比較視域下職業教育產教融合的制度分析與合作生態構建

摘 要 職業教育產教融合的深入推進離不開上下協同的合作生態構建。我國產教融合制度環境尚存在行業企業參與動力不足、專業設置對口性不足、校企合作實效性不足等問題。美國、德國、澳大利亞等國家在職業教育產教融合管理制度、保障制度和體制制度等方面形成了一系列可供參考的經驗。我國應緊抓人才培養主線，從政府、院校和企業三方推進構建產教融合合作生態：加強政府統籌力度，促進邊界清晰的國家管理制度頂層融合;擴大院校參與深度，推進對接產業的專業設置制度的布局融合;提升校企合作程度，推動產教一體的人才培養制度交叉融合。

關鍵詞 職業教育;產教融合;合作生態;制度環境

中圖分類號 G717 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2021）04-0042-06

職業教育產教融合的核心在于政府、學校、企業三方協同，難點在于三方職責邊界的明確及協同發展。長期以來，我國職業教育由于頂層制度設計不足、產業作用認識不夠、企業參與程度不高等原因，產教融合的育人效應未能充分發揮。為推進產教融合深入開展，2019年9月，國家發展改革委、教育部等六部委聯合下發《國家產教融合建設試點實施方案》，明確提出要健全以企業為重要主導、高校為重要支撐、產業關鍵核心技術攻關為中心任務的高等教育產教融合創新機制。本文將在分析我國目前制約產教融合深入推進的制度環境的基礎上，橫向比較美國、德國、澳大利亞三國職業教育產教融合制度，著力探討如何通過制度創新和合作生態構建，推進職業教育與區域產業良性互動，進而推動產教融合創新發展。

一、現狀與問題：我國職業教育產教融合的制度環境透視

制度環境是指能對制度運行產生影響的，人們在長期社會交往過程中自覺遵守和認同的習俗、規則和行動準則。縱觀我國職業教育發展史，從1991年《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》首次提出產教結合開始，我國對“產”和“教”關系的認識經歷了從產教結合再到產教融合的發展過程。前期的產教結合主要關注學校與企業的關系，使學生能進入企業實習，著重解決實習及就業問題;后期的產教融合則關注職業教育適應產業發展，著重解決教育對產業的貢獻度問題[1]。不同的制度環境會導致產教融合中教育界和產業界不同的行為表現和結果。當前，我國職業教育產教融合的制度環境主要存在以下問題。

（一）行企參與動力不足，管理效應未能充分發揮

職業教育管理體制要求要“政府統籌，社會參與”，但我國現實的職業教育管理制度環境是：社會力量參與職業教育的積極性不高，行業、企業參與職業教育的程度有限。由于當前參與職業教育的回報與投入不成正比，企業參與校企合作培養的人才經常被其他企業“挖墻腳”，而未參與職業教育的企業也不會受到相應的懲罰，因此，大部分企業都想搭便車，參與職業教育校企合作的動力不足。在辦學體制方面，我國實行的是政府主導的職業教育辦學體制。由于職業教育的各利益相關者習慣將職業教育的投入、管理和改革等任務依賴于政府主導，行業、企業和民營機構在職業教育辦學中的作用未能充分發揮。要解決社會參與積極性不高的問題，有必要進一步完善政府對職業教育的適度干預制度，做到不越位、不缺位、不錯位，以制度保障行業和企業在職業教育產教融合中發揮主體作用。

（二）專業設置對口性不足，與產業的結合度有待提高

在專業設置上，部分職業院校受辦學經費、實訓場地等條件限制，導致專業設置更新較慢，未能與當地產業完全契合，主要體現為“兩個不足”，即引教入產不足和引產入教不足。引教入產不足主要體現為院校專業設置與產業的結合度不足、專業設置的更新速度與產業轉型的要求不匹配、新增專業對產業轉型升級的引領性不夠等。引產入教不足主要體現為業界導師參與專業設置、教學指導的深度不足、產業的應用成果反哺院校教學的機制不全、產業的創新鏈與院校的人才鏈銜接不夠等。要推進職業教育產教融合的深入開展，有必要進一步發揮城市承載作用，激發行業、企業的主體作用，推進專業設置與產業深度結合，推進人才培養改革和體制機制創新。

