黨的引領力、基本經濟制度的優越性、法律體系的建設、科技技術的多重合作運用，實現災害技術在防控重大災害中的優越性，以加強防控災害科學研究[1]。災害技術化治理是災害治理系統運轉的重要條件，是災害治理現代化的必要條件。

1.3 關于災害治理協同性治理的探索

李悟（2019）提出災害治理的政社合作能夠推動資源共享，實現共同訓練，助力技能互補，實現協作救援，確保有效處理[2]。邢宇宙（2017）提出通過構建政社協同機制，搭建聯盟形成組織聯動機制，構建多方力量，完善支持培育機制，通過參與主體之間的協同合作機制，實現資源、資金、人員籌集最大化，保障災害治理工作的推進[3]。

綜上所述，災害治理的研究成果呈現多學科、跨學科的特點，以整體性視角探究災害治理體系。因而，現有災害治理成果已形成災害治理“全過程治理”研究體系，是指對災害發生的全階段進行的預警階段、應急階段與重建階段并重研究。自然災害治理的“全過程治理”體系是聚集自然災害發生的全階段，立足于整體觀點，重視災害治理的災前、災中、災后并重治理模式。

2 自然災害“全過程治理”在民族地區的實現

相比于平原地區，民族地區災害治理工作具有治理工作更艱巨、當地抵御能力更薄弱、重建工作更困難的特點。具體如下：

2.1 民族地區災害治理工作更艱巨

相比于平原地區，民族地區主要位于高山、陡壁之間，由于氣候條件、地質因素等因素，受自然災害影響更嚴重，表現為災害發生頻率高、災害種類多。據調研統計，連南大坪鎮位居連南西北部，自然植被主要是山地、森林，是個半農半林的瑤族聚居鎮。大坪鎮現有地質災害隱患點6處，受地質災害嚴重影響，由于階段性、局地性的災害性天氣而引起的崩塌、滑坡、泥石流地質災害，主要集中于4—10月，其中5—6月是全年地質災害最嚴重的時期，可帶來長期的災害影響，民族地區災害治理工作迫在眉睫。

2.2 民族地區災害抵御能力薄弱

在實際情況中，民族地區防災減災需要技術、資源、人才的高度支持。但在長期的民族社會治理實踐中，國家更多聚焦于民族地區貧困問題、教育問題。據調研顯示，連南瑤族自治縣的應急管理局工作難點是缺乏技術、機器支持，技術支持仍待完善;由于應急局成立時間較短，缺少相關災害治理工作經驗，使得民族地區災害抵御能力薄弱。

2.3 民族地區災后重建工作更復雜

隨著鄉村振興的開展，民族地區災害治理工作陸續開展，對受災嚴重的地區進行了減災工程建設、就近搬遷與異地搬遷等工作。在實際情況中，由于民族文化、風俗、習慣的特殊性，經常出現文化差異、文化不適應等現象。當地社會具有獨特的精神信仰文化，他們信奉當地的祖先文化，具有強烈的當地文化認知。因此在災害發生過程中，需要重視災害文化尊重工作，減少文化沖突與文化入侵現象，以更好地推動災害工作。

由于民族地區災害治理的特殊性，相關部門需要更重視災害治理過程，將“全過程治理”體系運用至民族地區。以連南瑤族自治縣大坪鎮為例，具體剖析民族地區災害預警現狀、災害應急現狀和災后處置現狀，構建民族地區自然災害韌性治理體系。

3 出發點：基于民族地區的自然災害前期預警

自然災害前期預警是災害治理的第一環節，構建民族地區自然災害預警模式是災害治理的出發點，科技化、自動化、體系化的預警體系是災害預警體系的關鍵。

3.1 構建民族地區預警組織體系

預警組織體系主要指日常預警工作管理機構，主要負責統籌與日常管理工作。（1）貫徹縣指揮部的指示和部署，統籌各部門合力完成相關災害治理工作，推動災害整體性治理。（2）統籌村委、村小組進行日常災害點巡查工作，將預警工作落實到基層村組織，以及時、有效的監測災害風險。大坪鎮針對各村成立了地質災害風險排查制度，以村兩委為核心干部組建排查隊伍，定時進行災害點排查、登記、上報工作，實現災害風險及時預警，構建基層預警“第一線”，并及時組織發布應急防治與救災信息，構建有效的災害預警模式。

