數字政府治理能力提升路徑探析

楊陽

摘? ?要：推動政府數字化轉型，提升數字政府治理能力，既是加快建設數字中國的必然要求，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的有力抓手。我國數字政府治理能力穩步提升，從中央到地方、從試驗到運行、從管理到治理，形成了數字政府規劃逐步出臺、數據管理部門逐漸成熟、依托企業實施管運分離的發展格局。但是，當前我國數字政府治理能力提升依舊面臨著建設內容供需匹配難、數據開放共享程度低、專業技術人才保供難、信息孤島現象較嚴重等一系列挑戰。未來，要從優化數字政府治理的頂層設計、運用數據治理推動數字政府治理能力提升、完善數字政府治理能力提升的制度保障等方面著手，持續為數字政府治理注入新動能。

關鍵詞：數字政府;治理能力;提升路徑

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2023.02.013

文章編號：1009-6922（2023）02-100-07

推動政府數字化轉型，提升數字政府治理能力，加快數字中國建設，既是強化政府運行、決策、服務、監管能力的重要引擎，也是構筑數字社會治理體系和數字民生保障體系的堅實基礎。這對于發揮現代化治理新優勢，引領高質量發展具有重要意義。在數字化轉型背景下，要夯實提升數字政府治理能力的根基，要在思維、體制和模式上有所創新，就要以數字化改革支撐治理體系改革，最終達成數字政府治理能力現代化的目標。同時需要注意的是，數字化轉型是一個動態的過程，而非一個狀態。為此，數字政府治理能力提升也需要采取循序漸進的策略，注重業務協同、數據融通、技術集約，全力推動政府服務過程數字化、結果數字化。為此，本文就數字化轉型背景下數字政府治理能力提升問題展開研究，力求為實現“有為政府”提供決策參考。

一、研究綜述

數字政府是一個嶄新的概念，學術界對其界定尚未形成統一觀點。從其概念的源頭來看，最早可追溯至西方公共治理理論，而這一理論的誕生源于信息技術逐步應用在政府治理中。曼紐爾·卡斯特（2006）在對信息技術網絡革命研究的基礎上，提出網絡社會增加民眾參與社會治理的權利，但給政府治理提出了全新的挑戰[1]。簡·E.芳汀（2010）指出，相比于傳統社會治理，數字時代信息社會治理存在的最大問題是如何權衡政府在社會治理中的管理權力和數字網絡所帶來的開源網絡系統扁平化需求[2]。而米拉科維奇（2012）則從當代電子政務的發展實踐中總結得出，數字政府對于數字信息的治理將從單純的信息技術提升到標準范式的構建，從而可以有效提升數字政府治理能力和效率[3]。

我國學者對于數字政府的內涵也進行了積極討論。鮑靜（2022）等辨析了數字政府和電子政務、智慧政府的區別，并指出數字政府是政府為適應和推動經濟社會數字化轉型，對政府治理理念、職責邊界、組織形態、履職方式以及治理手段等進行系統發展和變革的過程[4]。黃未（2022）等認為，數字政府是數字治理理論在現實中的具體實踐，是電子政務在數字時代的衍生，是治理理論與信息技術深度融合的產物[5]。王偉玲（2019）指出，數字政府是信息技術革命的產物，是工業時代的傳統政府向信息時代演變產生的一種政府形態[6]。何圣東等（2018）指出，數字政府是數字時代的政府存在狀態和運行方式，是“以人民為中心”發展思想的外在化，是使命落地程度的評估依據[7]。黃璜（2020）從技術和組織兩個方面對數字政府做出了一個更具有包容性的定義，指出數字政府在核心目標上立足于推進治理現代化，在頂層設計上依循數據范式，在政策上將“對數據的治理”也納入議題范圍，在業務架構上日益趨向于平臺化模式，在技術基礎上正在向智能化升級[8]。

與此同時，現有研究對數字政府治理問題也進行了一系列探討。賈海薇等（2022）指出，數字政府的系統構建有利于推進數據資源的整合利用，提高決策的科學性和有效性[9]。于君博等（2021）通過對L、M兩地數字政府建設案例進行比較分析，以此提出了數字政府治理的“過程—機制—能力”分析框架[10]。蔣敏娟（2021）以廣東、浙江、貴州三省為例，指出未來數字政府建設需要從價值、組織、制度、技術等方面系統推進[11]。吳磊（2020）以廣東數字政府建設為例，深入研究了政府治理數字化轉型的探索與創新[12]。周文彰（2020）對數字政府和國家治理現代化進行了研究，指出數字政府建設需要有向權力開刀的自我革命精神、以人民為中心的發展思想、數字治理頭腦和數字治理能力[13]。

