國(guó)有企業(yè)黨委參與董事會(huì)管理的爭(zhēng)議點(diǎn)及對(duì)策建議

吳彤偉 高曉雁

摘 要：十八大以來(lái)，黨中央大力推進(jìn)國(guó)有企業(yè)黨委參與董事會(huì)管理，有力提高了黨在國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位，彰顯了國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)。但同時(shí)在責(zé)權(quán)劃分、人員配置、決策效率等方面也出現(xiàn)了一些爭(zhēng)議。這些爭(zhēng)議的產(chǎn)生有深層次原因，必須用客觀的態(tài)度去看待，找出科學(xué)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：國(guó)企治理;黨委;董事會(huì);對(duì)策建議

自從國(guó)務(wù)院國(guó)資委實(shí)施“國(guó)企改革雙百行動(dòng)”以來(lái)，以完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)任務(wù)之一的國(guó)企改革取得了明顯進(jìn)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2019年年底，有82.49%的央企所屬“雙百企業(yè)”完成了本級(jí)層面董事會(huì)的構(gòu)建，董事會(huì)中長(zhǎng)期發(fā)展決策權(quán)等主要職權(quán)落實(shí)力度取得重要進(jìn)展，國(guó)企黨建工作得到加強(qiáng)，進(jìn)一步鞏固了黨委的政治核心作用。在取得階段性進(jìn)展的同時(shí)，黨委參與董事會(huì)管理的實(shí)際工作中存在一些爭(zhēng)議點(diǎn)。本文通過(guò)分析爭(zhēng)議點(diǎn)形成的原因及其可能產(chǎn)生的后果，從而提出解決這些爭(zhēng)議點(diǎn)的對(duì)策建議，為國(guó)有企業(yè)參與方式的優(yōu)化提供借鑒。

一、爭(zhēng)議的出現(xiàn)

在國(guó)企改革實(shí)踐中，黨委在參與董事會(huì)管理方面主要存在著三個(gè)方面比較大的爭(zhēng)議。

第一，黨委與董事會(huì)之間很大程度上存在著邊界不清、權(quán)責(zé)不明，這一現(xiàn)狀在企業(yè)的實(shí)際運(yùn)行中突出表現(xiàn)為職能重疊、管理混亂、無(wú)序化等一系列問(wèn)題;在人員配置方面，上級(jí)黨組織決定干部任免的方式與健全法人治理結(jié)構(gòu)的大方向存在著一定的沖突，而黨委成員進(jìn)入董事會(huì)中的規(guī)模和比例存在著一定的不協(xié)調(diào);對(duì)于決策問(wèn)題，黨委和董事會(huì)始終圍繞多種決策方式“摸著石頭過(guò)河”，一定程度上陷入了困惑和誤區(qū)，其中最典型的三種問(wèn)題就是“一會(huì)多議，多會(huì)合開(kāi)”的錯(cuò)誤利用、黨委“前置決策”的濫用以及“剛性環(huán)節(jié)”的過(guò)度設(shè)置。

第二，黨委和董事會(huì)在功能和職責(zé)上的不同，決定了二者在價(jià)值追求上必然存在著沖突，而在實(shí)踐中，兩者又出現(xiàn)了一定程度的角色混同和倒轉(zhuǎn)。加之，“新老三會(huì)”各自代表的傳統(tǒng)企業(yè)制度與現(xiàn)代治理模式之間，存在結(jié)構(gòu)性沖突，兩套體系的并存使得內(nèi)耗不斷發(fā)生。

第三，由于公司章程的設(shè)計(jì)方面也存在某些爭(zhēng)議，使得黨委依托公司章程進(jìn)行的管理實(shí)踐效果不佳，有的甚至尚未形成一套通過(guò)公司章程參與董事會(huì)管理的思維方式與規(guī)則。而公司章程得不到重視，在一定程度上還影響到了黨建工作的開(kāi)展。本文將對(duì)上述爭(zhēng)議點(diǎn)展開(kāi)分析，在此基礎(chǔ)上，力求對(duì)每個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)提出相應(yīng)的解決思路。