（三）校企合作實效性不足，利益共同體機制有待完善

推進校企合作的實質性運行和深度開展，是當前我國職業教育改革發展的重要任務之一。由于市場調節機制失靈、政府干預可能存在的缺陷等問題，目前我國的校企合作大多還停留在應付式合作和表層象征性合作階段。要推動校企合作走向深入，應在與各利益相關方的博弈過程中建立系統的激勵和制衡制度。在職業教育成本分擔與利益補償方面，由于國家尚未出臺正式的職業教育與培訓成本分擔及利益補償法律法規，對職業教育各利益相關者的責任和義務缺乏明確規定，導致行業、企業參與動力不足，職業教育與培訓質量不高等問題。在校企合作培養職業人才的過程中，由于參與校企合作企業的利益未得到有效保障，培養的人才大多并未能給企業帶來收益，從而導致企業參與校企合作的積極性不高。因此，要完善職業教育的成本分擔與利益補償機制，需要在完善相應法律法規的基礎上，明確各利益相關方的責、權、利，制定好相應的獎懲機制，切實提高行業、企業參與職業教育校企合作的動力。

二、經驗與借鑒：發達國家職業教育產教融合制度分析

美國、德國、澳大利亞等發達國家職業教育的產教融合更多體現在相對完善的制度保障下的自然融合。三國在產教融合管理制度、保障制度、體制制度等領域為職業教育產教深度融合提供保障。

（一）定位準確的產教融合管理制度

1.構建協同一體的職業教育管理體系

美國主要從三個維度建立職業教育管理體系。首先，國家維度，充分利用立法、財政等手段，建立全國統一的勞動技能標準，并加大對職業教育與培訓的經費投入。其次，地方維度，采取措施激勵地方組織參與職業教育與培訓，培養和培訓地方經濟發展急需的人才。最后，企業維度，將定期參加培訓作為員工福利。國家、地方和企業分別代表宏觀、中觀和微觀三個層面，共同構建起美國的職業教育管理體系。德國聯邦教育與研究部負責制定職業教育的國家發展規劃和目標等，職業教育項目的日常管理則由其下屬的職業教育與培訓辦公室負責，考試的組織、資格的認定等具體職能由聯邦下屬的職業教育委員會承擔。澳大利亞教育主管部門通過授權方式（一般是授予培訓包開發等權力），吸納行業組織和專業機構參與職業教育管理。同時，要求技能標準局承擔起管理全國職業教育與培訓的責任，課程審批、對培訓機構的資質審核等職能都由技能標準局承擔。三國協同一體的職業教育管理體系從頂層架構上保障了產教融合的深入開展。

2.落實宏觀調控為主的有限政府責任

在美、德、澳三國的校企合作關系中，政府通常把立法和財政等作為調節手段，對學校和企業的合作進行宏觀調控，一般不插手具體事務。國家通過“立法”和“財政”兩大抓手鼓勵企業和其他行業組織等參與職業教育，有利于產教融合的可持續發展。美國主要以社區學院為主體開展職業教育與培訓。社區學院實行聯邦、州和地方政府分級管理且以地方為主的管理體制。聯邦政府主要通過立法和財政手段對社區學院進行管理，政府更關注宏觀管理。為促進“雙元制”的良性發展，德國政府也在改進管理手段，努力通過職業標準的統一，為“雙元制”發展助力。澳大利亞政府對職業教育與培訓的干預涉及培訓標準的制定、培訓質量評估等多個方面。可以看出，雖然美、德、澳三國政府職能改革各不相同，但都趨向于形成有限的政府責任。政府更多的是發揮宏觀調控作用，將更多的職業教育職能交給市場和其他教育培訓組織，這在一定程度上更有利于調動企業和行業組織在產教融合過程中的積極性。

