耕地發展權制度構建研究

劉銳 房昀瑋

摘要：研究目的：探求與耕地非農化、非糧化用途管制相適應的耕地權利人市場化補償機制，為耕地保護法建立公平、長效耕地補償制度提供參考。研究方法：規范分析法、比較分析法。研究結果：我國不同地區經濟發展程度與耕地保護責任承擔出現了錯位，并且隨著耕地用途管制的進一步強化，耕地保護財政補償明顯不足。立法上應當建立以耕地發展權為基礎的耕地保護補償制度，耕地發展權是耕地非農建設和非糧種植的權利，屬新型用益物權，由耕地所有權人和用益物權人享有。應建立耕地發展權銀行，推動耕地發展權轉移，發展權受讓人不僅要支付新增指標（限額）交易的費用，還應支付以所在地區指標（限額）交易價格為標準的費用，用以補償既有耕地權利人。研究結論：耕地的非農化、非糧化嚴格用途管制，是對耕地權利人耕地發展權的限制，應以耕地發展權轉移建立與耕地用途嚴格管制相適應的耕地補償制度，以保障地區公平發展，提高耕地保護積極性。

關鍵詞：耕地保護；非農用化；非糧化；橫向補償；耕地發展權；耕地發展權銀行

中圖分類號：F301.1 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2023）04-0023-09

基金項目：國家社科基金重大研究專項“社會主義核心價值觀融入鄉村振興制度建設研究”（20VHJ002）。

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出：“堅持最嚴格的耕地保護制度，強化耕地數量保護和質量提升，嚴守18億畝耕地紅線，遏制耕地‘非農化、防止‘非糧化，規范耕地占補平衡，嚴禁占優補劣、占水田補旱地?！?022年8月1日實施的《黑土地保護法》在嚴格限制黑土地非農化的基礎上，進一步對黑土地非糧化予以限制。2022年9月自然資源部公開征求意見的《耕地保護法（草案）》，延續《黑土地保護法》限制黑土地非農化、非糧化思路，明確規定永久基本農田應當重點用于糧食生產，禁止將永久基本農田轉為林地、草地、園地、農業設施建設用地等其他農用地；嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地、農業設施建設用地。耕地非農化、非糧化的嚴格管制，實質上是對耕地權利人權利空間的擠壓行為，必然會影響到權利人的利益實現。

為了彌補嚴格用途管制給耕地權利人帶來的損失，調動地方政府和耕地權利人保護耕地的積極性，《黑土地保護法》提出“建立健全黑土地保護財政投入保障制度”，《耕地保護法（草案）》也提出“國家建立耕地保護補償制度”?，F實中承擔耕地保護重任的重點區域一般為經濟欠發達地區，這些地區僅僅依靠財政投入和獎補機制無法對地方政府和耕地權利人形成耕地保護的穩定、有效激勵。因此，有必要借鑒相關國家耕地保護的做法，建立與我國未來全面嚴格耕地保護制度相適應的耕地發展權制度，以保障耕地權利人的根本利益，切實落實耕地保護目標和有效推進共同富裕。

1 嚴格用途管制下我國耕地保護補償問題

考察我國耕地保護補償機制存在的問題，既要考慮耕地空間分布的客觀狀況，也要以耕地權利人的權利保障為核心，分析制度的配給情況。

1.1 耕地空間分布的特點及變化趨勢

耕地保護補償制度建設，首先應當考慮耕地空間分布狀況。在保護耕地、保障糧食安全要求趨緊的背景下，分析我國耕地分布的區域性特點及其變化趨勢，有助于建立科學、合理的耕地保護補償制度。

改革開放以來，我國耕地空間分布格局隨城市化進程發生了重大變化。第一次全國土地調查數據顯示，截至1996年10月31日全國耕地總面積（19.5億畝）中，80%左右集中分布在我國東部和東南部地區，20%左右分布在西北地區。華北、東北、華東、中南4個區耕地占全國的71.7%，西南、西北兩個區耕地僅占全國的28.3%[1]。然而，近20多年來，耕地分布發生了明顯變化，其空間變化特征可以概括為“西增東減，北增南減，山地增平地減”。耕地凈增加的區域主要分布在東北地區和西北地區，凈減少的區域主要位于華北平原、長江中下游平原以及長三角、珠三角地區[2]。伴隨著耕地面積的減少，這些地區的建設用地面積不斷擴大。根據歐航局土地利用覆被數據，在空間分布上，1990—2015年中國建設用地新增區域主要集中在我國東部地區。華北地區、華東地區是建設用地擴張最明顯的區域。尤其是華東地區，在2010—2015年，新增建設用地面積為117.92萬hm2，是1990—1995年的10倍以上[2]。