二、爭(zhēng)議點(diǎn)分析

1.黨委與董事會(huì)邊界不清、權(quán)責(zé)不明引發(fā)的爭(zhēng)議

（1）權(quán)責(zé)不清的爭(zhēng)議。設(shè)立“雙向進(jìn)入、交叉任職”領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的目的，是為了促成國(guó)企黨委與董事會(huì)之間達(dá)成“合力”，為了在涉及到企業(yè)重大事項(xiàng)的問(wèn)題上形成一套統(tǒng)一的思路，前提是將黨委與董事會(huì)的權(quán)責(zé)邊界做出具體的界定。從企業(yè)實(shí)際運(yùn)行來(lái)看，進(jìn)行界定確實(shí)存在一定難度，對(duì)權(quán)責(zé)邊界置之不理或者模糊化處理勢(shì)必引發(fā)職能重疊及缺失、管理混亂、無(wú)序化等一系列問(wèn)題。目前在具體層面的爭(zhēng)議點(diǎn)突出表現(xiàn)在人員配置環(huán)節(jié)和重大決策環(huán)節(jié)。

（2）人員配置的爭(zhēng)議。其一是人員任免，即“誰(shuí)來(lái)做，誰(shuí)能做”。鑒于國(guó)企自身屬性，對(duì)于黨委和董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子的任免，在實(shí)際操作中普遍采用了由上級(jí)黨組織決定的方式。可見(jiàn)國(guó)有企業(yè)的根本組織原則與《公司法》及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的思路在人員任免方式邏輯上存在矛盾，這便是此問(wèn)題爭(zhēng)議之所在。有學(xué)者指出，上級(jí)黨組織決定的方式“雖然有利于在源頭上抑制內(nèi)部人控制，但對(duì)健全法人治理結(jié)構(gòu)，落實(shí)董事會(huì)職權(quán)改革，帶來(lái)一定的障礙。”其二是人員規(guī)模配比，即“多少人來(lái)做，多少人能做”。由于存在兼具黨委成員和董事會(huì)成員雙重身份的人員，他們所提出的意見(jiàn)以及表決的方式顯然會(huì)隨著其代表身份的不同而產(chǎn)生不同，其人數(shù)和比重設(shè)置不合理會(huì)影響董事會(huì)效率。而董事會(huì)人數(shù)的配置也存在一定爭(zhēng)議，有學(xué)者指出：董事會(huì)總?cè)藬?shù)偏多或偏少、總?cè)藬?shù)為偶數(shù)等均不利于其決策的準(zhǔn)確和科學(xué)，進(jìn)而導(dǎo)致董事會(huì)效率低下。

（3）決策方式的爭(zhēng)議。首先，“一會(huì)多議，多會(huì)合開(kāi)”的推行，這是國(guó)企內(nèi)部不同治理主體人員重合度較高時(shí)產(chǎn)生的必然結(jié)果，是提高決策效率的嘗試。但是這種方式的爭(zhēng)議之處在于，形式和實(shí)質(zhì)上將國(guó)企內(nèi)部各個(gè)治理主體高度統(tǒng)合，這并不應(yīng)成為今后較為主流的方式，相反，事實(shí)上其有悖于國(guó)企改革中“發(fā)揮各個(gè)治理主體”作用之要求，同時(shí)也不利于決策中責(zé)任的厘清和界定。其次，“前置決策”的設(shè)置，爭(zhēng)議之處主要是黨委頻繁、過(guò)度使用，這導(dǎo)致了會(huì)議開(kāi)支、決策成本的上升和決策效率的下降。此外，前置決策被濫用反映出一部分國(guó)企的黨委存在一種害怕承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)的心理，以至于事無(wú)巨細(xì)一律使用。結(jié)果，非但政治風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有被降低多少，實(shí)際上反而增加了黨委的決策責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)及保密等其他責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。再次，“實(shí)際控制人”責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，原因與黨委設(shè)置“剛性環(huán)節(jié)”有關(guān)。前文所述的黨委前置決策濫用現(xiàn)象，其實(shí)就是“剛性決議”的一種體現(xiàn)。一旦黨委因決策不當(dāng)產(chǎn)生某些后果，那么有可能發(fā)生“將黨委視為企業(yè)實(shí)際控制人進(jìn)行追責(zé)和訴訟”的問(wèn)題。