綜合上述研究來看，以數字化轉型為契機，加快推進數字政府治理能力提升是滿足當前復雜經濟系統治理的必然選擇。為此，細致分析當前數字化轉型背景下數字政府治理的發展現狀，分析數字政府治理能力提升面臨的挑戰，并提出適宜的發展路徑，具有現實意義。

二、數字政府治理的現狀

作為時代發展的新生事物，數字政府吸引了政府、企業、研究機構等多元主體的廣泛參與，形成了“政企研”一體化發展思路，促使數字政府治理能力穩步提升，整體呈現如下發展格局：

（一）從中央到地方：數字政府規劃逐步出臺

自黨的十八大以來，黨中央高度重視網絡安全和信息化建設，在信息化、數字化建設方面出臺了多項重要指導文件。2018年，習近平總書記在全國網絡安全和信息化工作會議上就新時代網信事業進行戰略部署，明確指出：“各級領導干部特別是高級干部要主動適應信息化要求、強化互聯網思維，不斷提高對互聯網規律的把握能力、對網絡輿論的引導能力、對信息化發展的駕馭能力、對網絡安全的保障能力。”[14]2019年，黨的十九屆四中全會就國家治理體系和治理能力現代化作出明確部署，首次提出“推進數字政府建設”的行動要求，要求通過信息化手段不斷提高政府機構履職能力[15]。2020年，黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》又一次提及數字政府建設問題，指出要“加強數字社會、數字政府建設”[16]，以此提高公共服務、社會治理等數字化智能化水平，提升數字政府治理能力更具現實意義。2021年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出，以數字化轉型驅動數字經濟、數字社會、數字政府齊力發展，加快推進生產方式、生活方式和治理方式轉型升級[17]。2022年，黨的二十大報告重申要加快建設數字中國，加快發展數字經濟，促進數字經濟和實體經濟深度融合[18]。總體而言，在數字化轉型背景下，提升數字政府治理能力已然得到黨中央的高度關注。

與此同時，各地政府也陸續將提升數字政府治理能力作為重點建設內容，將其作為行政體制改革、智慧城市建設的重要手段。廣東省在全國率先啟動了“數字政府”改革，《廣東省“數字政府”建設總體規劃（2018—2020年）及實施方案》作為廣東省推進數字政府建設的行動指南于2018年10月發布，其對加強基礎設施建設、數據資源開放利用、開展數據治理、政務服務終端應用、經濟大數據運行分析應用、綜合監管平臺、移動監管系統、網格化綜合治理平臺等具體建設任務進行了細致規劃。隨后，浙江省、湖北省、山東省、寧夏回族自治區、山西省、安徽省、內蒙古自治區等地也先后發布了數字政府建設規劃。總體來看，各地發布的規劃涵蓋了政務服務、數字治理、數據治理等重要內容，也進一步表明了無論是中央層面還是地方層面，數字政府規劃已經逐步出臺。

（二）從試驗到運行：數據管理部門逐漸成熟

從現實發展特征來看，數字政府治理能力提升是一項系統性、整體性工作，推進的過程也是從實驗到運行的過程。從現行發展模式來看，絕大多數省份采取成立獨立大數據管理部門的策略，以數據統籌和治理為抓手，通過實現跨地區、跨機構、跨部門的溝通與協作，推動了政府數字化變革。截至2020年底，已有包括廣東省、貴州省、浙江省、內蒙古自治區、重慶市、江西省、陜西省、上海市、天津市、福建省、廣西壯族自治區、山東省、北京市、安徽省、河南省、吉林省、湖北省、海南省、四川省19個省級地方政府設立了大數據管理機構。通常情況下，大數據管理機構隸屬于政府部門，一般是由相關職能部門重組而成，也有的是由原有職能部門增加職責而成。另外，各地區大數據管理機構的職責范圍主要關注宏觀戰略規劃和促進數字化產業發展。

2021年，清華大學數據治理研究中心發布的《2020數字政府發展指數報告》從組織機構、制度體系、治理能力和治理效果四個維度對省級數字政府發展指數進行評估[19]。結果發現，上海市位列全國第一名，浙江省、北京市分別位列第二、三名，廣東省、四川省、福建省、貴州省、山東省、江西省、江蘇省分別位列第四至第十名，這也進一步說明了數據管理部門成立的重要性和運行的有效性。與此同時，通過分析相關資料發布的現實情況也可以發現，像廣東省、浙江省、山東省等地已經成立了數字政府建設專項小組，充當數字政府建設的“智囊團”，專門負責數字政府改革建設工作的頂層設計和總體規劃，從設計、論證、指導和評估等多方面提供決策咨詢，這也進一步反映了各地數據管理部門逐漸走向成熟。

