我國特殊教育政策分析

李真

摘要：我國特殊教育政策演進過程可分為漸進性、激進性、斷裂性三個制度變遷階段。這三階段的特殊教育政策發展深受各階段的社會經濟發展條件、國家治理方式、社會政策理念等深層結構因素影響，分別呈現邊緣—停滯、復蘇—發展、提升—轉型的階段特征。各階段發展方式呈現極強的路徑依賴特點，政府主導與行政推動是其總體性發展所依賴的核心動力，進入2010年以來，中國特色現代特殊教育制度體系構建開始進入實質性的政策與實踐議程，并在中國教育與社會福利等領域深化改革的背景下獲得重要發展路徑與動力。

關鍵詞：特殊教育政策;歷史制度主義;教育公平;教育改革

引言

特殊教育是指對有特殊需要的兒童進行旨在達到一般和特殊培養目標的教育。縱觀其發展過程，以1978年為歷史節點，呈現出由緩慢前進到快速推進，由國家單一主體到社會多元主體，由碎片性政策支持到整合性政策融合，由特殊教育資源配置規模增長到特殊教育質量提升，由殘疾兒童義務教育普及到全學段特殊教育銜通擴展等諸多轉型發展的顯著特征。我國特殊教育呈現出這種發展趨勢與特征的原因在于教育資源由政府高度控制與集中配置，特殊教育政策作為國家意志與政治價值的重要工具是推動特殊教育發展的主導力量與強勁動力，伴隨著黨的執政理念與國家總體教育制度的變遷，特殊教育呈現出新的發展態勢與階段特征。本文采用歷史制度主義分析框架，以探討我國特殊教育政策發展，為特殊教育政策轉型發展提供有益啟示與參考。

一、我國特殊教育政策變遷的歷史演進

（一）漸進性制度變遷階段（1949-1978年）：以盲、聾啞兒童教育為主導

新中國成立后，我國是高度統合的體制，特殊教育政策在這種體制下采用的是政府包辦和包管的辦學與行政機制，國家成為特殊教育的需求者與供給者。這一時期主要遵循政務院《關于改革學制的決定》的要求，將針對殘疾兒童的教育由慈善救濟性質轉變為國家福利性質。由此，特殊教育被納入國家教育體系作為其中一個組成部分，但主要針對盲、聾啞學生。

（二）激進性制度變遷階段（1979-2009年）：義務教育普及與全學段教育銜接為重點

1.特殊教育全學段銜接政策提出與義務教育普及推進。1988年成立了中國殘疾人聯合會并召開了第一次全國特殊教育工作會。由此，特殊教育開始進入新的發展階段。1990年頒布的《殘疾人權益保障法》使特殊教育從法律層面進一步得到確認。1994年發布的《殘疾人教育條例》作為首部專門性的特殊教育行政法規，將特殊教育學校、特殊教育班和隨班就讀確定為三種主導特殊教育模式，以普及義務教育為重點并向上下擴展至學前、高中與高等教育的特殊教育發展原則得以明確。

2.特殊教育改革政策深化與特殊教育區域平衡政策推進

2001年召開的第三次全國特殊教育工作會議將工作目標定位于提升視力、聽力、智力三類適齡殘疾學生的義務教育“入學率”和“保學率”。同年提出“努力滿足殘疾人的教育需求”的特殊教育發展實踐方向。在進入21世紀的頭十年，我國特殊教育政策的關注重點仍然聚焦在殘疾兒童的義務教育上，并通過資源的合理有效配置來縮小普特間、地區間、障別間的差距以促進教育公平。因而，在政策層面，特殊教育與普通教育在政策上出現融合趨勢。

（三）斷裂性制度變遷階段（2010-2020年）：普特教育政策融合與全納教育政策轉向

2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》將特殊教育其他教育并列為八大發展任務，將“保障殘疾人受教育權利”納入其政策目標中，并確定以完善特殊教育體系與保障機制為基本路徑。這標志著我國特殊教育政策與普通教育政策進入融合與互嵌性關系發展階段，最終形成中國特色的現代特殊教育制度體系，進入全新的發展階段。2011年，《中國兒童發展綱要》指出，特殊教育發展重點仍然在普及和提高殘疾兒童的受教育率。在這兩個綱要性政策影響下，特殊教育發展走向普惠性、普及性與公平性。

二、我國特殊教育政策未來思考

本文將從政府與社會兩個主體出發來思考我國未來特殊教育政策的發展。

（一）政府層面

特殊教育改革，一是要將頂層制度設計與創新置于社會轉型、經濟轉軌、人口老化、全球化等變遷的宏觀環境之下，整合環境中的有利因素和資源;二是要抓住制度變遷的歷史否決點，充分把握國家全面深化改革、教育改革和福利制度改革的改革慣性，積極促進特殊教育政策內部體系的改革完善與外部體系的嵌套銜接;三是要努力轉變政策目標定位與決策理念，努力轉變以往國家-管理本位的政策目標定位，創新民生-服務本位的特殊教育政策目標定位，促進特殊教育政策設計、執行與評估過程的多元主體參與，創新特殊教育政策理念與模式。

（二）社會層面

要充分發揮好殘疾人團體及其相關組織的作用，鼓勵其積極參與到我國特殊教育政策改革中，聽取其積極意見和建議。成立中國殘疾人聯合會，作為殘疾人的一個代表組織，在國家各類政策設計與發展扮演“參與者”角色，促進面向殘疾人和特殊教育政策的改革與發展。成立中國教育學會特殊教育研究會和中國殘疾人事業發展研究會等組織，實證調研、政策設計、政策論證、政策修訂、政策評估特殊教育政策。鼓勵媒體對殘疾人特殊教育問題進行關注，特別是拓寬公眾在一些關鍵性社會事件上積極表達特殊教育需要和訴求的渠道。

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山西財經大學公共管理學院