義務教育均衡發展的嬗變、成效與反思

摘 要 中華人民共和國成立以來，義務教育均衡發展的嬗變經歷了以下三個階段：從極度不均衡到低水平均衡階段、非均衡階段向基本均衡階段過渡、基本均衡向優質均衡過渡。經過70多年來的改革發展，城鄉義務教育實現重大跨越，城鄉義務教育的辦學條件有了翻天覆地的變化，農村群體的教育獲得感越來越強。面對新時期、新問題，應當繼續探索以縣為主、加強省級統籌的質量保障機制;共擔弱勢群體教育責任， 消除貧困代際傳遞的壁壘;重視農村教師能力提升，促進城鄉義務教育優質均衡發展，進而實現人民渴望享有優質教育的美好理想。

關鍵詞 義務教育 均衡發展 城鄉教育

縮小區域、城鄉教育差距是推動當地社會和諧發展的重要因素。《中國教育現代化2035》中指出“實現優質均衡的義務教育”。協調城鄉義務教育優質均衡發展，需要關注農村的義務教育發展。在歷史的新起點上，以城鄉教育均衡發展為視角，梳理我國義務教育均衡發展的嬗變過程，歸納義務教育均衡發展的成效，提出未來義務教育均衡發展的對策，可以有效促進義務教育的良性發展。

一、我國義務教育均衡發展的嬗變

自我國成立以來，在義務教育均衡上逐漸形成了普惠性政策和補償性政策并舉的國家政策制度體系?；仡欀腥A人民共和國成立以來的歷史，依據不同時期黨中央的政策文件，可將我國義務教育發展劃分為三個階段。

1.極度不均衡到低水平均衡過渡階段（1949-1985年）

建國之初，《共同綱領》（1949）中規定我國教育是“民族的、科學的、大眾的文化教育”[1]。這標志著為社會主義建設服務的文化教育制度的建立。受1978年改革開放政策的影響，教育上頒布一系列措施如《關于辦好一批重點中小學實行方案》，形成國家級、省級、地級、縣級的重點中學“層層重點”的格局。重點學校的出現，使得城市再次獲得優質教育資源。1982年12月，《中華人民共和國憲法》規定：“國家舉辦各種學校，普及初等義務教育。”這是新中國成立以來，首次以憲法形式規定在全國范圍內普及初等義務教育。

這些教育政策均為普及初等教育提供了基礎和支持，但基于部分地區優先發展的策略及受當時經濟條件的制約，普及初等教育是需要分階段、分步驟完成的，所以形成了教育形態上的非均衡階段。

2.非均衡向基本均衡過渡階段（1986-2010年）

為改變農村教育輟學率上升的局面，我國開始實施九年義務教育?！吨腥A人民共和國義務教育法》（1986）的頒布第一次把普及義務教育建立在專門法律的基礎上，使我國義務教育邁入了一個嶄新的時期。其中還規定，實行地方負責、分級管理的管理體制，由國務院和各級人民政府負責籌措事業費及基本建設費。但實際執行時，農村義務教育經費主要是由縣、鄉級政府負責的?？h、鄉級財政收入的比重僅占約20%，但是在事權方面的支出比例卻長期維持在70%以上，財力與事權嚴重不對等，對于多數財力薄弱的縣、鄉級政府而言，無法負擔義務教育經費。所以省級財政投入不足，是城鄉義務教育陷入非均衡發展的根本原因[2]。

2001年，“普九”目標基本得到實現，為了縮小教育差距，2001年所發布的《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》中提出：“加強農村義務教育是涉及農村經濟社會發展全局的一項戰略任務”。為了實現這一目標，采取“在國務院領導下，由地方負責，分級管理，以縣為主的義務教育管理體制”。2005年的《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》提出“兩免”政策[3]，這說明教育財政投入開始傾向于農村。在2001-2010年期間，農村教育工作取得很大成效，“以縣為主”的管理機制以及對農村教育財政加大投入的財政政策，逐步縮小了城鄉義務教育之間的差距，推動了義務教育由非均衡階段向基本均衡階段過渡。

3.基本均衡向優質均衡過渡階段（2011至今）

2011年，西部四個省區通過“兩基”的完成，標志著“兩基”和“普九”任務的全面完成，意味著我國義務教育發展進入了基本均衡階段。2012年《國務院關于深入推進義務教育均衡發展的意見》和2016年《國務院關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》及2017年《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》等政策的頒布，其核心是明確推動義務教育均衡發展的深入，核心是明確城鄉義務教育均衡發展的主體是由國務院和地方政府共同承擔的，目的是建立城鄉義務教育發展的公共服務體系，體現了政策體系的公平性和普惠性。以上政策均表明了義務教育均衡發展由“基本均衡”向“優質均衡”階段過渡，進而實現人民渴望享有優質教育的美好理想。

