關于菏澤市全面實施財政績效管理的思考

劉偉

摘 要：預算績效，正在被越來越多的人知曉，接受，更多的地區和部門在實踐中自覺踐行著。作為對預算績效管理實施的財政部門正積極探索著預算績效管理改革的路徑。菏澤市作為經濟欠發達大市、財政困難大市、農村扶貧大市，實施全面績效管理的意義更加現實和必要。

關鍵詞：財政;績效管理;實施

一、全面實施財政績效管理的重要性和緊迫性

全面實施預算績效管理是政府治理方式的深刻變革，是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求和有力舉措。是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容，是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措。預算是政府活動和宏觀政策的集中反映，也是規范政府行為的有效手段。以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口，解決好績效管理中存在的突出問題，可以彌補我國政府實施績效管理中的短板，有利于夯實各地區各部門各單位績效主體責任，推動政府效能提升，加快實現國家治理體系和治理能力現代化。

從全國的推進情況看，很多省市都在大力加強財政績效管理，既有發達富裕省市又有欠發達和財政困難省市，結合地方實際加強探索推進?？傮w上既加強了財政管理，又在很大程度上提高了財政資源配置效率、節約了政府財政資源。

我市財政已經不僅僅是一般預算財力捉襟見肘、保障“三?！崩щy，而且社會事業發展和經濟發展和建設資金缺口巨大、債務包袱沉重，遇到了前所未有的困難，已到了非常危機的關頭。而且在這種情況下，還存在財政資源配置不合理、不節約等低效無效、閑置沉淀、損失浪費等問題，嚴重降低了財政資源的使用效率，因此，財政越是困難的地方越需要財政績效管理，亟需推進全面財政績效管理，來助力黨委、政府實現財政解困增效。

二、菏澤市績效財政管理開展情況及存在的不足和問題

目前我市預算績效管理工作制度保障體系和基本運行機制已初步形成。2019年10月印發了《中共菏澤市委、 菏澤市人民政府關于全面推進預算績效管理的實施意見》、《菏澤市市級部門單位預算績效管理辦法》，成立了“菏澤市預算績效管理工作領導小組”，制定了領導小組工作規則及領導小組辦公室工作細則;今年市直單位預算績效目標做到了隨部門預算向社會公開。但與工作推進要求比還有很多問題和不足，與全國、全省先進地方比還有很大差距。主要存在以下不足和問題：

（一）文件精神宣傳培訓不到位

由于宣傳渠道、方式、力度不足，造成文件精神的實際普及率極低。加之缺少對部門單位相關領導干部及工作人員的高質量、高契合度的培訓，很多單位不理解、不重視、不研究、不貫徹，導致文件出臺后難以充分落實。

（二）認識不到位和存在思想偏差

1、財政部門沒有形成全局思維

有的業務科室同志把預算收支管理和財政績效管理完全割裂開來，認為績效管理評價工作是績效管理和評價科室的事情，在工作模式上沒有形成“預算管理”和“績效評價”深度融合的全局思維。

2、很多部門和單位不了解“財政績效管理”概念，有的認識上存在偏差

一是一些部門、單位領導不學習財政財務管理制度文件，在中央、省、市委文件下發后，對財政績效管理的重要性、工作要求和承擔任務等認識不足，不了解，對開展本單位自評價工作不熱心、不安排部署、不聽匯報;二是有的部門單位雖然有了認識，但曲解了財政績效管理的作用，理解不透其中的含義。三是有些單位對本單位是績效管理責任主體的認識模糊，忽略了本部門、單位績效自評的主體責任，片面認為財政績效管理就是財政部門自己的事，單位搞好配合就夠了。