耕地空間分布的上述變化，意味著耕地保護責任在逐步向經濟欠發達地區和農區轉移，而有效利益平衡機制的缺乏一定程度強化了區域發展的不平衡。探索建立科學、合理的耕地保護補償制度，尤其是建立跨省域乃至覆蓋全國的耕地保護補償制度非常必要和緊迫。

1.2 既有耕地保護補償制度存在的問題

目前，耕地保護補償的主要制度是2016年由財政部和原農業部下發的《關于全面推開農業“三項補貼”改革工作的通知》（以下簡稱《補貼通知》），2016年國務院辦公廳印發的《關于健全生態保護補償機制的意見》，以及2021年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化生態保護補償制度改革的意見》。此外，一些地方也出臺了耕地保護補償政策，如浙江省《關于全面建立耕地保護補償機制的通知》、杭州市《關于全面建立杭州市耕地保護補償機制的實施意見》、北京市海淀區《關于本區建立農田生態補償機制的意見》等。

總體上，現行耕地保護補償制度及實踐存在以下問題：一是制度層級低，尚未出臺成熟的法律規定。二是補償標準總體比較低，各地差別比較大。從全國來看，據統計，截至2021年9月，耕地地力保護補貼覆蓋2.2億農戶、近13億畝承包地，畝均補貼約95元[3]。從地方來看，北京市海淀區永久基本農田保護補貼為每年2 500元/畝，其他農用地補貼標準為每年1 500元/畝；浙江省余杭區一般耕地補償標準為200元/畝，永久基本農田和糧食生產功能區耕地均為400元/畝；而2022年甘肅省耕地地力保護補貼標準僅為48.43元/畝[4]， 岷縣更是低至13.28元/畝。三是受補償主體不統一，難以保證補償到位?！堆a貼通知》規定用于耕地地力保護的補貼資金補貼對象原則上為擁有耕地承包權的種地農民，但地方的做法并不統一。如浙江省杭州市余杭區補償對象為承擔耕地保護任務和責任的農村村級集體經濟組織，并且補償資金必須用于特定用途，農民個人得到的補償微乎其微。

1.3 《黑土地保護法》和《耕地保護法（草案）》的不足

《黑土地保護法》和《耕地保護法（草案）》（以下簡稱“兩法”）在嚴格用途管制的同時，也規定了耕地保護補償制度，但存在以下不足：一是兩法對耕地保護補償制度的規定比較原則。《黑土地保護法》規定“國家加大對黑土地保護措施獎補資金的傾斜力度，建立長期穩定的獎勵補助機制”；《耕地保護法（草案）》規定“國家建立耕地保護補償制度”，對符合特定要求的地區和集體經濟組織、國有農場等給予獎補。這些概括性的補償規定與具體化的用途管制制度不匹配，耕地保護補償制度供給不足。二是兩法中的補償對象僅為黑土地、特定地區的耕作主體，缺乏普遍性和公平性，無法形成可靠和持久的耕地保護激勵。《黑土地保護法》調整的僅僅是黑龍江省、吉林省、遼寧省和內蒙古自治區4省區內的優質耕地，《耕地保護法（草案）》也只規定對重點地區、耕地保護任務重且完成好的集體經濟組織、國有農場等給予獎補?！蔼勓a”的定位意味著其不可能是普惠制度，不是基于耕地權利人利益受損的普遍、穩定的補償制度，這與中共二十大報告提出的“健全種糧農民收益保障機制和主產區利益補償機制”要求還有距離。三是單一的財政補償無法保證補償的充分、持續和高效。以國家財政支撐的耕地保護補償，既無法做到補償的充分，也很難實現補償的持續穩定及為被補償人提供可靠預期。實踐已經表明，國家財政對耕地的補償取決于財政收入和國家的耕地保護政策變遷，基本的運行邏輯是每年根據實際情況調整。