（二）體系完備的產教融合保障制度

1.構建完備的職業教育法律體系

立法是美國聯邦政府對職業教育實行的重要調節杠桿之一，主要起調節培訓導向、開展培訓宏觀管理以及對經費資助進行規定等作用。德國在職業教育立法中注重構建完整的法律體系，主要以《聯邦職業教育法》作為核心法律，以《青年勞動保護法》和《企業基本法》作為輔助法律，以《職業培訓條例》及各州的規章作為補充法規，共同構成結構完整、內容完備的職業教育體系[2]。澳大利亞的職業教育法律也構成了相對完備的法律體系，對職業教育的開展與管理、撥款方式、行業及企業的參與職責和方式等作出了明確規定[3]。從國際比較的結果來分析，職業教育質量突出的國家都有著比較完備的職業教育法律體系。這種完備的法律體系主要表現在既有縱向上聯邦和州政府的不同層次的法律，又有橫向上根據不同時期、面向不同群體的各個專項的法律或法案。外顯的、完善的法律體系，體現出的深層含義是成熟的立法機制和立法技術，這為職業教育產教融合的開展提供了法律保障。

2.形成完善的師資教學制度體系

教師方面，美國通過出臺專兼職教師制度，明確了社區學院專兼職教師的聘任、管理、考核及培訓進修等方面的要求。德國強調教師必須具有一定年限的工作經驗。職業院校教師薪酬待遇、社會地位較高，納入了公務員管理，這也是保證高質量教師來源的重要因素。澳大利亞的TAFE學院對師資要求較高，除了學歷方面的要求外，教師一般還必須具備3至5年的相關行業工作經驗，同時還必須具備教師資格證書和相應等級的職業資格證書。教學方面，德國“雙元制”教育模式特別注重企業實踐環節，注重培養學生的關鍵能力，協助學生形成可遷移的職業能力。澳大利亞非常重視學生的實際操作能力培養，每個TAFE學院都配備有實訓基地，為學生提供真實的工作環境。TAFE學院重視教學監督，通過建立內部審核機制，配備評估人員開展教學質量監督[4]。考核方面，澳大利亞以認證為基礎，同時融合測驗和實踐考查等多方面內容。學生需要通過考核來證明自己達到技能標準的程度，同時獲得相應的培訓和資格證書[5]，以此作為將來就業準入的重要參考。對學生的理論和實踐考察一般由其就讀的TAFE學院負責，對學生工作場所培訓的考核既可由TAFE學院負責，也可由企業負責。根據不同的考核情況，學生可獲國家認可的分級資格證書或文憑證書。這種以認證為基礎的考核辦法，使學校與行業組織形成人才培訓共同體，縮短了學生的入職適應期，提高了產教融合的整體質量。

（三）合作為主的產教融合體制制度

1.社會伙伴關系是典型的合作范式

美國的社會組織已廣泛參與職業教育的管理、監督和服務。在管理方面，國家通過授權，使眾多社會組織承擔了課程開發、培訓組織以及資金分配等職能。在監督方面，社會組織通過職業教育評估委員會、咨詢委員會等機構參與監督、推動立法。在服務方面，社會組織廣泛參與職業教育的能力標準制定、培訓機構認證和培訓質量評估等活動。美國的社會組織與國家機構有機結合，構建了社會參與和國家調控相結合的合作機制[6]。德國的雙元制通過企業與學校的良好合作，形成了社會伙伴合作的典型范式。除了企業的參與，德國的工會聯合會、雇主聯合會、學生聯合會等機構也廣泛參與職業教育合作。澳大利亞的社會伙伴關系是職業教育領域經常采用的一種合作關系。國家培訓框架和國家職業資格證書框架的出臺，為職業培訓的跨部門資格認定提供了標準，從而保障社會伙伴合作的順利開展[7]。良好社會伙伴關系的建立，為職業教育產教融合的開展提供了有力支撐。

