基層央行維修改造項目全過程績效管理初探

劉艷 高紅

摘要：“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”是黨的十九大做出的重要部署。維修改造項目作為基層人民銀行的一項重要工作，長期以來存在著投資決策較粗放，項目實施開展以及預算編制不全面、不規范的問題。筆者認為有必要建立一套完善的全過程績效管理模式，綜合運用財務和項目管理專業知識完成績效管理工作，發揮績效管理對維修改造項目的促進作用。

關鍵詞：基層央行? 維修改造項目? 全過程管理? 預算績效

一、研究背景及相關概念

（一）研究背景

2018年9月1日，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》正式頒布實施，文件要求“全方位、全過程、全覆蓋”推動預算績效管理全面實施。近年來，人民銀行積極開展了一系列加強預算績效管理的實踐和探索。隨著全面深化改革不斷深入，“實施全過程預算績效管理”也在央行會計財務工作轉型中作為主要任務予以明確。維修改造項目作為人民銀行的一項重要工作，其在會計財務工作中的重要性可見一斑，探索建立一套適用性較強的全過程績效管理模式對于促進央行會計財務工作轉型具有重要的積極作用。通過全過程預算績效管理，將績效理念融入到維修改造項目管理全過程、全方位，實現對資金支出績效的事前、事中、事后管理，將進一步提高資金使用效益。

（二）相關概念

1.全過程預算績效管理。全過程預算績效管理模式，以“結果”為導向，其內容涵蓋預算目標管理、預算執行跟蹤、預算實施評價、完成結果反饋等，“全過程”要素為該模式的重要著力點。

2.維修改造項目全過程績效管理。基層央行維修改造項目全過程包括項目論證、設計、立項、招投標、施工、竣工驗收等。維修改造項目全過程績效管理是對該項目的每一個流程及結果應用實施的全方位、多層次的績效評價，其評價方式多樣，既涵蓋事前、事中、事后績效管理閉環，又涉及定性和定量雙重評價指標。

（三）全過程績效管理理念對基層央行維修改造項目的必要性

縱觀基層央行維修改造項目績效管理現狀，其績效管理內容多局限于預算的編制、執行、評價等內容，評價著力點及方式均較單一，往往無法觸及維修改造項目的本質問題。基層央行維修改造項目存在著投資決策較粗放，項目實施開展以及預算編制不全面、不規范等問題，建立一套完善的全過程預算管理模式不僅可以豐富項目維修績效管理維度，也可以充分發揮績效管理對維修改造項目的促進作用。

二、維修改造項目績效管理中存在的問題及分析

（一）投資決策粗放

基層央行維修改造項目雖然實施一項目一審批制度，但是其投資決策審批多以基層央行上報資料為依據，同時基于維修改造項目缺乏標準化管理限制，以及上級行基于對基層央行辦公環境改善的期許，基層央行維修改造項目審批成功率較高，投資決策相對粗放。

（二）預算編制缺乏專業性

基層央行維修改造項目以項目論證為流程起始，相關論證資料主體往往由基層央行自主測算、撰寫，然后作為審批依據上報立項審批申請報告。基于基層央行人員精通維修改造項目專業人才相對匱乏、業務與知識的融合力度不夠等突出現狀，基層央行維修改造項目中的預算編制往往在專業性方面有所欠缺，系統性、針對性和有效性還有待進一步提升。

（三）項目實施跟蹤力度弱

從實踐經驗來看，基層央行維修改造項目績效管理重點為“事后”績效評價，“事前”績效目標管理、“事中”績效跟蹤相對不足，且當前維修改造項目績效管理主要集中在財務方面，對項目目標任務完成情況不了解、不掌握，缺乏實時的過程監控。一是維修改造項目事前績效評估主體為項目主管部門或第三方機構，且覆蓋面不全;二是評估結果反饋接收方與項目立項、預算批復決定方一致，且透明度不夠;三是特定因素影響，事前績效評估在某種程度上流于形式可能性較大。

（四）項目成果后續評價不足

現階段，基層央行“事后”績效評價落腳點為預算支出的合規性情況，缺乏可靠的業務量、使用效益等指標，且其關注點主要集中于事后結果評價反映出的制度建設方面不完善及實際運行實施中存在的問題，對評價結果的應用很少落實到項目上，且對項目實施各環節責任人無法形成直接的激勵和約束機制，最終導致評價結果的應用方向偏離項目本身。

三、基層央行完善維修改造項目全過程預算管理的建議

（一）加強事前績效評估，設定科學合理的績效目標

事前績效評估屬于全過程績效管理的事前環節，就基層央行維修改造項目而言，直接影響到項目本身預算績效管理實施的成敗，是實施全過程預算管理的重要環節。績效目標的設定屬于全過程績效管理的初始環節，作為全過程預算管理的基礎和前提，其主要目的是在項目前期就設定科學、合理的預算和非預算目標，進而促進維修改造項目有序、高效地開展，以及后續績效評價的順利實施。