2.黨委與董事會(huì)目的性、職能性、結(jié)構(gòu)性沖突引發(fā)的爭(zhēng)議

（1）價(jià)值追求的目的性沖突。國(guó)企黨委是保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益、維護(hù)廣大人民群眾利益的重要力量。國(guó)企董事會(huì)的確立和發(fā)展，依托于現(xiàn)代企業(yè)制度，它是保障經(jīng)濟(jì)效益的重要力量。因此，二者在功能和職責(zé)上的不同，決定了二者在價(jià)值追求上必然存在著沖突，即公益性目標(biāo)和營(yíng)利性目標(biāo)的沖突。

（2）行政與經(jīng)營(yíng)角色混同和倒轉(zhuǎn)的職能性沖突。黨委將過(guò)量的精力投放在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、追求經(jīng)濟(jì)效益之上，以至于黨建工作被忽略，追求社會(huì)效益的任務(wù)被忽視。類似地，董事會(huì)過(guò)重的行政色彩導(dǎo)致了“企業(yè)家精神”的缺失。因此，國(guó)有企業(yè)內(nèi)部行政與經(jīng)營(yíng)角色的混同和倒轉(zhuǎn)也是沖突產(chǎn)生的原因之一，這也是當(dāng)前亟待解決的爭(zhēng)議問(wèn)題。

（3）傳統(tǒng)企業(yè)制度與現(xiàn)代治理模式的結(jié)構(gòu)性沖突。在“新老三會(huì)”兩套體系并存之下，由于國(guó)企黨委在公司治理結(jié)構(gòu)中到目前為止還不是一個(gè)明確的法律主體，以及國(guó)企在傳統(tǒng)體系中實(shí)際上是行政性主體等原因，傳統(tǒng)企業(yè)制度與現(xiàn)代治理模式的結(jié)構(gòu)性沖突十分明顯，長(zhǎng)此以往，對(duì)我國(guó)國(guó)企改革將造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。

3.公司章程在黨委參與董事會(huì)管理方面設(shè)計(jì)的爭(zhēng)議

（1）縱向上公司章程缺少對(duì)黨紀(jì)法規(guī)向下延伸的承接。目前，多數(shù)情況下國(guó)企黨委只能參照《黨章》《公司法》《國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》中的原則性規(guī)定參與董事會(huì)管理，而企業(yè)內(nèi)部由于普遍缺少相應(yīng)的具體實(shí)施細(xì)則，公司章程也未能在縱向上承接黨紀(jì)法規(guī)的延伸。這就導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部圍繞黨委“越權(quán)”與“失位”的爭(zhēng)論持續(xù)不斷。

（2）橫向上公司章程缺少符合企業(yè)自身具體情況的原創(chuàng)內(nèi)容。公司章程普遍未能如實(shí)反映企業(yè)所在行業(yè)的現(xiàn)實(shí)情況，不能突出自身的性質(zhì)和特點(diǎn)。而在同一集團(tuán)下屬子公司之間，甚至不同行業(yè)、不同種類的企業(yè)之間，均存在章程內(nèi)容的雷同現(xiàn)象。這說(shuō)明了公司章程在黨委參與董事會(huì)管理方面的作用未能受到足夠的重視。

（3）兩個(gè)方向的疊加效果導(dǎo)致章程形式大于實(shí)質(zhì)。公司章程中的規(guī)定顯然應(yīng)當(dāng)具備實(shí)際意義，但直接照搬黨紀(jì)法規(guī)且缺乏原創(chuàng)性的公司章程，僅能起到“宣示性作用”而非“實(shí)質(zhì)性作用”，甚至黨委參與董事會(huì)管理根本沒(méi)有通過(guò)公司章程的必要。這就會(huì)導(dǎo)致黨委參與董事會(huì)管理的無(wú)序性，不利于現(xiàn)代企業(yè)制度和公司治理模式的探索和構(gòu)建，對(duì)國(guó)企的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)也有可能產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

