1978年以來基礎教育學校布局調整政策分析

楊歡?趙鵬程

摘 要 教育公平是社會公正的體現，隨社會經濟發展水平和人們對教育公平觀念的認識而發生改變。1978年以來，我國基礎教育學校布局政策為實現教育公平經歷了人人享有平等的受教育的權利和義務（教育起點公平）、提供相對平等的受教育的機會和條件（教育過程公平）、教育成功機會和教育效果的相對均等（教育結果公平）三個階段。通過對基礎教育學校布局政策的回顧與分析，總結出重視教育公平的價值理念，認識教育公平的相對與絕對，堅持以政府為主導、關注教育發展的矛盾性與前沿性，堅持“以生為本”原則，注重學校布局政策的人本取向等經驗。

關鍵詞 基礎教育 學校布局 教育政策 教育公平

1978年改革開放以來，隨著國家相關教育政策的出臺與執行，我國基礎教育學校有了長足的發展。基礎教育學校布局調整涉及學校數量與空間位置的變化，即如何改擴學校、撤并學校、新建學校等傳統的理解，實質上還關乎每一位受教育者的教育資源分配問題，即學校功能的輻射與變化、對弱勢群體的關注以及優質資源的利用等。從改革開放初期基礎教育“普九”工作，到世紀之交對受教育者教育過程的關注以及當下如何促進個體全面而充分發展的教育政策，無一不體現教育公平對我國基礎教育學校布局調整政策上的影響。

人人享有平等的受教育權利。中華人民共和國成立后，《憲法》明確規定：“中華人民共和國公民有受教育的權利”（1954年）。《中國人民共和國義務教育法》第四條規定：“凡具有中華人民共和國國籍的兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務教育的權利，并履行接受義務教育的義務。”[1]法律上的平等受教育權利具體體現在教育資源與條件的平等享有上。學校布局調整影響著不同類型和階段的學生在入學機會、上學成本以及公共教育資源享有上的差距，其合理布局是人人平等享受教育資源最主要的體現。

由于地理環境、歷史條件、社會經濟和家庭等因素，每個人享有的教育資源在其數量上和質量上往往都是不平衡的。首先，教育公共資源的供給和配置在不同地域、城鄉、區域內不同階層上是不平等的，這種教育資源上的差距需要根據不同地區以及不同群體作出差異性的調整與傾斜，才能保障基礎教育更加均衡和協調地發展。其次，不同性別、不同家庭背景和身體健康差異的青少年兒童也往往在教育資源享有上有所區別。從社會學的角度來看，資源的分配不僅要體現正義的要求，還需要援助社會上各種處境不利的弱勢群體，使所有學生都能達到與其能力相匹配的發展。

從法律上“人人享受平等的受教育權利”到教育過程中“人人享有公平的教育資源”，再到教育理念上“人人都可以成才”的發展過程說明了教育公平是一個歷史性的范疇，不同的國家和不同的歷史時期對教育公平有不一樣的理解。

一、1978年以來基礎教育學校布局調整政策走向

學校布局是指一套應用于規劃學校的空間分布和特征的技術和管理程序，應用這種方法可以使學校的發展與適齡人口的分布相匹配，并滿足教育政策的目標[2]。從本質上來說，學校布局調整是與社會經濟發展和教育發展相一致的，根據當地的經濟發展、學校內外相關的資源建設以及不同群體的利益需求作出相應的調整，其調整的過程正是社會公平和教育公平的體現。

1.確保人人都享有平等的受教育的權利和義務——教育起點公平

2007年，經濟合作與發展組織（Organization for Economic Cooperation and Development ，簡稱OECD）將教育公平定義為“覆蓋”，即先保證所有人受到最基本的、低標準的教育，人人都享有接受教育的權利和義務，是實現教育公平的前提和基礎[3]。改革開放以來，通過立法保障兒童接受義務教育的權利，結合我國實際情況，不斷完善教育管理體制，積極改善基礎教育學校辦學條件，實現人人在教育起點上的公平公正。