（二）踐行全過程績效監控，建立全過程的績效報告制度

全過程績效監控屬于全過程預算管理的事中環節，是對事前績效目標執行進行的跟蹤及監控管理，是全過程預算績效管理的關鍵環節。績效目標的監控管理，可時刻掌握績效目標的完成情況，及時、高效糾正執行偏差，尋找資金使用及項目管理過程中的短板，進而彌補管理“漏洞”，最終促進績效目標的順利實現。當前基層央行維修改造項目績效報告主要集中于事后績效評價環節，報告內容往往停留在維修改造項目預算資金的使用情況、項目流程進度等方面，反映的情況及問題與維修改造項目聯系深度不夠，且其評價結果對維修改造項目的修正指導作用很小。全過程績效報告制度貫穿整個項目進程，報告內容可以深入項目的每一環節，加大績效評價與項目的關聯度，增強評價結果對項目的指導作用，進而改進、提升后續項目工作水平。

（三）完善基層央行維修改造項目績效評價

績效評價為基層央行維修改造項目全過程績效管理的事后環節，其評價對象是項目結束后預算資金的產出和使用效果，評價指標包括項目的經濟性、效率性和效果性等，是全過程預算管理的核心環節。以往基層央行維修改造項目績效評價著力點為預算支出的合理性、合規性，一般不涉及維修改造項目的使用效益，完善基層央行維修改造項目評價體系，應增加具有可獲得性的使用效益指標。將“結果導向”的理念融入預算編制、執行監控和評價的全過程，真正樹立“用錢必問效、無效必問責”的支出責任和效率意識。

（四）建立績效考核機制，嚴格預算執行考核

一是建立全過程績效管理考核體系，制定專項考評管理辦法，將考核結果納入基層央行工作目標考核范疇，從績效制度的建立、預算的監控到最終評價開展全過程績效管理推進情況考核，確保管理到位，并提高基層央行對績效管理的認知水平和重視程度。二是建立評價結果公開機制，增加績效管理過程的透明度。三是嚴格預算執行考核辦法，建立相應獎勵機制，對于維修改造項目取得良好績效管理成效或者有創新性舉措的基層單位，給予一定程度預算分配指標的傾斜。

四、基層央行開展維修改造項目全過程績效管理的基本策略

（一）基層央行維修改造項目績效評價機制環境建設

基層央行維修改造項目預算績效管理要求各方主體以職責劃定權責，以各方主體作用的充分發揮謀求最大合力。為切實高效履職，各方主體應轉變觀念，摒棄利益博弈思維。一是財務部門嚴格把控牽頭部門作用，把精力著重放置于頂層設計、統籌規劃、政策制定、檢查監督及績效評價結果運用等方面，具體事務的經辦另附其他部門，避免權利不清及自我評價。項目主管部門要嚴格依據相關政策的規定，安排好預算績效管理的日常各項具體任務。二是項目單位如實進行項目的立項申報，按照審批規定執行項目預算，依照規定時間完成項目任務，并據實提供真實、可靠的績效評價信息。良好的績效評價機制需要各個部門協同發力，因此梳理央行內部各職能部門條線，讓基層維修改造項目涉及的職能部門通力合作是績效評價環境建設的應有之義。

（二）維修改造項目全過程績效評價指標設定

維修改造項目績效評價指標設計的科學性和合理性關系到全過程績效管理能否規范有效應用，該指標體系設計需要兼顧專業性和廣泛性，既要凸顯維修改造項目的專業性，也要體現績效管理的廣泛性。基層央行維修改造項目全過程績效評價指標體系要縱觀項目的特點和管理的要求，有針對性地設定符合流程特點的指標，并遵循共性與個性指標相結合原則，擴展績效評價指標體系覆蓋面，增強其規范性和科學性。

1.動態監控，指標全過程縱向延伸。基層央行維修改造項目全過程績效評價指標體系重點以維修改造項目的“全過程”為時間軸，沿著項目實施順序和流程，針對項目論證、設計、立項、招投標、施工、竣工驗收等環節的特點來分別設置事前、事中和事后績效評價的指標內容。相較傳統項目預算評價指標體系，全過程績效評價指標體系更具先進性，時間點前移、決策及時以及時間跨度完整是其最為突出的特點，其對維修改造項目整體實施過程的掌控力更強。

2.內容豐富，指標多領域橫向覆蓋。為實現對基層央行維修改造項目的綜合性評價目標，改變以往將預算執行率作為單一評價指標的局限狀況，橫向拓展指標體系覆蓋面成為全過程績效評價指標體系建立的必然要求。具體來說，就是要從財務管理和項目實施兩種不同角度著手考量，且將聚焦點逐步從項目的投入率、規范性發散至項目的產出比、效益性領域，多層次細化，進而完善評價指標體系的構成。