總之，既有的處于低位、尚未成型、不甚合理的耕地保護補償制度，無法保障耕地權利人的權益，不能為地方政府和耕地權利人提供保護耕地的有效激勵。由《黑土地保護法》和正在制定的《耕地保護法》開啟的嚴格的耕地用途管制，并未能跳出固有耕地保護補償依靠政策、財政的局限，未能找到與嚴格用途管制相適應的耕地保護長效機制和穩定的耕地保護激勵機制。耕地保護補償制度的完善，需要借鑒域外有益做法，建立以耕地發展權為核心的可靠、穩定、長效補償與激勵機制。

2 嚴格用途管制下耕地發展權制度建立之必要

2.1 耕地權利的限制與補償

土地負有社會義務，這是各國法律的普遍規定。但任何義務都有限度，附加在土地權利上的社會義務也應當限定在一定范圍之內，超范圍施加義務應當符合法律規定的條件和程序，且應該給予公平合理補償。

在國家施行土地用途管制和建設規劃控制之前，土地使用僅受實際需求和供給能力限制而不受法律限制，在此情形自然沒有補償的必要。隨著土地權利市場化改革的推進、土地尤其是耕地用途管制和國家建設規劃控制的推行，土地權利限制及其相應的補償問題日漸暴露：經濟欠發達地區及其耕地權利人，反而要承受國家保護耕地和糧食安全的重任，其不公平性顯而易見。不僅如此，隨著耕地保護新法對耕地非糧化的嚴格限制，其不公平性進一步凸顯?！逗谕恋乇Ｗo法》不僅限制耕地轉為其他農用地，而且明確規定劃入永久基本農田的黑土地重點用于糧食生產，在種糧和種蔬菜、經濟作物，以及經營果園等在收益方面存在剪刀差的背景下，對耕地的嚴格用途管制，事實上剝奪了耕地權利人獲取更大收益的機會，這種機會在法律嚴格限制非糧化之前是法律明確賦予的，即《農村土地承包法》等現行法律規定的土地承包經營權人和土地經營權人有權在耕地上種植非糧作物或種樹經營果園。如果不建立新型耕地保護補償制度，僅靠財政支撐的耕地補貼或許連耕地權利人因非糧化限制而受到的損失都無法彌補，更何況非農化限制的損失。非農化、非糧化已超出土地的一般社會義務負擔，應當予以補償。通過征收補償方式政府財政無力負擔，由國家財政負擔的行政補償、獎勵無法實現充分補償和權利限制與補償的平衡。耕地非農化、非糧化的限制，實質上限制的是耕地的發展權，應當通過構建耕地發展權制度予以解決。

2.2 比較法上的土地發展權

土地發展權（Land Development Right）概念來源于英美法。狹義的土地發展權是指“將一塊土地的用途從收益較低的用途（農業）改變為收益較高的用途（城市住宅、商業或工業）的權利，其結果是土地的增值”[5]，廣義的土地發展權不僅包括改變土地用途的權利，而且包括提高土地利用密度的權利，強調“空間上縱深方向發展”（土地集約度提高）的土地再利用、再發展，是土地發展權內容的新近發展[6]。由此可知，土地發展權人不僅享有變更土地用途的使用權，而且享有通過利用土地而獲得土地增值收益的權利。

英美法最早確立了土地發展權制度。土地發展權植根于英美的財產法，其構成土地所有權權利束中的一項權利，能夠與所有權中的其他權利相分離而單獨轉讓，而不影響土地所有權人對于剩余權利的行使。英美法的土地發展權制度在運行模式和土地增值收益分配方式上存在較大差異，但均源于耕地因城鎮化大量流失背景下，運用市場機制限制土地用途管制權力和減輕征收補償給財政帶來壓力的需要[7]。因政府行使警察權限制私權無需對土地權利人予以補償，而土地征收則需要給予公平補償，如果警察權的行使超過一定的界限，則構成征收需要補償，二者之間的界限不甚明了。而且土地價值飄忽不定，難以準確預測，征收補償可能會給政府帶來不可估量的負擔[8]。因此，通過土地發展權給予土地權利人以合理補償成為協調土地分區管制和土地征收補償的第三條道路。土地權利人發展權利受到限制的同時能夠獲得適當補償，政府保護耕地、利用建設用地發展經濟也不必付出高昂代價，土地權利人和政府的利益實現了平衡，能夠有效激勵二者保護耕地。美國除土地發展權收購以外，土地發展權轉移（Transfer of Development Rights， TDR）是其富有特色的土地發展權制度。該制度通過劃分發送區與接收區，將開發受限地區的土地發展權轉移至適合更高密度發展的地區。其中，土地發展權銀行發揮著重要作用。