有些縣區領導認為財政資金有限，目前沒有搞財政績效管理的必要。

（三）財政績效管理的基礎不扎實

1、財政預算和部門預算編制不科學

目前，我市財政部門編制仍沒有徹底實行“綜合預算加零基預算”方法，部門預算仍是預算內外“兩張皮”，預算限額基本上是“基數加增長”，部分資金沒有下達到單位，形成二次分配。預算批復后，部門、單位正常辦事靠追加，財政部門業務科室花費大量精力審核追加臨時預算報告、撰寫回復報告文件成為工作常態。這為實施財政科學績效管理造成很大障礙。

2、績效管理主體責任沒有落實

由于缺少對政策的充分理解和認識，造成績效管理主體對自身責任的界定不清晰，加之缺少有力的激勵約束機制，難以壓實主體責任。

3、部分財政管理制度和績效管理機制尚沒完全建立

目前，我市尚沒有制定《市級部門零基預算編制辦法》、《財政專項資金評估立項管理辦法》等一系列專項辦法，專項項目尚沒有建立評估立項、篩選入庫、安排預算、淘汰出庫等管理審核辦法;人大批準預算約束力不強，臨時預算追加事項沒有制度約束等。財政績效管理方面尚內有形成完整的制度體系，如財政績效管理工作實施方案、“4+N”等板塊財政績效管理操作規程大部分沒有制定公布，在全面性、客觀性、系統性、科學性等方面存在很多缺失，導致評價成果缺乏客觀性、科學性、公正性，影響了整個工作開展和成果運用，今后需要進一步建設和完善。

4、財政績效管理和評價隊伍非常薄弱

一是財政部門沒有建立財政績效管理專門科室，沒有專門機構和人員負責文件上傳下達、制度制定、業務培訓、實時監控、監督考核、成果運用等工作;二是部門和單位財務人員力量薄弱，受編制人員限制影響，根本不可能設置專門人員從事預算績效管理和評價工作。三是社會中介隊伍沒有專業績效評價隊伍，目前中介機構大多是資產評估、會計事務、工程監理等，對績效評價工作不專業、不熟悉，因此不能熟練服務績效評價工作。

（四）工作推動不快，缺乏手段和措施

一是沒有建立有效的內部協同機制，未能充分發揮出財政系統內部合力，綜合預算管理科室、部門預算管理科室、財政績效管理科室沒有真正形成合力推動工作開展。二是相關人員業務素質有待提高，財政績效管理工作相對其他工作而言是一個新的領域，需要對其有全方位且深入的研究和把握。三是缺少完善的技術手段作為工作推進的有效工具。

（五）工作保障措施不夠得力

績效管理是一項系統工程，不能僅僅依靠財政部門，但從目前的實際情況看，我們還沒有用好外力，助力財政有效開展工作。我們尚未建立起有效的外部協同機制，沒有充分發揮出預算部門、人大、黨委政府、組織部門、審計部門和專業第三方的作用。

（六）績效管理成果基本上沒有得到合理高效利用

一是目前績效管理覆蓋面小、深度低，評價的領域、部門和項目比例非常少，不能為黨委、政府相關考核體系運用;二是績效管理成果不被認可。受績效管理基礎、績效管理評價隊伍、績效管理機制不健全等的影響，績效管理成果沒有達到真正的客觀公正，存在績效管理與運用完全脫節的問題;三是績效激勵約束作用不強，績效評價結果與預算安排和政策調整的掛鉤機制尚未建立。

三、下一步工作推進措施和建議

我市績效管理工作，短板多、任務重、時間要求緊迫，從現在開始，要發揚只爭朝夕的精神，以先進地市的經驗為標桿，以解決問題為導向，千方百計強力采取多種措施，掃清工作障礙，打通全面財政績效管理道路上的“最后一公里”。