二、我國義務教育均衡發展取得的主要成效

1.城鄉義務教育實現重大跨越

新中國成立以來，我國基礎教育逐漸普及，惠及百姓，全面完成了“兩基”目標和“普九”任務，實現了從一個文盲大國到教育大國的巨大跨越，為邁向教育強國打下堅實的基礎。

據統計，1965年，小學城、鄉在校學生數（萬人）分別約為2221、9399.9，初中城、鄉在校學生數（萬人）分別約為118.9、11.9。截止到2017年，小學城、鄉在校學生數（萬人）分別約為7318.3、2775.4，初中城、鄉在校學生數（萬人）分別約為3798.7、643.4。以上數據表明：國家有關教育均衡政策的頒布和實施，使得我國農村義務教育發展有了“量”的飛躍，從而逐步縮小了城鄉間義務教育的差距。

2.學校辦學條件得到極大改善

新中國成立以來，我們國家推行了一系列改革政策，使農村面貌發生了翻天覆地的變化，農村學校辦學條件也得到了極大的改善。1987年，我國小學城、鄉生均校舍建筑面積（平方米）分別達到了約3.23、3.00;2017年，我國小學城、鄉生均校舍建筑面積（平方米）分別達到了約7.33、9.32。這意味著隨著我國義務教育的不斷推進，基礎性教育資源配置逐漸趨于平衡。教育資源的合理配備，實現了教育資源的全民共享，為學生的全面發展奠定了物質基礎，為城鄉義務教育均衡發展提供了物質保障。

3.農村群體的教育獲得感穩步提升

2018年，我國學齡兒童入學率大幅度提升，其中小學學齡兒童凈入學率達到99.95%，初中階段毛入學率為100.9%。農村學生幾乎所有學齡兒童都有學上，且城鄉之間關于受教育機會上的差距越來越小;1993年城市學齡兒童入學率是99.51%，農村學齡兒童入學率是97.94%;2000年城市學齡兒童入學率99.54%，農村學齡兒童入學率是98.94%。

義務教育階段，教師的數量也在增多，在生師比方面，1962年小學城、鄉生師比分別為31.5、26.98，初中城、鄉生師比分別是20.72、18.80;2017年小學城、鄉生師比分別為21.67、15.66，初中城、鄉生師比分別為16.59、20.03。

以上數據表明：我國學齡兒童入學率持續上升，教師數量逐步增加，使得城鄉教育差距逐漸縮小，城鄉群眾得到了基本的教育機會公平。教育資源的全民共享使得農村群眾的教育獲得感越來越強，最終實現義務教育共享發展、均衡發展。

4.義務教育由基本均衡向優質均衡發展

2013年我國針對義務教育基本均衡發展，啟動了縣（市、區）（以下簡稱縣）督導評估認定工作。據統計，2018年全國共有2717個縣實現了義務教育基本均衡發展的目標，在全國總縣數中占比92.7%。而中西部地區占比達到90.5%，其中整體通過評估認定工作的有16個?。▍^、市）。這均表明，義務教育均衡發展達到了“基本均衡”，新時期我們以提升教育質量為目的，推動城鄉義務教育由“基本均衡”向“優質均衡”升級。

三、我國義務教育均衡發展的對策反思

我國城鄉義務教育均衡發展取得了一系列的新成就、新經驗，但是在現階段，城鄉教育之間仍然存在較大差距。隨著改革的逐步深入，逐漸暴露出來一些深層次的矛盾和問題，值得我們深入反思。

1.以縣為主，加強省級統籌，推進城鄉教育一體化

首先，省級部門統籌經費保障機制，縣級部門應加強義務教育管理機制，繼續推進免費義務教育全覆蓋。對于整體教育資源不足的地區，縣級部門針對這些地區做好學校區域規劃，擴大教育資源供給，解決縣鎮“大班額”和“大校額”問題。其次，逐步建立以縣為主、省級統籌的義務教育學校教師工資保障機制和激勵制度。省級統籌的重點就是要確保義務教育教師工資福利的不斷提高。教師工資保障機制上，省級政府應按照國家統一規定的編制、工資標準，采用專款的形式，通過銀行按月足額發放教師的工資福利。教師激勵制度上，可根據農村地理環境和條件惡劣程度的不同，給予教師適當津貼補助。相應的，縣、鄉基層政府建立相應的撥付制度，科學分配資金[4]。所以，在加強省級統籌的同時，也要明確縣級政府的責任，科學制定各級政府投入比例，從而為城鄉教育一體化發展提供穩定的經濟基礎。