在大陸法國家，意大利借鑒美國經驗，引入市場機制，確立了國家土地用途管制與土地發展權轉移相結合的土地發展權制度[9]。意大利現有兩種土地發展權轉移模式，一種為“發展權的本地性轉移”（localized TDR），類似于我國補充耕地指標的省內轉移制度，土地發展權在劃定發送區和接收區的基礎上進行簡單的空間轉移，參與轉移的土地是有限的，且不存在市場交易，發送區的發展權移轉后主要用于公共用地；另一種是“發展權的全域性轉移”（generalized TDR），類似于美國的土地發展權轉移項目，土地發展權在更大范圍內通過市場進行交易。與美國不同的是，意大利未建立土地發展權銀行，土地發展權登記制度又不健全，導致土地發展權往往通過以政府作為中間人的非正式方式開展交易[10]。

2.3 土地發展權對耕地保護及其補償的意義

土地發展權制度是城市化進程中建設用地對農用地尤其是優質耕地侵吞背景下，為了保護農用地而采取的激勵性措施。以美國新澤西州的松林地發展信貸項目（Pinelands Development Credit Program）為例，截至2022年6月，松林地區57 268英畝農地和生態脆弱土地通過這一項目實現了永久保護[11]。美國的土地發展權項目在農地保護方面發揮了重大的作用。

在我國，如何順應城鎮經濟發展對建設用地的需求又能實現保護耕地的基本目標？如何保障耕地權利人的土地發展權益又能調動地方政府保護耕地的積極性？這些問題需要通過建立土地發展權制度加以解決。長期以來，我國為了保護耕地尤其是優質耕地嚴格控制建設用地的指標，但實踐中建設用地通過土地隱形市場不斷擴張，耕地數量減少和質量下降，建設用地的利用得不到規范，攤大餅式的建設不僅影響發展的質量，而且造成了土地資源的浪費。隨著新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的同步發展，我國需要從粗放式的發展向集約型的發展轉變，實現耕地保質保量和建設用地集約利用，這一目標只靠公權力的管制是難以實現的，需要以市場機制推動的制度創新為先導。耕地保護補償制度直接惠及耕地保護義務主體，目前尚需建立市場補償、橫向補償制度以對縱向補償制度形成必要的補充，以平衡貢獻區和受益區的利益，量化貢獻區因耕地保護受到的損失并由受益區予以補償，這對于調動貢獻區耕地保護積極性、建立耕地保護激勵機制尤為重要。通過土地發展權制度，能夠協調城鎮建設用地需求和農村耕地保護需要，優化空間利用格局；以土地發展權作為交易媒介，通過市場機制，平衡地方政府、農民集體和農戶之間的利益，調動地方政府和農民集體的積極性，實現耕地保護目標。

需要說明的是，我國的土地制度很有特色。一方面，土地實行公有制，土地分國家所有和集體所有，國家所有的農用地一部分也交由集體發包農民使用，一部分由國有農場、牧場和林場等使用，后者又將部分土地以口糧田、身份田等名義承包租賃給職工等主體長期使用。因此，我國的農用地之上存在比較復雜的所有權、使用權關系。另一方面，不僅農用地受到用途管制，宅基地等集體建設用地的市場化使用也受到法律政策的嚴格限制，而且在農用地內部，耕地、林地和草地受到的管制程度并不相同，國家對耕地的管制最嚴?？紤]到耕地相對于林地、草地而言因其所處位置的優越性更容易被建設所侵占，耕地也因質量良好、種糧收益低等原因更易被非糧種植，同時耕地保護對于耕地權利人基本保障乃至國家糧食安全具有重要意義，本文不討論一般意義上的土地發展權，僅僅探討耕地發展權。

3 我國建立耕地發展權制度的理論基礎

中國土地制度的特殊性和土地權利的復雜性，以及耕地保護、糧食安全的極端重要性決定了中國的耕地發展權一定是中國式的。而要構建中國式的耕地發展權，首先需要解決耕地發展權的內涵、性質界定及利益分配等基本問題。