（一）明確工作主體，壓實主體責任

在厘清工作職責的基礎上，各司其職、互相配合，化解諸多問題。

明確主管部門和單位職責。進一步明確主管部門和單位為本部門、單位預算績效評價管理主體，負責本系統和單位的績效自評和監控等管理工作。

（二）鞏固管理基礎支撐，建設和打造專業管理服務隊伍

1、改進部門預算編制辦法

在編制2021年財政預算時，對部門預算要全面開始編制綜合預算基礎上的零基預算，減少預算追加，對部門和單位申報的項目預算進行全面審核清理，納入財政專項項目庫，適合列入年度預算的，根據財力情況和輕重緩急科學納入預算，項目庫實行動態管理，定期更新。為財政績效管理夯實預算支撐基礎。

2、建立完善各項財政管理制度

盡快出臺《財政專項資金評估立項管理辦法》、《財政專項資金項目庫管理辦法》等一系列專項辦法等。

3、建立“全方位、全過程、全覆蓋”財政預算績效管理體系

周期長、環節多、范圍廣，如何縮短流程，提高效率？菏澤市財政應以流程為抓手，以信息化建設為支撐，全面加強對財政支出的績效分析，提高績效管理的質量和效率。

4、盡快打造專業管理和評價服務團隊

財政部門要盡快建立預算績效管理機構，完善績效評價中心機構和人員設置，充實績效管理和績效評價專業隊伍。把第三方參與作為全面推進預算績效管理的重要途徑，推行“市縣財政聯動，財政預算部門貫通，績效評價中心與第三方機構深度融合”的績效管理服務模式，由績效評價中心牽頭，縣區財政和預算部門人員參與，組成“菏澤市市級預算績效管理服務項目”工作專班，全面實施績效管理服務項目，全面開展績效目標及績效監控審核、績效自評復評抽查、重點項目評價以及項目庫建設工作。

5、積極推進市直績效管理信息化建設工作

把預算管理、國庫電子支付、國有資產、惠民補貼、績效評價等集中納入財政一體化信息平臺。該系統橫向覆蓋項目支出、整體支出各類型財政支出，縱向覆蓋事前績效目標、事中績效監控、事后績效評價、管理結果應用的預算績效管理全過程，將財政績效管理部門、業務主管部門、預算部門和外部中介等有關績效信息和對象有機聯系起來，實現績效信息的互通和共享，實現財政部門、預算部門單位、第三方機構等績效管理主體間信息互聯互通，實現信息化技術對預算績效管理全方位、全過程的支撐和保障。

（三）搞好工作謀劃，強力穩妥推進

完善“三全”管理體制，優化業務流程尤顯重要。一是推進績效管理與預算評審相融合。針對事前績效評估與預算評審存在工作關聯和交叉情況，將績效評估與項目預算評審工作有機銜接，實現資料共享、同步推進。二是推進部門預算和績效管理相融合，將績效目標設置作為預算安排的前置條件，在部門整體績效目標、項目績效目標模塊嵌入“部門預算管理系統”，不編制績效目標不能進入下一步編制程序。三是加強內部科室協調配合，確?？冃гu價報告的真實客觀、問題導向，對評價發現的管理漏洞和績效目標偏差，及時采取有針對性的措施予以糾正。

（四）加強組織領導，強化工作保障措施

績效預算改革涉及財政資源的監管和再分配，各級、各部門對待績效預算管理的認識和態度不同，這是預算績效管理改革的“賭點”所在。菏澤財政注重強化縣區聯動，在全市營造“學績效、講績效、比績效、用績效”的良好氛圍。一是強化業務培訓，舉辦多場全市預算績效管理培訓班，邀請全國知名教授專家授課，提高各級預算績效管理意識;二是強化宣傳，開展“預算績效管理”宣傳活動，積極普及宣傳預算績效管理常識，印發《預算管理、績效管理制度匯編》，營造學習預算績效管理的濃厚氣氛;三是強化工作考核，自2020年起，將績效目標編制、績效監控、績效自評、信息公開等內容納入市直事業單位年度績效考核，調動各級圍繞績效抓管理的積極性，形成全市預算績效管理合力。

參考文獻：

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