3.績效目標導向，指標權重合理配置。全過程績效評價指標體系的落腳點和著力點為“績效”，這就要求在指標選擇時充分融合考慮經濟和工程雙重要素影響，以消費比來判斷維修改造項目的管理水平高低。以績效目標為導向，適度提升產出比和效益性指標的權重，可以有效增加項目預算產出效果的受關注度，進而正確引導和規范基層央行維修改造活動。設定評價指標如下：（1）項目立項階段。申報基礎：可行性研究報告的準確性、科學性，預算編制合理性;申報質量：內容要素完整性。（2）項目建設階段。預算管理：預算工程速度配比率（實際支出/目標預算）;組織實施：a.招投標管理合規性。b.完工進度。（3）項目驗收階段。項目產出：a.預算節約率。b.工程項目質。c.完工時限提前程度;項目效果;使用人員滿意度。

（三）維修改造項目全過程績效監控的運用

1.建立健全過程績效管理監督機制。有效的績效監控機制是保證基層央行維修改造項目全過程績效評價順利施行的重要支撐，通過對運行信息的及時采集、整理和分析，來監督和控制績效目標的實現情況及可能存在的偏差。若績效目標的實現與事先的設定發生偏離，則應針對出現的問題進行深層次的原因分析，進而采取切實可行的措施予以糾正，最終促進基層央行維修改造項目全過程績效評價工作穩步開展。

2.建立全過程績效管理信息系統平臺。依托現有會計綜合管理系統，建立一個完備的維修改造項目績效管理信息模塊，其內容不僅要包括績效目標申報、審核、監控、評價、結果應用等流程環節，還應包括績效評價指標、項目庫和資料檔案庫等，并利用會計綜合系統抓取財務模塊相關數據融入績效管理項目庫，進而開展貫穿于項目實施全過程的績效管理。以電子化、制度化規范流程，提升基層央行維修改造項目效果性;以績效監控為抓手，提升預算執行的規范性;以績效評價為依據，提升預算支出的效益性;以績效應用為手段，提升評價結果的權威性;以信息化系統為平臺，落實全面績效管理全過程監控。

（四）維修改造項目全過程績效報告制度的落實

維修改造項目全過程績效報告的效率效果取決于全過程監控實施的效率效果。全過程績效報告制度的落實也是運行績效監控有力措施。因此維修改造項目的績效報告有賴于全過程績效管理監督機制的健全和信息管理平臺的高效。此外，鑒于報告本身作用的發揮，對于績效報告制度的具體落實還應該做到：

1.預算績效全過程跟蹤管理。維修改造項目管理部門需定期向財務部門及上級主管部門匯報，就項目預算績效的實現程度、存在的問題及下一步工作重點予以充分說明。全過程績效跟蹤管理機制可使管理層時刻了解項目進度、目標完成情況，并針對存在的偏差給予修正意見。

2.除了維修改造項目預算績效報告的定期編制，為了防止績效報告編制流于形式，還要加強對維修改造項目績效報告本身的績效評價，績效報告的內容應盡可能詳細具體。就績效報告與維修改造項目的關聯度、報告結果對項目的指導作用進行定期的總結完善，以期達到更好的績效指導作用。

（五）基層央行維修改造項目績效評價及結果應用

項目竣工后的績效評價是全過程績效管理的最后關鍵點，其內容為根據事前制定的項目績效評價指標對期末或者項目竣工后的產出或結果開展最終評價。事后項目績效評價指標涵蓋項目產出、執行效率、成本效益及使用對象滿意度等方面。績效評價除了把握預算支出的合理性、合規性，更要將維修改造項目使用效益的評價放到重要位置，對于一些綜合效益指標可能需要在較長時間段取得，所有績效評價不能急求冒進，要長時間追蹤，以致力于達到更加長遠的預算決策。

基層央行維修改造項目完工后的績效評價是全過程績效管理的落腳點，但不是全過程績效管理的最終歸宿。績效評價結果的運用才是全過程績效管理的最終目的。因此可以通過預算績效考核來強化基層央行維修改造項目的績效管理。一是建立獎勵機制，對于在維修改造項目中取得良好績效管理效果或者有創新性舉措的基層單位，給予預算分配側重。二是強化問責機制，一方面可以通過健全評價結果公開機制，保證單位員工對預算信息知情權和監督權;另一方面對社會關注度高、影響力大的支出項目，還可以探索逐步向社會公開，接受社會監督。

劉艷單位：中國人民銀行濟寧市中心支行;高紅單位：中國人民銀行嘉祥縣支行