3.1 耕地發展權的內涵

現階段構建符合中國實際的耕地發展權，其內涵界定應把握以下兩點。

第一，應當以英美法原初意義上的土地發展權為基礎構建我國耕地發展權。土地發展權的核心是因用途管制造成土地的農業使用和建設使用之間的價值懸殊及其平衡。我國的耕地發展權構建，也應當以此為基本遵循。

第二，耕地發展權的構建，還要考慮我國的耕地用途管制包括對耕地非農化和非糧化的雙管制。耕地的非農化使用屬于土地開發權的范疇，一般意義上的土地發展權也限于此。但在限制耕地非糧化的背景下，我國的耕地發展權還應包括耕地非糧利用的權利。

我國的土地承包經營權人、土地經營權人等耕地使用權人，有對耕地非糧使用的權利。耕地的非糧化限制，主要是對土地承包經營權等用益物權的限制。不僅如此，土地承包經營權、國有農用地使用權等雖為用益物權，但由于我國實行長久不變的土地家庭承包經營制度，二輪承包30年期滿后再延長30年，國有農用地使用權多數是無償劃撥取得、無限期使用，部分國有耕地被無償交由集體發包農民使用，這和傳統大陸法系有期限限制的、定限物權意義上的用益物權并不相同。而且，從集體土地征收補償的實踐來看，土地承包經營權人獲得了越來越多的補償。因此，我國耕地發展權的構建，應當考慮非糧化的特殊用途管制，以及部分耕地用益物權因長期化甚至無期限限制而接近所有權的特征。

3.2 耕地發展權的性質

關于土地發展權的權源及權利屬性，理論上有三種不同觀點：第一種觀點認為土地發展權源于土地所有權，是土地所有權下的一項權能，后獨立為一項權利，是一項民事權利，有學者更進一步論證土地發展權不僅是一項財產權，而且是一種物權類型[12-15]；第二種觀點認為土地發展權源于國家管制權這一公權力，土地發展增益主要源于外力，是全體社會大眾努力的結果，具體地塊的發展增益與國家發展戰略、城市規劃、非農用地供應政策、城市化速度等因素密切相關[16-18]；第三種觀點認為土地發展權是土地私有產權和公權力綜合作用的產物，其性質可以界定為一種社會權[19-21]。筆者認為，上述關于土地發展權性質的界定，主要還是基于西方發達國家土地制度的討論，對我國土地制度及其實踐的特殊情況考慮不多。因此，界定我國的耕地發展權，既要遵循各國土地制度的共性，也要顧及我國土地制度的特殊性。

在西方土地發展權語境下，可分離性是所有權的一項屬性[22]，將土地所有權中的部分占有、使用、收益權能分離出去，分離出來的數項權能集合為一項權利。土地發展權也基于此邏輯產生，土地所有權是土地發展權的母權，并不是因為規劃或者國家管制權力，土地發展權才得以產生，而是因為土地規劃和用途管制，土地發展權才有必要從土地所有權中分離出來獨立發揮其使用、收益的權能，才會發生農地價值和農地轉為建設用地的市場價值相差甚巨的現象，土地發展權的市場價值才得以顯現。

就我國特殊土地制度框架下的耕地發展權而言，不僅要認可土地所有權是耕地發展權的母權，也要認可土地承包經營權、土地經營權、農用地使用權等用益物權也是耕地發展權的權利來源。單一的所有權作為耕地發展權的權利來源并不符合中國土地權利制度及其運行實際，事實上也無法解釋為什么耕地補償應在耕地不同權利主體之間分享的現實做法，更不利于未來耕地補償利益的合理分配和精準到位。而且，土地承包經營權等用益物權上產生耕地發展權這一新型用益物權（關于該權利的定性，后文詳細闡述），也不違背一物一權原則，這如同作為用益物權的土地承包經營權之上可以產生土地經營權這一用益物權。在“落實所有權、穩定承包權、放活土地經營權”的承包地“三權分置”改革目標下，耕地發展權的構建不可能簡單地將其權利賦予土地所有權人，而是要在所有權人和承包經營權人等使用權人之間合理分配。

