基層教育事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題與優(yōu)化對策

李淑霞

摘要：近年來，國家非常重視教育事業(yè)的發(fā)展，不斷加大教育經(jīng)費投入力度，推動教育事業(yè)單位在社會生活和經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮越來越重要的作用。預(yù)算管理是建立現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，是全面建設(shè)國家治理能力、治理體系現(xiàn)代化的必然要求。加強基層教育事業(yè)單位的預(yù)算管理，有助于其更好地發(fā)揮社會公益組織的職能作用，提升管理和服務(wù)水平，同時有利于國家和地方政府將財政資金和資源更合理地配置于教育事業(yè)。2020年8月國務(wù)院新頒布的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》（簡稱“新條例”），清晰劃分了政府財政部門及各部門、各單位在預(yù)算執(zhí)行過程中對預(yù)算績效管理的組織責(zé)任、指導(dǎo)責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任，明確規(guī)定了各部門、各單位在預(yù)算管理中的主要職責(zé)與績效管理的要求，對預(yù)算績效管理將產(chǎn)生積極、深遠的影響。當(dāng)前，在新預(yù)算法實施條例的背景下，對預(yù)算管理工作提出了新要求、新挑戰(zhàn)。需要針對預(yù)算管理中存在的問題，提出更有效的預(yù)算管理對策，以適應(yīng)新情況、解決新問題、防控新風(fēng)險、取得新成效。

關(guān)鍵詞：基層教育事業(yè)單位 預(yù)算管理 新預(yù)算法

預(yù)算管理，是單位通過預(yù)算編制、內(nèi)部控制及考核監(jiān)督等手段進行財務(wù)管理來實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的一種管理活動，也是教育事業(yè)單位進行財務(wù)管理的重要內(nèi)容。在當(dāng)今社會“穩(wěn)經(jīng)濟、保增長、新常態(tài)”的形勢下，亟須推進預(yù)算管理研究。

一、重視基層教育事業(yè)單位預(yù)算管理的意義

（一）有助于貫徹落實現(xiàn)代財稅體制改革

黨的十八屆三中全會以來，財稅體制改革全面發(fā)力、多點突破、縱深推進，預(yù)算管理制度更加完善。2020年2月財政部下發(fā)了關(guān)于印發(fā)《項目支出績效評價管理辦法》的通知（財預(yù)〔2020〕10號），2020年8月中華人民共和國國務(wù)院令第729號頒布《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》，黨的十九屆五中全會提出了建立現(xiàn)代財稅體制的目標(biāo)要求。“十四五”時期，將根據(jù)進一步完善預(yù)算管理制度，要在挖掘潛力、規(guī)范管理、提高效率、釋放活力上下更大功夫。

（二）有助于提高財政預(yù)算資金使用效率

基層教育事業(yè)單位的經(jīng)費主要來源于各級財政撥款。因此，怎樣將財政資金進行合理化分配與應(yīng)用，是實施預(yù)算管理所要解決的問題之一。預(yù)算管理要求各單位全員參與，全業(yè)務(wù)覆蓋，全過程監(jiān)督。通過實施預(yù)算管理，對資金使用情況進行事前、事中、事后監(jiān)控，從而有效提高財政資金使用效率，減少或避免財政資金浪費或閑置。

（三）有助于提升財務(wù)管理水平

預(yù)算管理是教育事業(yè)單位財務(wù)管理工作的核心，是規(guī)范單位經(jīng)濟活動的重要手段，對單位的業(yè)務(wù)活動起到一定的引導(dǎo)和約束作用。高效的預(yù)算管理使資金使用情況更加清晰透明，資金利用效率明顯提高，督促管理決策層對不合理部分及時調(diào)整修正，讓各項決策變得更加科學(xué)、合理，使得預(yù)算資金得到合理分配和使用，促進事業(yè)單位財務(wù)管理水平不斷提升。

（四）有助于完善內(nèi)部控制機制

基層教育事業(yè)單位在開展內(nèi)部建設(shè)時，對各項資金實施預(yù)算管理，可以有效地反映和監(jiān)督單位的財務(wù)狀況，對財政資金的收支活動、預(yù)算資金使用情況及效率結(jié)果及時進行分析、調(diào)整控制、動態(tài)糾錯，確保預(yù)算執(zhí)行過程中財政資金得到有效分配和充分利用，降低或減少內(nèi)部控制建設(shè)中的財務(wù)風(fēng)險和管理風(fēng)險。