三、優(yōu)化參與方式的建議

1.明確權(quán)責(zé)邊界

（1）界定邊界，細(xì)化權(quán)責(zé)。建議按照《國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》要求將黨委與董事會(huì)的權(quán)責(zé)邊界盡早進(jìn)行具體的界定。其中，黨委的與落實(shí)中央重大決策部署方面相關(guān)的決定權(quán)必須得到保證，與企業(yè)一般生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)方面相關(guān)的建議權(quán)應(yīng)合規(guī)使用，與廉政建設(shè)相關(guān)的審查、監(jiān)督與追責(zé)的權(quán)利必須得到保證。細(xì)化后，要提升政策的可操作性，保證落實(shí)，根據(jù)企業(yè)自身的實(shí)際情況“一企一策”進(jìn)行完善和調(diào)整。

（2）管聘結(jié)合，優(yōu)化配置。首先，要明確把政治賦予的權(quán)利與市場(chǎng)賦予的權(quán)利有機(jī)結(jié)合的基本方針。其次，適當(dāng)調(diào)整黨委參與過(guò)程中的工作重心，例如在各級(jí)管理人員的任免和調(diào)配環(huán)節(jié)，黨委從直接的審批和決定轉(zhuǎn)換到宏觀把控和監(jiān)督，實(shí)際操作依照公司章程由董事會(huì)完成，但仍需視情況選用提議、決定或兩者結(jié)合。除此之外，在人員規(guī)模配比方面，建議包括董事長(zhǎng)在內(nèi)的各個(gè)治理主體的主要領(lǐng)導(dǎo)與負(fù)責(zé)企業(yè)黨委工作的領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)人一同組成本企業(yè)黨委，使兼具黨委與董事會(huì)雙重身份的人員人數(shù)及比例合理化，使董事會(huì)總?cè)藬?shù)合理化，避免人數(shù)出現(xiàn)偶數(shù)。

（3）避免剛性，強(qiáng)化實(shí)效。首先，在決策環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)按照“各司其職、相互協(xié)調(diào)”的原則，分別確立黨委和董事會(huì)相應(yīng)的決策及議事規(guī)則并保證各自的決策效率，減少各類重復(fù)性決策。其次，涉及到黨委參與重大決策時(shí)，建議采用“事前參與、事中異議、事后追責(zé)”一套完整的流程來(lái)實(shí)施，設(shè)置“由董事會(huì)向黨委提議進(jìn)行前置決策”的環(huán)節(jié)。此外，黨委應(yīng)當(dāng)注意“實(shí)際控制人”責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)及此類風(fēng)險(xiǎn)的控制。

2.調(diào)和沖突矛盾

（1）加強(qiáng)黨建，完成公益性與營(yíng)利性的統(tǒng)一。建議黨委繼續(xù)加強(qiáng)黨建工作以達(dá)到對(duì)董事會(huì)的指導(dǎo)和督促，引導(dǎo)董事會(huì)形成“公益性與營(yíng)利性結(jié)合”的工作思路并使其自覺(jué)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。此外，黨委對(duì)于董事會(huì)的監(jiān)管應(yīng)合法合規(guī)，不以犧牲經(jīng)濟(jì)利益為代價(jià)。總而言之，在加強(qiáng)黨建中既有利于鞏固黨委的政治領(lǐng)導(dǎo)核心地位，又有利于達(dá)到國(guó)企公益性質(zhì)回歸的目的，進(jìn)而完成國(guó)企公益性和營(yíng)利性的統(tǒng)一。

（2）分清角色，達(dá)到行政與經(jīng)營(yíng)職能的協(xié)調(diào)。首先，建議把對(duì)黨委政治領(lǐng)導(dǎo)能力、企業(yè)黨建水平等方面的考核綜合納入其業(yè)績(jī)?cè)u(píng)判標(biāo)準(zhǔn)之中，促使其回歸與之身份相匹配的“政治角色”。其次，建議重點(diǎn)培養(yǎng)董事會(huì)的“優(yōu)秀企業(yè)家精神”，通過(guò)“考核和激勵(lì)的市場(chǎng)化、選聘制度的市場(chǎng)化”來(lái)不斷催生當(dāng)代企業(yè)家精神。