2.以關愛為主，共擔弱勢群體教育責任，消除貧困代際傳遞的壁壘

進城務工人員隨遷子女教育問題是城鄉義務教育發展中面臨的一個難題。國家先后頒布了“兩為主”和“兩納入”政策、建立居民證制度以及“建立以居民證為主要依據的隨遷子女入學政策”等。中央政府應在落實現有政策的基礎上，通過補償性教育政策對隨遷子女進行教育補償，從而保障其教育權益，促進城鄉教育的協調發展。

農村留守兒童教育問題是農村教育的另一難題。解決農村留守兒童教育問題，首先，要改變觀念，聯合政府、教育行政部門與學校、社會力量、家庭等，使其主動參與解決留守兒童教育問題。其次，必須明確各主體的責任順序，發揮各主體在關愛教育兒童方面的責任，建立留守兒童關愛服務體系。

3.以師為主，加強農村教師隊伍建設，提升農村教育質量

在教師編制結構性調整方面，可在教師補充、退出機制方面解決教師“產能過?！?、農村教師供給不足等問題。在教師補充機制方面，一方面繼續通過引進、招考、“特崗教師”專項招聘和碩師計劃等方式，鼓勵優秀師資支持農村教育建設;另一方面，采用編制內與編制外結合的方式補充教師，比如崗位聘任制、扶持民辦教育、本土化多學科教師定向培養、“一專多能”教師等，將其作為農村教師補充的主要渠道[5]。在教師退出機制方面，對教師編制實行動態調控，根據學校生源的變化、布局的調整來對農村教師編制進行核定管理。

建立完善的農村教師專業發展體系，提升農村教師質量[6]。首先，通過中小學教師培訓提升農村教師質量。政府要建立并協調縣、鄉、高校等三方制度化的合作體系，實現城鄉教育的優勢互補，形成城鄉教育均衡發展的整體態勢。其次，充分發揮名師和特級教師的引領作用，對農村教師進行質量引領。通過“名師共享”“教改成果共享”的方式，加強城市優質校和農村薄弱校之間的聯系，引領農村教育發展，實現城鄉教育資源的共享。

4.以質為主，落實教育質量監測評價，促進義務教育優質均衡

義務教育優質均衡的實現要以教育質量的提升為途徑。教育質量監測是評估教育質量的標尺。開展城鄉義務教育質量監測評價，首先，健全城鄉義務教育質量監測體系，繼續推進縣域內城鄉義務教育均衡發展的教育質量監測體系的實施，建立城鄉教育教學質量監測評估體系，制定監測城鄉間教育差距的“預警機制”，協調城鄉教育共同發展。其次，構建鄉村義務教育監測體系，建立區域鄉村義務教育質量監測的數據庫，并對其進行分析，形成鄉村教育質量的整體發展情況[6]，為教育行政部門決策制定提供參考。再次，轉變城鄉義務教育監測的評估模式。繼續推進管辦評分離，支持和引入第三方質量監測評估機構，推進教育治理體系和治理能力現代化。最后，及時反饋城鄉義務教育監測結果。定期對監測結果進行分析、公布和解讀，使其接受社會監督，以有效糾正政策實施中出現的錯誤和偏差，進而確保政策達到預期的目的。

參考文獻

[1] 中國人民政治協商會議共同綱領[N].人民日報，1949-09-30.

[2] 范先佐，郭清揚，付衛東.義務教育均衡發展與省級統籌[J].教育研究，2015，36（02）：67-74.

[3] 楊衛安.鄉村小學教師補充政策演變：70年回顧與展望[J].教育研究，2019，40（07）：16-25.

[4] 宋乃慶，朱亞麗.統籌城鄉背景下義務教育資源配置的差距分析——基于重慶和全國的數據比較[J].教育與經濟，2014（04）：3-8+13.

[5] 侯學萍，朱亞麗.河南省城鄉義務教育階段教師資源配置的實證研究[J].教學與管理，2018（33）：19-22.

[6] 朱亞麗，宋乃慶.城鄉教育幫扶模式的實踐與思考——以重慶市“領雁工程”為例[J].教育研究與實驗，2015（01）：46-49.

[作者：朱亞麗（1982-），女，河南周口人，河南師范大學數學與信息科學學院，講師，碩士生導師，博士。]

【責任編輯 鄭雪凌】