（1）“普九”工作——多網點、多形式的分散辦學格局（1978年—1990年）

十一屆三中全會召開后，我國開始重視教育對社會主義人才的培養，鼓勵建設基礎教育階段重點學校。為提高小學教育質量，1980年中共中央國務院發布《關于普及小學教育若干問題的決定》，該文件指出：“要改革學制方案，集中力量辦好一批重點學校，創造經驗、典型示范，起到以點帶面的作用，處理好普及和提高小學教育的關系。鑒于我國經濟、文化發展不平衡、自然環境、居住條件差異很大，必須從實際出發，因地制宜，采取多種形式辦學，使學校的布局形式與群眾生產、生活相適應，便于學生就近入學。在辦好全日制學校的同時，還應舉辦一些半日制、隔日制、巡回制、早午晚班等多種形式的簡易小學或教學班（組）。”[4]這種不拘一格的形式奠定了我國基礎教育學校多形式的辦學格局。

1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》出臺之后，開始實行九年制義務教育，確立基礎教育地方負責、分級管理的原則，省、市（地）、縣、鄉分級管理的職責劃分由省、自治區、直轄市自行決定。地方鼓勵和指導國營企業、社會團體和個人辦學，在自愿的基礎上，鼓勵單位、集體和個人捐資助

學[5]。在“分級辦學、分級管理”的教育管理體制下，為保障適齡兒童、少年接受義務教育，滿足就近上學的便利性，“網點下伸、多種形式”辦學格局符合我國當時農村經濟落后的狀況，是一種符合實際、確保教育起點公平的教育觀。

然而，隨著重點學校的設立教育資源分配不均的現象日益嚴重，1986年《義務教育法》的頒布確立了兒童接受義務教育的權利，要求縣級以上地方人民政府根據本行政區域內居住的適齡兒童、少年的數量和分布狀況等因素，制定、調整學校設置規劃。不能將學校劃為重點學校和非重點學校，應促進義務教育學校無差別、均衡化發展[6]。在取消“重點校”基礎上，實現學校建設的“均衡發展”，是社會經濟發展過程中人們對教育公平的追求。

（2）稅制改革——集中辦學階段（20世紀90年代）

改革開放十余年來，我國基礎教育經費投入增長較快，為九年義務教育的普及提供了強有力的財政支持。但由于我國面積廣闊、發展不均的實際情況，再加上“分級管理”的教育體制，致使舉辦義務教育的責任下放給地方政府。隨著義務教育的普及以及農村稅費的改革的實施（20世紀90年代，為減輕農民負擔，解決“三農”問題，取消在農村收取的“教育費附加”和“農村教育集資”），鄉鎮財政難以擔負農村義務教育辦學，辦學經費出現短缺。教育經費的不足意味著基礎教育管理體制受到挑戰，亟需改變。

1992年11月，國家教委、財政部、國家計委發布《全面消除和杜絕中小學危房的規定》，提出要結合實際，制定中小學校舍的維修標準、檢查制度，規定由地方政府負責籌措危房改造工作所需經費，確保校舍修建質量，逐步使危房改造工作走上規范化、法制化的軌道，為農村兒童就學提供一個安全、健康的環境。為改造薄弱學校，促進基礎教育均衡、協調發展，縮小城鄉之間、區域之間和學校之間的辦學差距，1998年11月，教育部印發《關于加強大中城市薄弱學校建設，辦好義務教育階段每一所學校的若干意見》，提出“建立協作辦學制度，即每所重點學校和辦學水平較高的學校必須承擔幫、帶一所或幾所薄弱學校的任務，通過示范輻射作用，幫助薄弱學校逐步提高辦學水平”[7]。各地方政府相繼制定“加強基礎薄弱學校建設”的文件，積極促進薄弱學校的轉化。