（三）從管理到治理：依托企業實施管運分離

數字政府治理更加強調“治理”，而非傳統模式下的“管理”。從“管理”到“治理”的轉變，雖然只有一字之差，但本質已經發生重大改變。“治理”更加強調去中心及多主體協同參與，目的是打造各主體相互協同、良性互動的治理生態。在政府的數字化轉型過程中，最不容忽視的群體是企業，企業在政府數字化轉型中扮演著至關重要的角色。究其原因，一方面企業的運行目標是實現利益最大化，企業可以利用數字技術優勢，通過政府購買服務的方式向政府輸送最新研究成果，協助政府高效完成數字化轉型目標;另一方面，企業作為政府的重要治理對象和服務對象，可以及時向政府表達政策需要，重塑政企關系，加速推動組織流程變革，轉變政府治理理念。

事實上，從各地實踐發現，通過企業外生力量的注入，數字政府治理已然取得成效。例如，廣東省通過成立數字廣東網絡建設有限公司，采取“騰訊49%+三大運營商51%（聯通18%、電信16.5%、移動16.5%）”的股權結構形式，保持國有控股屬性的同時最大限度地借助科技企業力量助推政府實現數字化轉型。另外，浙江成立了數字浙江技術運營有限公司，貴州成立了云上貴州大數據（集團）有限公司，河南成立了正數網絡技術有限公司，廣西成立了數字廣西集團有限公司，山西成立了山西云時代技術有限公司和山西數字政府建設運營有限公司，無一不體現了“管運分離”模式的技術和行政統籌優勢，加速了政府數字化轉型進程，同時也催生了一大批數字經濟企業，壯大了數字產業。

三、數字政府治理能力提升面臨的挑戰

雖然在數字化轉型背景下我國數字政府治理能力得到顯著提升，各類舉措初見成效，但是由于受到認知水平、數字素養、資本投資等多方面的限制，我國數字政府治理與公眾期待之間仍存在較大差距，主要表現在建設內容、數據共享、專業人才、信息孤島等方面。

（一）建設內容供需匹配難

當前，中央政府和地方政府都在積極推進數字政府建設，特別是在2020年新冠疫情以后，政府數字化轉型成為政府建設的重要內容。但是數字化轉型是一個過程，在起步階段仍面臨著數字政府建設后“誰來用”“怎么用”“怎么滿足群眾需求”的問題。目前，我國數字政府治理依舊遵循傳統政府職能模式，政府是一切事務的主導者，一般是以自上而下的行政命令推進大型數字項目建設，在需求論證、項目立項、功能設計、項目測試等多項內容中較少將基層組織和普通群眾納入項目建設體系內，導致建成項目“不好用、不落地”，使用者“不會用、不愿用”，加劇了數字政府建設帶來的資源浪費和財政負擔。

（二）數據開放共享程度低

數據開放共享是數字政府治理能力提升的重要保障。從解決民生的角度來看，透明政府建設要求政府主動公開政務數據，讓公民享有知情權。在數字化轉型背景下，數據的應用逐漸拓寬了公眾和社會組織參與政府事務的途徑，社會群體與政府之間的互動也在不斷增加，但不可避免的是仍面臨數據開放共享程度低的現實困境。究其原因在于：第一，政府公開數據實用性低，公開數據質量參差不齊，并不能較好地滿足社會群體需要;第二，政務平臺功能不完善，大多數地區政務平臺使用率偏低，數據請求功能多為“有請求”而“無結果”;第三，政務服務系統長效機制有待加強，在工作合規性、標準化水平提升以及數據開放授權機制等方面都亟待完善。

（三）專業技術人才保供難

人才保障是數字政府治理工作的重要基礎。數字政府治理需要懂技術、懂業務的專業人才，但是由于當前我國數字政府治理尚處于起步階段，專業人才資源補充不足導致數字政府治理能力提升受到重大阻力。習近平總書記在2021年中央人才工作會議上就曾強調，要深入實施新時代人才強國戰略，加快建設世界重要人才中心和創新高地[20]。數字政府在治理過程中本身對數據保密性要求較高，屬于典型的技術性與專業性并重的工作，所以數字政府治理迫切需要注入新鮮血液。然而當前無論是數字政府治理人才總量還是專業人才素質都有極大提升空間，整體面臨我國數字政府治理人才培養滯后于大數據產業和技術發展的困境。