3.2 構建當地災害儲備體系

主要包括預防措施、預報體系與預警方案。預防措施是預警體系的關鍵，主要包括災害防治年度方案、災害預警監控系統與當地災害點地圖。（1）針對以往經驗制定當年的防治方案。提前規劃當地災害防治措施，提升當地災害抵御能力。（2）規劃災害點地圖。各級人民政府要將當地災害頻發危險點、隱患點的監測工作落實到具體單位、鎮長和村委會主任，并將有關當地頻發災害的災害防范措施“防災明白卡”和“避險明白卡”發放到受災害隱患點威脅的單位、住戶及責任人手中。

3.3 構建當地災害文化體系

在民族地區災害治理中，災前預警需要重視民族地區風俗習慣。王田（2018）提出以地方性知識文化為重點的“預防機制、預警機制、消解機制”的機制，能有效將災難危害置于可控范圍[4]。大坪鎮作為連南瑤族聚居的地區，傳統瑤族文化中具有傳統的災害預防智慧。例如，當地瑤歌中有豐富的關于氣候、節氣的歌曲，瑤族歌曲《十二月氣節歌》中“正月立春又雨水”“三月清明來谷雨”等歌句中暗含傳統瑤族文化的災害文化認知，并與天氣氣節相融合，具有特殊的民間災害預警功能。因此，災害文化體系構建的關鍵如下：（1）針對傳統文化中災害知識進行改造，通過宣傳與教育對傳統災害文化進行創新式繼承;（2）將簡單的災害預防知識通過民族舞蹈、民族歌謠等方式再創作，通過當地傳統的傳頌方式將現代災害治理方式進行宣傳，普及至當地社會基層生活中。

4 核心：基于民族地區的自然災害當期治理

災害治理的核心環節是災害應急環節，是災害治理水平的最直接表現。災害救援的效果直接影響民族地區受災地區的經濟與社會發展。黨和政府曾大力開展我國災害治理的應急管理，應急救援逐漸走向了精準化和技術化。相比于城市災害救援，民族地區災害救援存在一定的差異與不足，當地風俗文化與現代社會普遍大眾生活具有較大差異，需要重視災害應急的特殊照顧、特殊保護工作。

民族地區災害治理的應急處理應從組織體系、程序啟動、現場處置三個方面進行規劃。具體如下：

4.1 構建民族地區應急管理組織體系

在組織體系中，民族地區應針對當地頻發的災害構建專門的災害管理體系，建立專項救援指揮部門，以最高指揮中心聯動當地政府各個職能部門，實現有序、高效的災害治理。例如，連南瑤族自治縣針對地質災害治理成立了地質災害防治工作領導小組，并牽頭國土所、農業辦、民政辦等相關職能部門進行聯動，實現在黨委統一領導下各司其職，密切配合，協同處理地質應急處置工作。

4.2 制定以等級為標準的災害應急啟動規劃

建立按照災害等級為標準的災害啟動方案，通過災害等級實現災害治理規劃、協調工作?，F場處置主要指災害地的現場救援工作，一是需要及時劃定災害危險區，設立明顯的危險區警示標志，確定預警信號和撤離路線，組織群眾轉移避讓或采取排險防治措施;二是通過社會動員，讓相關單位參與應急處置工作，包括組織營救、傷員救治、疏散撤離和協調各級各類救援隊伍的行動等。

4.3 組織民族地區專屬救援隊伍

針對民族地區特殊文化情況，應對前往受災一線的救援隊伍進行簡單的培訓與普及，在保障受災群眾基本生命安全的同時，提升當地災民安全感，在尊重與理解的同時，實現高效救援。例如，連南瑤族自治縣有一支應急救援隊伍，主要承擔起連南防范并化解重大安全風險、應對處置各類災害事故的重要職責，但該隊伍前身為消防隊，有更多關于森林救火的工作經驗，缺少相關其他災害救援經驗，因此需要對其進行重點培訓，打造當地專屬的災害救援隊。