二、基層教育事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

（一）管理層面

1.預(yù)算管理意識不強，重視程度不夠。目前仍有事業(yè)單位對預(yù)算編制和管理的認識不到位，重視程度不夠，特別是沒有引起領(lǐng)導(dǎo)決策層的高度重視。有的單位認為預(yù)算編制僅是財務(wù)部門的事情，而財務(wù)部門受職責(zé)權(quán)限、業(yè)務(wù)領(lǐng)域等多方面影響和制約，在預(yù)算管理中不能全面考慮各種綜合因素。有的單位雖由財務(wù)部門牽頭，其他部門配合，但因認識不到位、參與意識不強問題使得其預(yù)算編制缺乏精準(zhǔn)性，致使財務(wù)預(yù)算編制不合理、不科學(xué)。

2.預(yù)算編制方法不恰當(dāng)，編制質(zhì)量不高。目前，部分事業(yè)單位在編制預(yù)算時，一方面沒有對上年度決算執(zhí)行情況及項目實施進度進行充分調(diào)研和詳細分析，也沒有對結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金及原因進行深層次剖析，缺乏夯實的基礎(chǔ)準(zhǔn)備和完整的數(shù)據(jù)支撐材料;另一方面預(yù)算編制方法選擇不當(dāng)，習(xí)慣性使用傳統(tǒng)的編制方法如增量預(yù)算法，容易受以往因素影響，導(dǎo)致預(yù)算編制松弛或資源浪費，預(yù)算管理的質(zhì)量不高。

3.溝通協(xié)調(diào)機制不完善，信息反饋不暢。財務(wù)部門與其他職能部門之間缺乏有效溝通或業(yè)務(wù)部門不參與其中，未能做到全員參與，未建立常態(tài)化溝通反饋機制。內(nèi)部信息管理系統(tǒng)相互獨立，未實現(xiàn)資源整合、信息共享，導(dǎo)致信息傳遞不通暢、不及時，致使預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理與資產(chǎn)管理、政府采購和基建管理等相互脫節(jié)，造成相關(guān)政策難以落實，影響管理效能的整體提升。

（二）執(zhí)行層面

1.預(yù)算編制環(huán)節(jié)的問題。首先，預(yù)算編制時間安排不合理，編制過程較短。近年來，上級財政部門和業(yè)務(wù)主管部門下達預(yù)算編制通知的時間一般在7月初或中旬，并要求各基層單位在7月底前完成“一上”預(yù)算，12月初完成“二上”預(yù)算編報工作。很多單位從接到預(yù)算編制通知開始安排布置到完成預(yù)算編制工作，僅有半個月左右的時間，難免會出現(xiàn)編制粗糙或偏離實際的現(xiàn)象。其次，基本支出經(jīng)費生均定額核算標(biāo)準(zhǔn)與實際需求不相適應(yīng)。一般基層教育事業(yè)單位基本支出經(jīng)費核算標(biāo)準(zhǔn)，是按照實際在校學(xué)生人數(shù)的生均定額補助標(biāo)準(zhǔn)來核算的，未能根據(jù)各單位的實際職能特點、工作任務(wù)及人員編制情況做適當(dāng)調(diào)整，這種采用“一刀切”的方法核定基本支出經(jīng)費，對于很多學(xué)校來說是無法滿足其實際經(jīng)費需求的。最后，項目預(yù)算編制不嚴(yán)謹(jǐn)、不科學(xué)。部分單位在編制“一上”項目預(yù)算時，一般是按照上年項目預(yù)算資金的120%—150%控制數(shù)進行申報，缺乏對事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、財務(wù)及業(yè)務(wù)狀況的全面預(yù)測和規(guī)劃，也缺少可行性研究、評估及論證等前期準(zhǔn)備，容易造成項目資金的浪費。

2.預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的問題。首先，預(yù)算執(zhí)行進度不夠均衡。部分事業(yè)單位在執(zhí)行預(yù)算時，未能嚴(yán)格按計劃落實執(zhí)行，基本支出存在隨意性、不穩(wěn)定性，項目支出進度慢，前松后緊，很多項目往往在前幾個月不計劃或不安排支出，支出時間集中在6月、8月、10月的預(yù)算考核月或到年終支付，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進度不均衡。其次，項目預(yù)算執(zhí)行周期偏長。預(yù)算一經(jīng)上級部門批復(fù)下達后，各事業(yè)單位都要嚴(yán)格執(zhí)行，但部分事業(yè)單位在實際執(zhí)行時還是不斷發(fā)生預(yù)算項目頻繁調(diào)整現(xiàn)象。主要表現(xiàn)是：預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行脫節(jié)，隨意調(diào)整公用經(jīng)費支出預(yù)算款項，對項目支出范圍管控不嚴(yán)，導(dǎo)致出現(xiàn)無預(yù)算支出、超范圍或超標(biāo)準(zhǔn)支出等問題，影響預(yù)算的嚴(yán)肅性和約束力;專項項目預(yù)算執(zhí)行不力，調(diào)整變化情況多。最后，預(yù)算執(zhí)行和決算分析報告未得到有效運用。每年事業(yè)單位財務(wù)部門在完成財務(wù)決算報告后，就會同時做出財務(wù)決算分析報告，對各項指標(biāo)完成情況、存在問題及改進建議做詳細分析，但此報告未能引起單位領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和關(guān)注，財務(wù)分析結(jié)果未得到很好利用，導(dǎo)致預(yù)算管理效能發(fā)揮不充分。