耕地發展權是一項私權，屬于新型的用益物權。耕地發展權符合物權的支配性特征，具有絕對性、排他性、特定性以及可公示性。在符合國土空間規劃的前提下，耕地發展權人可依自己的意思變更土地用途，而且，在同一地塊或者空間范圍內，只能存在一個耕地發展權，該地塊或空間對應的耕地發展權可以予以登記公示[23-24]。耕地發展權作為用益物權，其產生方式與傳統的用益物權類型有所不同，性質上構成一種獨立的用益物權類型，耕地發展權人對土地的占有、使用和收益的權利不同于傳統的用益物權。耕地發展權人雖然沒有現實地、直接地占有受土地用途管制的土地，也沒有按照土地原有的用途利用土地，但是耕地發展權人通過將改變土地用途的權利轉讓給他人獲得收益，受讓人利用該權利可以改變接收區土地的用途，符合用益物權的制度設定。耕地發展權類似于采礦權、取水權等準物權，但耕地發展權無須通過行政許可而取得，只是其因受到公權力的限制無法得以行使。地役權具有的通過合同約定為自己不動產的利益在他人不動產之上設定負擔的功能與耕地發展權明顯不相符合。既有的用益物權類型無法全面反映土地發展權的屬性和功能，因此將其作為一項獨立的用益物權更為妥適。

3.3 耕地發展權的收益分配

耕地發展權的收益歸誰是與權利性質爭議緊密相關的問題。關于土地發展權的收益分配，主要有三種觀點：一種觀點認為基于“所有權的絕對性”，土地增值收益由土地所有權人享有，即土地所有權人獲得第一次分配，國家通過稅收進行第二次分配。我國國家土地所有和集體土地所有二元制下，農村土地的增值收益應當歸集體所有，即“漲價歸私”[23，25]。另一種觀點認為基于所有權受到限制的原則，土地增值收益應由國家支配，同時要對受到限制的土地所有權人進行公平、合理補償。此觀點反對農村土地的增值收益歸集體所有，認同“漲價歸公”[26]。還有一種觀點認為基于土地區別于其他生產要素的特性，土地增值收益應當由社會共享，即“漲價共享”[27]。

土地增值收益是耕地發展權行使的結果，這一收益由耕地發展權人享有是邏輯上的自然延伸。前文已經將耕地發展權界定為用益物權，耕地發展權的收益應當根據耕地發展權的權源，并結合耕地征收補償的實踐等綜合判斷?？紤]到土地承包經營權、土地經營權、國有農用地使用權等的實際權利人本享有非糧化使用耕地的權利，因此，在《黑土地保護法》及未來的《耕地保護法》嚴格限制非糧化之后，限制非糧化的補償應當歸土地使用權人。至于耕地非農化限制的發展權收益，應借鑒耕地被征收后補償分配的實際做法予以綜合判斷?，F行法律規定，征收耕地不僅要補償所有權人，還要補償土地承包經營權人等用益物權人。從實踐來看，征收土地補償費的分配并不統一，有的完全分配給承包地被征收的土地承包經營權人，有的在集體經濟組織和承包地被征收的農戶之間按比例分配，即使是按比例分配的，具體分配比例差別也比較大。因此，耕地發展權的收益應當在土地所有權人、不同類型的土地用益物權人之間進行合理分配。即使是國有耕地，也要考慮農民等承包經營權人、土地經營權人以及國有農場及其職工等使用權人的利益，非農化的利益可以在不同主體之間分享，非糧化的利益應當賦予實際使用權人。

4 我國耕地發展權制度構造

我國的耕地發展權是耕地所有權人及其耕地用益物權人使用耕地種植非糧作物或者使用耕地進行開發建設的權利。耕地發展權的權利人包括耕地所有權人及其耕地承包經營權人、耕地經營權人、國有耕地使用權人等。我國構建耕地發展權制度，一方面要以英美法的土地發展權制度為基礎，另一方面應當汲取意大利借鑒美國土地發展權轉移制度的經驗教訓，吸收美國土地發展權銀行的制度精髓，運用市場機制實現耕地發展權的交易。