2.企業是主要的職業教育參與方

美國企業參與職業教育的方式包括直接參與與間接參與，具體表現為通過捐贈資源、提供實習機會等推動學校本位學習項目和工作本位學習項目的發展。從參與企業的規模與類型、行業類型、提供活動類型等角度來看， 規模較大企業、非營利性企業參與程度較高，新型通訊專業、傳統服務行業的企業參與比例較大，大型企業較其他企業更傾向于提供工作實習和工作見習項目[8]。德國聯邦政府允許各社會組織參與職業教育咨詢和決策，鼓勵企業大量參與學徒管理與培訓，并通過《職業教育培訓法》對之進行規范。澳大利亞通過授權等方式，吸納多個行業委員會參與政府決策及開發相關課程。為鼓勵企業參與職業教育與培訓，聯邦教育管理部門對企業招收學徒實行教育轉移支付制度。企業和行會主要在職業教育與培訓中起到兩個方面的作用：一是為學生提供實訓崗位，并提供相應的經費支持，學生通過實踐平臺加強操作能力訓練，提高了職業能力，可在就業中占據優勢;二是通過與學校合作的方式，根據企業發展的需要，聘請學校為企業“量身打造”職業人才，促進人才培養與企業需求的契合[9]。

三、方法與路徑：我國職業教育產教融合合作生態構建

從美、德、澳三國職業教育產教融合制度的相關經驗可以看出，重視職業教育產教融合管理制度和體制制度的構建是關鍵，而產教融合質量保障制度和經費制度是核心。由于市場存在不確定性，職業教育產教融合應注重將產業和教育功能在組織層面融為一體[10]，構建上下協同的合作生態。

（一）加強政府統籌力度，促進邊界清晰的國家管理制度的頂層融合

1.建立政府統籌、分級管理、社會參與的產教融合管理體制

推進職業教育產教融合離不開政府統籌管理。在職業教育管理中，政府不干預或干預不到位將無法依靠市場機制解決企業參與積極性不高、“搭便車”等問題，而干預過度又會衍生設租、尋租等活動。這就要求政府要明確自身的責任邊界和介入范圍，在政策的頂層設計、經費支持和保障制度等方面發揮積極作用[11]。首先，建立政府統籌、分級管理和社會參與的職業教育管理體制，成立區域內“政府牽頭，院校主導，行企參與”的職業教育發展聯盟，統籌管理區域專業結構和布局。其次，應建立和完善法人治理結構，探索建立社會廣泛參與、產權明晰多元的理事會或董事會決策議事、監督制度。再次，明確地方政府的經費投入責任，加強發展戰略、規劃、政策、標準的制定和實施。最后，應以制度建設推進政校分開、管辦分離，擴大職業院校在教育教學、機構編制、人才引進和職務評聘、收入分配等方面的自主權。

2.統一規劃區域內產業布局和職業教育發展

隨著工業化和信息化的持續推進，產業結構調整升級，經濟社會不斷轉型，社會對高素質職業技術技能人才的需求日漸擴大，區域經濟和職業教育的關系日趨密切。“一方面，區域經濟決定了職業教育的發展規模、結構、速度和質量。另一方面，由于職業教育能為區域經濟發展提供人才支撐，并對勞動力素質結構優化起重要作用，因此職業教育又對區域經濟發展具有能動作用。”[12]為使職業教育與區域經濟發展之間形成良性循環，有必要通過制度建設統一規劃區域內產業布局和職業教育發展，使職業教育的人才培養層次、規模、結構、質量等與當地產業結構和經濟發展水平相適應，不斷優化勞動力素質結構，提升人才培養質量，充分構建與當地產業發展相匹配的層次分明的人才網絡，從而推進產教融合和區域經濟社會持續發展。

3.完善產教融合的引導和協同機制

為推進產教融合，國家相繼出臺了《關于深化產教融合的若干意見》《國家職業教育改革實施方案》《職業學校校企合作促進辦法》《國家產教融合建設試點實施方案》等文件。而要在操作層面讓產教融合落到實處、深度推進，相關協同和引導機制必不可少[13]。地方應根據各地特色和產教融合的基礎，建立協同機制，促進國家政策與地方政策的銜接。還要加強產教融合的引導機制建設，推動產教融合走向深入。比較美國、德國、澳大利亞三國的職業教育管理制度可知，政府很少對職業教育進行直接干預，而是通過財政和立法等調節杠桿，為職業教育搭建平臺，創造良好的制度環境，并保證行業企業在職業教育中的主體地位。因此，我國應進一步明確地方政府的經費投入責任，加大財政投入，保障職業教育正常開展。比如通過設立校企合作專項基金，對企業參與校企合作進行績效獎勵，保障校企合作的有效開展。同時，要使用好立法這一杠桿，加強政府在發展戰略、規劃、政策和標準等方面的制定、引導、銜接和實施。