2.提供相對平等的受教育的機會和條件——教育過程公平

從適齡兒童的“有學上”到滿足兒童的“上好學”要求，人們對教育公平的關注由起點公平走向過程公平，開始關注受教育者的教育質量。呂星宇在《教育過程公平——教育活動的內在品性》中指出，教育過程公平是最大的公平，是教育公平的最終體現，并具體論述了實現教育過程公平的三個策略：差異對待、平等對待、弱省援助[8]。要真正落實教育公平戰略，不僅需要教育管理者在宏觀政策和教育理念上予以認同，還應在實踐中積極踐行。

（1）城鄉之間的教育過程公平——差異對待

上文提到，由于農村稅費改革和義務教育體制的調整，傳統的“村村辦學”格局難以適應城鎮化發展速度以及計劃生育政策的推進，村小布點分散、學齡人口銳減、教育經費難以支撐、資源浪費嚴重。因此，對農村中小學過于分散的學校布局進行調整顯得尤為必要。2001年5月，國務院頒布《關于基礎教育改革與發展的決定》，要求因地制宜調整農村義務教育學校布局，農村學校布局調整政策“撤點并校”正式頒行。十余年來，農村中小學布局調整取得一定成效：集中力量辦鄉鎮中心學校，提高了辦學條件以及教師教育教學水平。但急進功利的學校布局調整違背了布局調整的初衷，2012年9月，國務院發布《關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》暫停這一政策的實施，提出要嚴格規范學校撤并程序和行為，立足本地實際，充分考慮教育發展情況、人口變動狀況和人民群眾的承受能力，科學、合理地確定縣域內教學點、村小學、中心小學、初中學校布局，保障學生就近入學的需要[9]。

這標志著我國農村撤點并校工作進入到“后撤點并校”時代，即因農民居住方式、經濟社會條件等差異，不能形成統一的學校布局方案，應根據村莊、人口、地理位置的實際情況完善學校布局規劃。然而在城鎮化進程趨勢下，農村學校布局調整已從宏觀政策的調控下走向自然解體變化過程，農村學校自然萎縮、學生流向縣鎮或市區已成大趨勢，如何差別化地對待農村學校、農村學生以及農村教師仍需政府相關政策干預，把握鄉村教育的未來。

（2）地區之間教育過程公平——平等對待

我國東中西部之間、各省域、各地（市）域之間，乃至縣域之內，其實際情況千差萬別，因此基礎教育學校在布局調整過程中的標準、實施方案、具體要求都要盡可能地符合當地實際，同時也應照顧不同地域、不同年齡段學生的身心發展特點，使其布局調整要平等地對待每一位學生。為改變我國西部地區教育面貌，2004年教育部、發展改革委等部門制定《國家西部地區“兩基”攻堅計劃（2004-2007年）》，指出我國西部地區地廣人稀，人口分布不均衡，校點多且布局分散，因其特殊的地理位置，校舍建設成本高，學校布局還存在很大的問題。《計劃》提出應結合中小學布局結構調整和城鎮化建設，設置農村寄宿制學校，統籌規劃學校基礎設施建設、科學安排，合理布局義務教育學校，有效配置教育資源，扶持西部農村地區地區的“兩基”攻堅和鞏固提高工作[10]。

作為一個多民族國家，少數民族地區的教育現狀相比大中城市還比較落后，因其復雜的地理環境、文化習俗和生活方式，學校布局調整也受到廣泛關注。云南省是一個多民族省份，2002年《云南省基礎教育振興行動計劃》明確提出“在邊遠山區和邊境一線，學校布局調整要以集中辦學為方向，堅持宜并則并，需增則增原則”[11]。2009年云南省出臺了《云南省中小學區域布局調整指導意見的通知》提出要“收縮教學點，集中力量辦好校均規模達到300以上的完小，積極完善小學教學點‘撤、并、調的合理布局”[12]。大國辦大教育，需要平衡地區之間、民族之間的差異性，堅持平等對待每一位學生，兼顧學校布局調整政策的合理性與公平性，尤其是政策執行過程中要保障受教育者利益分配的公平。