4.1 耕地發展權轉移制度

耕地發展權與耕地承包經營權等用益物權不同，在嚴格用途管制的情況下，該權利往往是一種期待權。如果國家不創造該權利的實現機制，耕地發展權或許根本無法實現。

從比較法上的土地發展權實現方式來看，主要有英國的土地發展權征收模式、美國的土地發展權收購模式和轉移模式，以及意大利的土地發展權轉移模式等。土地發展權轉移的前提是劃定發送區和接收區，發送區通常為耕地后備資源豐富的地區，接收區為國土空間規劃下開發需求旺盛的區域。

就我國耕地發展權的實現機制而言，由國家征收耕地發展權現階段不具可行性，由國家收購耕地發展權雖不失為一種選項，但不能作為主要方式。比較可行的選擇是耕地發展權轉移制度，原因主要有：一是符合國家生態橫向補償的發展方向。建立橫向補償機制，是我國生態文明建設的重要內容。耕地發展權轉移制度，是典型的橫向補償。二是具有良好的實踐基礎。我國近年來開展的土地整治和耕地指標交易已經具有一定的規模。基于耕地后備資源主要集中在北方，尤其是西北地區，而東部經濟發達地區耕地后備資源面臨接近枯竭的現實[2]，未來耕地指標交易仍有巨大市場。三是推動耕地發展權大范圍轉移，有利于耕地發展權的充分實現和促進共同富裕。

不過，我國現有的耕地指標交易制度無法充分實現對耕地非農化、非糧化的普遍、公平補償。一方面，通過土地整治、土地開墾新增耕地數量有限，通過指標交易受益的僅為個別地區、個別耕地權利人；另一方面，補充耕地指標交易主體為地方政府，多數指標交易收益可能歸于地方政府。構建我國的耕地發展權轉移制度不能限于現有占補平衡制度下對應的補充耕地指標轉移，即建設開發需求旺盛的地區占用更多耕地需要從發送區購買補充耕地指標，還要兼顧非新增耕地的耕地權利人的發展權補償。同時，在《黑土地保護法》及未來的《耕地保護法》限制耕地非糧化的背景下，我國也應當建立耕地非糧化權利轉移制度，實現耕地種糧面積的動態平衡。

基于以上討論，我國耕地發展權的轉移要立足于耕地非農占補平衡、補充耕地指標交易制度以及耕地非糧使用進出平衡的實踐，探索耕地發展權的實現機制?？紤]到新增耕地指標、新增耕地非糧使用限額受讓人占用耕地進行開發建設或非糧使用獲得巨大經濟利益的同時，又享受既有耕地提供的社會價值和生態價值，指標受讓人以發送區的新增耕地指標和新增耕地種糧限額價格購入并不足以平衡指標（限額）所在地耕地權利人的利益，因此，指標（限額）受讓人在購買新增耕地指標或耕地非糧限額時，還應當購買受讓人所在市縣同等數量耕地對應的發展權，以彌補耕地權利人耕地保護和糧食安全保障的成本（這部分的成本本應由指標（限額）受讓人承受，但是基于經濟發展的需求，最終卻由出讓人承擔）以及耕地權利人潛在的利益損失。對于購買此部分發展權的費用，指標（限額）受讓人應向耕地發展權銀行繳納，以補償廣大耕地權利人。

4.2 耕地發展權銀行

在美國土地發展權轉移制度中，土地發展權銀行發揮著重要作用。該銀行由政府管理，可以設定土地發展權的最低購買價格，可以接受土地發展權作為抵押，亦可直接購買土地發展權，其可作為土地發展權的買方和賣方以填補市場主體買入和賣出的時間差，可以作為交易所為買方和賣方提供信息，以促成交易等[28]。

我國耕地發展權轉移制度建設，一方面應當鼓勵地方在符合國土空間規劃的前提下直接開展耕地發展權交易，類似于目前的耕地指標交易。另一方面，國家層面也可以推動建立全國范圍內的耕地發展權銀行，該銀行受自然資源主管部門的監管。國家耕地發展權銀行通過網上統一平臺，集中耕地發展權交易信息，以公開競價的方式促成交易，同時也可以直接買入和賣出耕地發展權。另外，國家應當根據各地的經濟發展水平、耕地保護成本等對各地耕地發展權交易的起始價格予以規定。

此外，通過占補平衡轉移補充耕地指標和通過進出平衡轉移耕地非糧化限額無法實現對全部耕地權利人的有效補償。因此，耕地發展權受讓人應按上文所述向耕地發展權銀行繳納指標（限額）受讓人所在市縣同等數量耕地發展權的費用。