（二）擴大院校參與深度，推進對接產業的專業設置制度的布局融合

1.優化區域內與產業緊密結合的專業設置結構和布局

關于“知識社會”中大學的作用，杰勒德·德蘭迪（Gerard Delanty）指出，除了做一個被動的參與者，無助地被拖進市場，大學還可以起到引領改革的作用[14]。要實現職業教育與區域經濟發展的良性互動，有必要先從專業設置入手，切實加強專業設置與當地產業的對接。應通過相關制度建設，鼓勵職業院校集中力量辦好當地經濟社會需要的特色優勢專業群，專業的設置與當地產業緊密結合并辦出特色，充分發揮職業教育與區域經濟發展的相互促進作用。同時，應建立政府、行業企業與職業院校共同參與的專業設置制度。一方面，可以充分發揮各方所長，解決專業設置科學性、合理性和可行性不足的問題，使職業院校的專業設置真正契合當地經濟社會發展，并在某些新興專業的設置上適度超前于產業發展，為當地經濟社會發展做好人才儲備工作;另一方面，政府、行業企業和職業院校三方協同開展專業設置，有利于發揮政府的統籌協調作用，從而激發行業企業參與職業教育的積極性。因此，為提高職業教育專業設置的科學性、合理性和可行性，提高行業企業參與職業教育的動力，有必要建立政府、行業企業與職業院校共同參與的專業設置制度。

2.完善具有產業前瞻性的專業規劃和人才需求反饋制度

應改變專業設置的盲目性和隨意性，要以制度的形式要求各地根據經濟社會發展實際需求制定相應的專業規劃。從規劃“專業取向、需求程度、發展重點、分布原則和發展步驟”[15]等方面，對區域內職業院校的專業設置進行統一規劃，建立面向區域經濟社會發展的專業規劃制度。同時，加強對人才需求的預測和研究，使職業教育的專業結構與區域經濟結構保持同步。由于區域經濟結構的調整勢必帶來產業結構的調整，職業教育的專業設置要與產業結構相適應，必然也要隨之調整。但職業教育人才培養具有一定的周期性和滯后性，因此，要保持與區域產業結構調整步伐的一致，有必要形成一定的人才需求預測制度，提前預測區域經濟發展動態，并做好人才需求預測。通過研究區域內產業結構的發展態勢和調整態勢，預測產業發展和人才需求的未來走勢，以此作為專業規劃和布局的基礎。

3.提升基于產業需求的專業設置和課程應用實施的靈活度

現代社會已經步入移動互聯網時代，知識可以借助移動互聯網傳播到每一個人，職業院校需要順應這一趨勢，優化信息技術應用，利用視頻教學、遠程互動教學等，使產業發展前沿知識快速匹配院校教學，專業設置和課程研發符合移動互聯網時代的學習特點，讓學生更易接受。同時，職業院校也需善于借助移動互聯網的方式，通過與受眾廣泛的傳播平臺相結合，立足產業發展需求，做好銜接和匹配，使優質課程傳播更精準、更廣泛，擴大知識的傳播范圍，提升傳播效率和應用效果。

（三）提升校企合作程度，推動產教一體的人才培養制度的交叉融合

1.優化企業成本補償機制

威廉姆森（Oliver E.Williamson）在《市場和等級制度：一些基本思考》一文中曾提出，市場是否因為有限理性和機會主義而遭遇契約問題，主要取決于相關的交易因素，有限理性即是其中的一種因素。他同時指出，如果交易不復雜且幾乎沒有不確定性，那么有限理性的后果就不那么嚴重[16] 。根據科斯（Ronald H.Coase）的交易成本理論，一切制度安排的產生及其變更都離不開交易費用的影響。要有效提高企業參與校企合作的積極性，就必須切實給予參與企業成本補償及相關獎勵，使參與校企合作的企業不需承擔人才培養成本，同時還能獲取合理收益。政府應出臺政策減免參與企業的稅收，減免部分可沖抵企業在校企合作中付出的人工、設備等成本。同時，企業實習基地的建設，具有部分公共產品的特性，其成本應由政府和企業共同承擔。