（三）績效考核與監(jiān)督層面

1.預(yù)算管理監(jiān)督機制尚不完善。目前事業(yè)單位缺少對資金支出的持續(xù)性監(jiān)督和檢查，單位內(nèi)部運轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)缺乏有力的約束和制衡，責(zé)任追究等方面制度不健全，上級主管部門的監(jiān)督檢查也局限于不定期的重點抽查，尚未建立健全長效的預(yù)算管理監(jiān)督的監(jiān)督運行機制。

2.預(yù)算績效考核與評價工作需要著力推進。目前事業(yè)單位的預(yù)算考核與評價工作還處于初步發(fā)展階段，多數(shù)單位尚未設(shè)立預(yù)算考核獎懲機制，也沒有具體落實到個人，對預(yù)算項目及指標(biāo)的考核只停留在表面，未起到激勵與約束作用。預(yù)算績效自我評價工作，因績效評價隊伍專業(yè)人員缺乏、財務(wù)管理知識所限等，不能做出專業(yè)的績效評價，評價結(jié)果未能得到有效運用。

三、提升基層教育事業(yè)單位預(yù)算管理有效性的優(yōu)化對策

（一）強化預(yù)算績效管理理念

預(yù)算管理是“一把手工程”，如果沒有單位主要領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持，很難落到實處，抓出成效。因此，各單位領(lǐng)導(dǎo)要高度重視和支持預(yù)算管理工作，強化預(yù)算績效管理理念，做到親自抓，親自管，親自問。各職能部門要齊抓共管，協(xié)調(diào)聯(lián)動，形成合力。各單位牽頭負責(zé)和參與預(yù)算管理工作的主要工作人員，如財務(wù)人員、工程項目管理、資產(chǎn)管理、政府采購、內(nèi)部控制及審計人員，要不斷加強個人政治思想、業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)的培養(yǎng)和提高，熟知本單位的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃目標(biāo)、年度工作重點、各項業(yè)務(wù)工作特點及管理流程等，掌握國家相關(guān)政策法規(guī)及預(yù)算管理知識，還要做到“業(yè)務(wù)與財務(wù)相融合”，創(chuàng)新預(yù)算管理方式，促進預(yù)算管理工作科學(xué)化、規(guī)范化。

（二）提高預(yù)算編制工作質(zhì)量

1.充分做好預(yù)算編制的時間安排和準(zhǔn)備工作。隨著預(yù)算管理制度的日趨完善，對預(yù)算編制工作的要求會更高、更嚴(yán)，預(yù)算的剛性決定了預(yù)算調(diào)整的空間越來越小，這就要求單位必須充分做好前期準(zhǔn)備工作，在正式預(yù)算編制開始前就要對下一年的收支情況進行估算，把各方面的工作細節(jié)通盤考慮周全，把項目的可行性論證完畢。

2.選擇科學(xué)的預(yù)算編制方法。預(yù)算編制方法恰當(dāng)是確保預(yù)算編制質(zhì)量的前提基礎(chǔ)。事業(yè)單位要改變傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法，全面落實“零基預(yù)算”編制方法。該方法不以歷史期經(jīng)濟活動及預(yù)算編制為基礎(chǔ)，而是在每一個新的年度都需要以零為起點，從實際出發(fā)分析預(yù)算期經(jīng)濟活動的合理性，經(jīng)綜合平衡形成預(yù)算編制方法，也是一種比較科學(xué)并切合實際的編制方法。

3.細化分解預(yù)算目標(biāo)。要將預(yù)算指標(biāo)和細化績效目標(biāo)具體分解，落實到每個部門和責(zé)任人，預(yù)算管理部門要與業(yè)務(wù)部門反復(fù)溝通協(xié)調(diào)，全口徑收集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料，保證預(yù)算數(shù)據(jù)準(zhǔn)確和完整。項目支出預(yù)算編制要重點論證立項必要性、投入經(jīng)濟性、績效目標(biāo)合理性，保證預(yù)算編制質(zhì)量。