至于耕地發展權交易收益的分配，非農化的耕地發展權交易收益由土地所有權人和土地用益物權人區分用途管制類別及程度不同進行第一次分配，地方政府通過稅收進行第二次分配，非糧化的耕地發展權的交易收益歸土地用益物權人。通過耕地發展權銀行進行轉移的，交易所得由銀行轉入補充耕地指標或耕地非糧利用限額交易出讓人的賬戶（通常為地方政府），然后由地方政府按照前述原則向該地的耕地權利人分配。

4.3 耕地發展權轉移配套制度

耕地發展權的轉移需要配套制度支撐。首先，耕地發展權交易的前提是對耕地發展權的科學評估。由于各地耕地質量和產能差別比較大，國家需要研制耕地發展權價格的評估規程，以實現對不同地域、不同等級耕地發展權價格的評估。其次，建立耕地發展權登記制度和監測系統，對耕地發展權及其流轉情況進行登記，對已出讓耕地發展權的耕地進行定期監測并適時納入永久基本農田予以保護。再次，建立耕地發展權轉移與土地征收補償之間的銜接制度。耕地非農使用指標交易后，耕地權利人不再享有耕地非農使用發展權；耕地非糧限額交易后，耕地使用權人不再享有非糧種植發展權。集體土地征收補償時，補償的標準中不應再含有耕地發展權的補償。

5 結語

制定《耕地保護法》的主要使命是嚴格保護耕地，遏制耕地非農化，限制耕地非糧化，確保耕地主要用于種糧。然而，實現這一目標，不能只強調嚴管，簡單一禁了之、一限了之，更重要的是要讓市場發揮決定性作用，在限權的同時賦權，通過權利平衡、權利有序流轉，保障耕地權利人的根本利益，形成耕地保護的穩定激勵機制，調動耕地權利人和地方耕地保護的積極性。

基于此，本文建議正在制定的《耕地保護法》要明確規定耕地發展權類型，并對耕地發展權運行的基本制度予以規定。耕地發展權分為非農化耕地發展權和非糧化耕地發展權，在國家土地用途管制范圍內，耕地權利人可以通過國家耕地發展權銀行轉移耕地發展權并享有相應的出讓收益，出讓后耕地權利人必須嚴守耕地用途。同時通過指標（限額）交易獲得耕地發展權并占用接收區耕地進行建設開發或非糧種植的主體，還應按照所占用耕地對應數量的耕地發展權價格向耕地發展權銀行繳納相應費用，以實現對其他承擔較重耕地保護責任的耕地權利人持續、公平的補償。

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Study on Institutional Construction of Cultivated Land Development Right

LIU Rui， FANG Yunwei

（Research Department of Political and Legal Education， Party School of the Central Committee of C.P.C/National Academy of Governance， Beijing 100091， China）

Abstract： The purposes of this paper are to explore a market-oriented compensation mechanism for cultivated land right holders consistent with the strict use control of cultivated land， and to establish a fair and long-term compensation system for cultivated land protection under Cultivated Land Protection Law. The research methods of normative analysis and comparative analysis are used. The research results show that the underdeveloped areas in China bear increasingly heavy responsibility for cultivated land protection， and the current financial compensation driven fails to provide a legitimate basis for the stricter cultivated land use control under Cultivated Land Protection Law. The cultivated land compensation system based on the cultivated land development right should be included in the legislation. It is essential to establish the cultivated land development right system in the form of usufructuary right， which covers the right to use the cultivated land for non-grain-growing or for development and construction. The first step is to entitle the right holders to the cultivated land development right， and then， the development right transfer system of cultivated land can be set up through the cultivated land development right bank. The income of the transfer should be reasonably distributed between the land owner and the land usufructuary owners. In conclusion， strict use control of non-agriculture and nongrain utilization of cultivated land restrains land development right. Therefore， the compensation system of cultivated land should be established based on cultivated land development right transfer to align with the strict use control system， to ensure equal regional development and active actions of cultivated land protection.

Key words： cultivated land protection； non-agriculture utilization of cultivated land； non-grain utilization of cultivated land； horizontal compensation； cultivated land development right； cultivated land development right bank

（本文責編：陳美景）