2.建立利益共同體合作機制

任何資源分配要達到“高效率”，必然有賴于作出資源利用和估價決定的制度結構[17]。一方面，要建立校企合作的良好機制。一是需要以立法的形式明確校企合作各利益相關者的責任、權利和義務;二是要通過生均補償或減免稅收等形式由政府對參與校企合作企業給予成本補償，對校企合作作出成效的企業給予獎勵;三是考慮設立“校企合作專項經費”或“校企合作基金”，保障校企合作持續、深入開展。另一方面，應建立職業培訓合作機制。一是應盡快出臺支持職業培訓的相關政策，鼓勵企業、民營機構、社會團體和個人依法投資職業培訓市場;二是引導和鼓勵職業院校與行業企業合作，開展各類職業培訓;再次，推動企業利用自身資源打造職業培訓品牌，樹立精品意識，增強培訓的號召力與參與度;三是加強政府和行業對職業培訓機構的監管，建立培訓機構評級標準。

3.構建區域和行業龍頭企業的引領機制

區域和行業龍頭企業基于其在產業鏈中的規模效應和引領作用，往往用工數量較大，工種專業分工較為明確，崗位操作技能要求較為清晰，用工周期較為穩定，對高品質職業教育的需求比較大。政府可以根據這些企業的需求，因勢利導，在職業教育領域構建區域和行業龍頭企業的引領機制。一是鼓勵龍頭企業與地方職業院校聯合辦學，針對所需要的專業開發課程，構建招生、教學、就業、培訓一體化的產教融合機制。二是鼓勵有實力的龍頭企業自辦職業教育，在服務自身用工需求的同時，還可服務產業鏈上下游企業的用工需求。

四、結語

政府、院校和企業通常被看作是知識經濟社會內部制度創新的三大要素，三者之間的新型互動關系也日益受到關注[18]。職業教育產教融合要走向深入，三大核心要素的互動和共生將顯得越來越重要。政府做好頂層制度設計，也要完善監督舉措，注重引導和過渡，充分顧及企業的需求，增強制度實施實效;院校則應創新人才培養方式，在專業設置、教育教學方式和人才反饋機制等方面加強與企業和產業界的聯合與互動;企業則應充分考量成本、社會責任、遠期發展等因素，加強與政府和學校的深度合作。正如后來三螺旋理論發展出的第四種維度，強調在更廣闊的社會范圍內交互融合[19]，未來的職業教育產教融合將走向合作生態體系下的共榮和共生。

參 考 文 獻

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The Institutional Analysis and Cooperative Ecosystem Construction of the Integration of Industry and Education in Vocational Education from Comparative View

Zeng Yang

Abstract ?The further promotion of integration of industry and education in vocational education is inseparable from the construction of the cooperative ecosystem. At present， there are still some problems in ?the institutional environment of industry-education integration，such as the lack of motivation for industry and enterprise participation， the lack of counterpart specialty setting， and the lack of effectiveness of school-enterprise cooperation. Based on the experience of the United States， Germany and Australia， it is suggested that we should pay close attention to the main line of talent training， promote the construction of industry-education integration cooperation ecology from the government， colleges and enterprises： strengthen the governments overall planning and promote the national management system with clear boundary; enlarge the participation depth of colleges and universities， promote the layout and integration of professional setting system of industry; enhance the degree of school enterprise cooperation， and promote the cross integration of talent training system of industry and education integration.

Key words ?vocational education; integration of industry and education; cooperative ecosystem; institutional envirenment

Author ?Zeng Yang， research associate of Southern University of Science and Technology （Shenzhen ?518055）

作者簡介

曾陽（1977- ），女，南方科技大學規劃發展部副研究員，管理學博士，研究方向：教育管理，職業教育（深圳，518055）

基金項目

2019年度深圳市哲學社會科學規劃共建課題“粵港澳大灣區協同創新打造教育高地研究”（SZ2019D040）;2018年度廣東省教育科學規劃課題“粵港澳大灣區高端職業人才培養協同創新研究”（2018GXJK161），主持人：曾陽