5 落腳點：基于民族地區的自然災害后期處置

災害后期處置是災害發生后災害治理的處置與恢復，是民族地區發展的重要一環，是民族地區自然災害治理的落腳點。民族地區自然災害后期處置是指災后恢復與重建，大量民族學、社會學學者皆進行了深入的研究與分析，學者們都非常關注民族地區災害后的文化重建與恢復工作，探索民族地區災害文化的變遷。災害使傳統民族文化更加適應時代發展需要、更加適應滿足各族群眾文化生活的需要、更加適應參與國內外文化競爭的需要，進一步增強了民族文化凝聚力和創新力。但災后重建過程中文化重構存在一定的不足，故需要重點關注民族地區災害治理過程中的文化認同建設。

5.1 重視民族文化環境重建

如何正確解決當地民族文化與民族歷史，需要重點探索與定位。在重視災后文化重建的過程中，必須重視災后社會環境的重建，注重災后經濟與社會發展的重構。災后重建是一次挑戰，如何立足于災后重建契機進行經濟發展是關鍵，需要重視對當地文化環境的調研與分析，結合當地人的視角進行重建與恢復，真正解讀當地文化歷史，通過文化重塑輔助當地民眾重新建立對自身文化的認可與認知。

5.2 持續重視災后當地公眾需求

災害是能夠對當地群眾產生持續影響的事件，災害帶來的并非是簡單的環境破壞，更多的是文化沖突與情緒沖擊。由于災害的發生，當地群眾被迫與熟悉的環境分離，重新適應環境，存在陌生環境下產生的焦慮情緒沖突與新環境下產生的新習慣文化沖突，故要持續關注受災群眾的需求以及當地受災群眾的情緒照顧需求，幫助當地群眾恢復正常生活。

5.3 重視災后激勵與責任追究

在突發災害應急處置結束后，需要根據專家組以及內部工作人員資料提交災害應急調查評估報告，主要包括：災害基本災情、搶險救災情況、災害類型和規模、災害成災原因、發展趨勢、已經采取的防范對策和措施、今后防治工作意見與建議等若干方面，并重點對當次災害治理的不足進行反思與總結。后期處理仍需要建立激勵與責任追究，對在突發災害應急處置工作中作出突出貢獻的先進集體和個人給予表彰和獎勵。

6 結語：連南大坪災害治理范式推廣

災害治理是社會治理的重要一環，民族地區災害治理是災害治理任務的攻堅任務。民族地區災害治理工作具有治理工作更艱巨、當地抵御能力更薄弱、重建工作更困難的特點，要立足于“全過程治理”體系研究與分析，借鑒災害治理現有的研究成果，具體剖析民族地區災害預警、災害應急和災后處置，從管理治理、技術治理、文化治理多方面實現民族地區自然災害韌性治理體系構建。

民族地區災害治理仍需繼續扎根于基層田野調查，立足于民族地區特殊性進行研究與分析，探究民族地區災害治理具體運轉機制，探索民族傳統文化、民族傳統智慧在災害治理中的具體作用，探索民族地區災害治理現代化的專屬路徑。

參考文獻

[1] 殷宇冰，黃鐵苗.建立重大災害防控長效機制的基本思路[J].開放導報，2020（2）：101–106.

[2] 李悟.合法性、專業性與風險性：災害合作治理中的多重邏輯——一個政社合作的經驗研究[J].中國應急救援，2019（6）：26–31.

[3] 邢宇宙.協同治理視角下我國社會組織參與災害救援的實現機制[J].行政管理改革，2017（8）：59–63.

[4] 王田.羌族地區村落社會的災難應對機制研究[J].西南民族大學學報（人文社科版），2018，39（6）：20–25.

責任編輯：黃艷飛