（三）完善預(yù)算執(zhí)行全過程監(jiān)督

1.建立預(yù)算管理組織機構(gòu)。為更好地組織開展預(yù)算管理工作，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)成立預(yù)算管理工作小組，明確工作職責(zé)和分工，規(guī)范預(yù)算編制與調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)控、預(yù)算考核與評價等預(yù)算管理過程，有效控制可能出現(xiàn)的風(fēng)險。

2.加強預(yù)算執(zhí)行的剛性約束。在預(yù)算執(zhí)行過程中，堅持“先預(yù)算、后支出、無預(yù)算、不支出”的原則，嚴(yán)格按照預(yù)算項目列支的范圍進行支出，做到無預(yù)算不支出，不超范圍、超預(yù)算支出，維護預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

3.構(gòu)建完善的預(yù)算監(jiān)督和反饋機制。要建立和完善事業(yè)單位內(nèi)外部相結(jié)合監(jiān)督機制，充分發(fā)揮會計、審計及紀(jì)檢等內(nèi)部監(jiān)督部門的職能作用，對單位經(jīng)濟活動的真實性、合理性、合法性及財務(wù)收支情況進行全方位、全過程的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時糾偏整改。對預(yù)算編制、執(zhí)行、考核與評價等環(huán)節(jié)進行全方位、全過程的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時糾偏整改。要建立內(nèi)部預(yù)算反饋機制，根據(jù)預(yù)算資金進度計劃安排表，每月或季度定期在內(nèi)部公開反饋各部門預(yù)算執(zhí)行情況，以促進預(yù)算管理制度的全面落實。

（四）建立健全預(yù)算績效管理考核評價體系

1.完善預(yù)算考核機制。預(yù)算考核工作要以預(yù)算指標(biāo)為核心，通過預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算指標(biāo)進行比對，找出差異，分析原因，進而評價各預(yù)算指標(biāo)的業(yè)績，并對預(yù)算管理中各環(huán)節(jié)工作質(zhì)量進行評價。要科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)。通過全方位、多維度的指標(biāo)設(shè)置，確保考核工作規(guī)范性和公平性。要重視考核方法的選擇，采用平衡計分卡的方法，從財務(wù)管理、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、工作效能、服務(wù)對象滿意度四個維度進行考核，將考核結(jié)果納入年度綜合考評中，與獎罰制度相結(jié)合運用，促進事業(yè)單位預(yù)算管理取得實效。

2.開展預(yù)算績效評價。教育事業(yè)單位要充分發(fā)揮績效評價主體作用，按照上級有關(guān)要求對本單位預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算績效目標(biāo)實現(xiàn)及項目實施效果，定期組織開展績效自評工作，績效評價要真實、客觀、全面地反映績效目標(biāo)結(jié)果，對績效目標(biāo)未完成或目標(biāo)制定不合理的，要說明原因提出改進措施，并落實責(zé)任追究與結(jié)果運用，真正做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”。

3.搭建預(yù)算績效管理信息化系統(tǒng)和平臺。要充分利用現(xiàn)代科技信息手段，對單位現(xiàn)有管理信息系統(tǒng)進行整合優(yōu)化、升級改造，合理搭建本單位集財務(wù)管理、預(yù)算管理、績效評價、內(nèi)部控制管理等為一體的信息化網(wǎng)絡(luò)管理平臺，實現(xiàn)多系統(tǒng)共享基本數(shù)據(jù)信息、多個用戶共享數(shù)據(jù)信息，實時共享數(shù)據(jù)，消除信息孤島。借助信息系統(tǒng)自動化功能，以大數(shù)據(jù)核算替代人工，提高工作效率，自動從信息系統(tǒng)中獲取數(shù)據(jù)信息，實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行和績效目標(biāo)的實時、動態(tài)監(jiān)控。

總之，隨著我國經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型進入高質(zhì)量發(fā)展階段，對基層教育事業(yè)單位提出了更高的要求，只有重視和加強預(yù)算管理，按照預(yù)算和績效管理一體化的要求，結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點，優(yōu)化預(yù)算管理流程，加強單位內(nèi)部業(yè)務(wù)、財務(wù)、資產(chǎn)等部門信息互聯(lián)互通與銜接協(xié)作，構(gòu)建完善的預(yù)算管理體系，才能提高財政資金使用效益，大幅提升單位預(yù)算管理整體水平和實施效果，為社會發(fā)展提供更加公平且有質(zhì)量的教育服務(wù)。

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作者單位：中央民族大學(xué)