（3）階層間教育過程公平——弱生補償

“弱勢”是相對于“強勢”而言的，本文所指的“弱生”主要側重于由家庭背景和學校環境所造成的處境不利的兒童，主要指向進城務工農民子女、城市下崗人員子女等。由于我國基礎教育發展的不平衡性導致受教育群體者強弱不均衡現象非常嚴重。歷年來，我國對弱勢群體的教育補償方式主要包括發展性、保障性、救助性、幫扶性四大補償方式，較為影響力和效力的補償計劃與工程主要有“國家西部地區‘兩基攻堅計劃”“國家貧困地區義務教育工程”“全國農村中小學危房改造工程”等[13]。

隨著城市化進程步驟的加快，城市常住人口的增多，群體差異化鴻溝不斷擴大，隨遷子女接受教育問題日益突出。2003年國務院發布《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》提出應以全日制公辦中小學為主渠道接收進城務工就業農民子女，加強對以接收進城務工就業農民子女為主的社會力量所辦學校的扶持和管理，將進城務工就業農民子女就學學校建設列入城市基礎建設規劃，鼓勵此類學校的辦學，放寬設立條件和辦學標準。這是我國首次就學校布局調整政策上對進城務工子女受教育環境以及過程的關注。面對我國“流動兒童”“留守兒童”“失業人員子女”的增多以及教育問題日益突出，《中國教育現代化2035》提出就其受教育方面，僅僅強調平等對待還不夠，還必須對弱勢群體進行補償，即分配教育資源時的適當傾斜和區別對待弱勢群體才是消除不平等現象的根本手段。

3.教育成功機會和教育效果的相對均等——教育結果公平

經濟合作與發展組織（OECD）指出，教育公平還要滿足“公正”對待，即要保證性別、社會經濟地位和種族等個人和社會因素不妨礙人達到其能力所允許的教育高度，讓每個人都能得到最充分的發展。因基礎教育發展的不平衡導致的教育公平缺失，OECD建議各國政策制定者關注學校資源在不同區域間的分布和使用差異，以便采取應對措施來彌補因為教育資源分布差異而導致的教育結果不均等現象[14]。我國已有相關實證研究學校資源配置與教育結果均等的關系，即學校資源的優化配置有利于促進受教育者教育結果的均等。黃亮利用PISA2015分析了通過均衡配置學校相關資源能夠促進城鄉學生在數學、閱讀和科學素養成績的均

等[15]。這說明國家和地方主管部門在推進學校布局調整過程中應考慮學校內外相關教育資源的差距來最大限度地促進城鄉教育結果均等。

1999年《中共中央、國務院關于深化教育改革、全面推進素質教育的決定》提倡實施素質教育，培養德智體美等全面發展的社會主義事業建設者和接班人。“素質教育”意味著一場全面的、深刻的、促進全體學生生動活潑、積極主動發展的教育變革。自此，特色學校的建設成為“素質教育”下關注的焦點。2017年教育部發布《義務教育學校管理標準》，提出要建設“標準引領、管理規范、內涵發展、富有特色”的良好學校，鼓勵學校辦學要有特色、有內涵，提升學生個人藝術素養。2018年，《教育部等6部門關于加快發展青少年校園足球的實施意見》提出支持建設2萬所左右青少年校園足球特色學校，2025年達到5萬所，通過建設青少年校園足球特色學校，發揮足球育人功能，促進青少年學生身心健康發展。《中國教育現代化2035》鼓勵普通學校多樣化有特色發展，形成中國特色世界先進水平的優質教育。

如果說教育起點公平被視為生命的“起跑線”，那么有特色、有個性的教育則是生命的“延長線”。讓每一個孩子都能成為全面發展的人，是教育結果公平的體現，是社會對教育的期待。我國基礎教育學校布局經歷了“廣而大”“細而精”“強而優”的調整過程，讓教育公平的教育政策惠及每個受教育者，是新時代構建社會主義和諧社會的象征。