（3）疏通關(guān)系，推進(jìn)“新老三會(huì)”之間的配合。建議疏通各個(gè)治理主體之間的關(guān)系，推進(jìn)“新老三會(huì)”之間相互配合。黨委來(lái)應(yīng)完善企業(yè)人事管理的工作程序并避免過(guò)度參與，保證職工和管理人員、股東的利益，疏通黨委與監(jiān)事會(huì)的關(guān)系以完善國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)制。董事會(huì)應(yīng)履行其經(jīng)營(yíng)決策核心的職能，并積極維護(hù)黨委政治領(lǐng)導(dǎo)核心的地位，充分體現(xiàn)黨和國(guó)家的意志，維護(hù)職工利益，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管工作的統(tǒng)一、國(guó)企利益與股東權(quán)益的統(tǒng)一。

3.完善公司章程實(shí)施細(xì)則

（1）有效承接，注重實(shí)質(zhì)。完善實(shí)施細(xì)則，縱向上與黨紀(jì)法規(guī)進(jìn)行有效承接，在橫向上注重原創(chuàng)性，與企業(yè)自身性質(zhì)特點(diǎn)及所在行業(yè)的客觀要求進(jìn)行有效承接。其次，最根本的要求是使得公司章程真正具備實(shí)際意義，既能真正為國(guó)企黨委參與董事會(huì)管理提供實(shí)質(zhì)性的約束和保障，又能真正協(xié)調(diào)黨委和包括董事會(huì)在內(nèi)各個(gè)治理主體之間的關(guān)系，同時(shí)促使黨委重視參與董事會(huì)管理的有序性，以展開(kāi)新時(shí)代國(guó)有企業(yè)治理模式的探索實(shí)踐。

（2）明確范圍，加強(qiáng)約束。建議在章程中添加黨委參管范圍限定，例如，明確將黨委參與董事會(huì)管理權(quán)限限制在企業(yè)非業(yè)務(wù)范疇之外，而對(duì)于限制黨委越界干預(yù)行為，應(yīng)根據(jù)企業(yè)自身情況對(duì)相關(guān)條款進(jìn)行合理補(bǔ)充。而在“程序的限定”、對(duì)黨委違反公司章程的人員和行為的處理等方面，事實(shí)上黨章的規(guī)定已經(jīng)比較詳細(xì)，因此建議公司章程可適當(dāng)直引，進(jìn)行微調(diào)。

（3）強(qiáng)調(diào)義務(wù)，加強(qiáng)保障。建議將董事會(huì)的溝通義務(wù)、執(zhí)行義務(wù)、保障義務(wù)形成條文，同時(shí)明確董事會(huì)違反章程人員處理辦法，完成后一并納入新的章程中。建議重點(diǎn)關(guān)注在新的章程中添加董事會(huì)的保障義務(wù)，明確規(guī)定將黨委參管人員的編制統(tǒng)一接入企業(yè)管理層或其他一般崗位的編制，可以嘗試讓黨委參管人員自動(dòng)獲得公司高管或一般管理人員的身份，董事會(huì)有責(zé)任通過(guò)決策和監(jiān)管保證上述編制問(wèn)題的解決;明確規(guī)定將黨委參與董事會(huì)管理所需經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一列入公司管理預(yù)算中，資金調(diào)配需通過(guò)董事會(huì)發(fā)揮監(jiān)管作用來(lái)保證各方的執(zhí)行，不得利用決策隨意扣減經(jīng)費(fèi)或設(shè)置其他障礙。

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作者簡(jiǎn)介：

吳彤偉（1994--）男，漢族，天津人，南開(kāi)大學(xué)馬克思主義學(xué)院研究生，研究方向?yàn)轳R克思主義理論。

高曉雁，南開(kāi)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博導(dǎo)。