二、基礎教育學校布局調整政策啟示

1.深化理念，認識教育公平的相對與絕對

改革開放40年來，我國社會經濟水平顯著提高，對教育公平的認識也逐步深入：公平依賴于一定的社會經濟條件而存在，不存在毫不受限制的、完全意義上的絕對公平，但隨著社會的進步、科技的發展，教育的不公會逐漸縮小。改革開放初期，我國大力發展國民經濟，其經濟的發展勢必需要高素質人才的培養。鑒于此，國家領導人提出建設基礎教育階段的重點學校，先后出臺了《關于普及小學教育若干問題的決定》《關于辦好一批重點中學的試行方案的通知》《教育部關于分期分批辦好重點中學的決定》等一系列文件，重點校的建設為我國社會優質人才的培養作出了重大的貢獻，然而資源的有限以及人們的偏好帶來了越來越多的教育不公平問題。在新課程改革的倡導下，以素質教育為導向的建設特色學校開始關注學生的個性素質發展，即在培養學生基本素質的基礎上，使每一個學生不同的興趣、愛好和特長都得到最充分的發展。近十年，國家發布了《關于推進中小學教育質量綜合評價改革的意見》《義務教育學校管理標準》《教育部等6部門關于加快發展青少年校園足球的實施意見》，鼓勵學校辦出特色、辦出水平，滿足不同潛質學生的發展需要，實現教育過程的相對公平。

2.政府主導，關注教育發展的矛盾性與前瞻性

在不同的歷史時期，教育內部存在的矛盾也是有所差異的，政府的關注點也隨之變化。20世紀八十年代，為開展基礎教育“普九”工作，建立起多網點、多種形式辦學格局。九十年代末，在我國農村稅費改革以及教育經費短缺的情況下，基礎教育體制面臨挑戰，開始建立起以政府為主導的集中辦學格局，推行“撤點并校”政策。在十余年的爭議之后，政府開始關注新的教育發展方向：一是“后撤點并校”時代的到來，農村學校與農村教育的未來走向如何;二是城鎮化進程的加快以及二胎政策的開放，城鎮地區學校布局調整將成為重點;三是特色學校的建設如何才能滿足人們對教育有質量、多元化的需求。2019年2月《中國教育現代化2035》提出推進教育現代化的八大理念之一是注重共享共建。要實現我國基礎教育服務“共享共建”模式，必須堅持以政府為主導，全社會共同參與的教育發展新格局。因此，任何事物都有矛盾，政府和人民應關注一系列政策存在的矛盾統一性和對立性，去應對矛盾和挑戰，與時俱進，瞄準新的前沿方向。

3.以生為本，注重學校布局政策的人本取向

從教育起點公平的認識到教育過程，再到教育結果公平的關注，任何教育政策都堅持“以生為本”的原則，任何教育發展成果都應該更多更公平地惠及全人民。習近平總書記在十九大報告中強調，“辦好人民滿意的教育”，則是把廣大人民放在最重要的位置，提高人民群眾的獲得感和滿意度。21世紀以來，國家出臺了一系列行之有效的政策，有《國家西部地區“兩基”攻堅計劃》《關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》，貧困家庭子女助學制度、進城務工子女受教育權利保障等制度相繼建立，“人本取向”已成為當代素質教育追求的核心價值。以關心人、尊重人、發展人為根本指導思想來進行基礎教育學校布局調整，改變傳統的調整理念和方式，踐行“以生為本”、發展學生個性和實現自身價值的調整理念，實現《中國教育現代化2035》提出的“更加面向人人”的教育目標。

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[作者：楊歡（1991-），女，四川巴中人，西華師范大學學前與初等教育學院，講師，碩士;趙鵬程（1962-），男，四川南充人，西華師范大學教師教育學院，教授，碩士。]

【責任編輯 武磊磊】