（四）信息孤島現象較嚴重

從數字政府治理的整個過程來看，在不同環節、不同發展階段數據都是最為重要的內容，而對于數據而言最重要的是可以共享。但是現階段大數據管理部門之間存在“信息孤島”的現象使得數據難以共享，嚴重阻礙了數字政府治理能力的提升。所謂“信息孤島”，就是指各個部門對于自身數據資源有自己的存儲方式，各個部門之間的工作性質本身又存在較大差異，這就導致大部分數據信息無法實現互聯互通，無法被整合利用，互相分享難度較大，進而增加了向公眾、企業及社會組織提供便捷公共服務的難度。“信息孤島”現象的存在大大降低了政府行政效率，讓政務數據公開難度加大，也嚴重影響了政府的公信力，這也成為當前數字政府治理能力提升的關鍵環節。

四、數字政府治理能力提升的路徑

從本質上講，數字政府治理是政府治理現代化的關鍵，恰逢當前數字化轉型的新形勢，提升數字政府治理能力也是中國式現代化的重要體現。因此，要深刻理解當今我國經濟發展格局，理清數字政府治理發展脈絡，以數字政府治理能力的提升推動我國經濟高質量發展。

（一）優化數字政府治理的頂層設計

數字政府治理的頂層設計關乎數字政府治理的成效，優化其頂層設計有利于資源的集約化利用和數字政府治理的健康發展，并能夠加速數字政府治理能力提升的進程。在頂層設計層面，需要從理念、人才、結構三個方面進行整體規劃。

1.樹立以人民為中心的數字政府治理理念。一方面，必須堅持以人民為中心的價值取向，通過數字政府治理能力的提升讓人民群眾的獲得感更強、幸福感更高、安全感更足。政務數據開放與共享也應以人民為中心，要及時公開政務數據，滿足社會公眾的基本需求，提高政務處理效率和水平。另一方面，在數字政府治理過程中，從便利群眾使用的視角搭建統一數字化平臺，推進辦事流程改造，創新管理措施;以群眾需求為導向不斷創新服務方式，簡化服務流程，讓數據多跑路，讓群眾少跑腿，真正實現以人為本。

2.引進與培養數字政府治理的高層次人才。一方面，要加大引才、育才力度，國家及地方政府均應完善數字政府治理過程中所需人才的引進政策，制定并出臺相關用人標準，打造人才培育基地，為人才引進和培育創造良好環境。另一方面，全力打造新型培養模式，實施“政府—高校—企業”聯動的數字政府治理專業人才培養模式，強調本領域人才隊伍建設，完善用人機制，留住高層次人才，充分發揮人才服務地方的價值。

3.優化數字政府治理結構。在數字化轉型背景下，傳統政府治理結構已經無法適應新時代的要求，僅僅依靠政府一元主體的力量難以適應現實需要，由政府、社會和公眾組成的多元主體治理結構已經成為實踐探索的新要求。一方面，運用大數據推動社會對政府治理的參與，改變單一的政府權威中心模式，促進社會力量的壯大，增強政府與社會的互動。另一方面，深化政府與公民互動，強化政府與公民之間的溝通聯絡機制，進一步增強政務服務黏性，引導公民深度參與決策，及時了解公眾的需求，釋放數字政府治理能力提升的紅利。

（二）運用數據治理推動數字政府治理能力提升

數據是戰略性的資產和資源，是公共部門協同運作的基礎動力，是新時代的“數字寶礦”，是當今世界最有價值的戰略資源和新一輪國際競爭的核心。數據作為新型的治理工具極大地推動了數字政府治理的技術化、科學化和精準化。因此，數字政府在提升治理能力過程中也需要加強數據建設，提高數據思維、理念、戰略、規則等方面的整體觀念和應用水平。

1.加強數據資源開放與共享。一方面，加快制度建設，形成有效的政府數據資源開放共享制度體系，完善法律法規建設，嚴格界定數據開放共享邊界，建立行之有效的數據開放共享標準，確保數據開放共享機制的制度化、規范化和科學化。另一方面，必須明確數據管理部門數據開放共享的范圍邊界和使用方式，厘清數據開放共享的權利和義務，依托政府數據統一開放共享平臺，全力推進政府信息資源跨區域、跨機構、跨部門共享共通。

2.加強數據資源整合與應用。一方面，數據管理制度需要明晰，各行政管理部門要加強數據的縱向整合，在上傳、公開、共享政務數據時權責清晰，在保障數據絕對安全的情形下實行系統內數據共享。另一方面，提升行政管理部門數據整合與應用效率，在數據采集、共享開放、數據流通、數據確權、數據交易、數據監管等具體工作內容上明確分工，保障各項工作穩步推進，開放利用可公開的數據，提高數據資源的價值，使社會各類群體享受到數據的紅利。

3.完善數據安全與隱私保護體系。一方面，數字政府必須要明確數據隱私保護的法律制度，制定獨立的數據隱私保護法律，從信息數據自由與公民數據隱私保護角度進行聯合立法。另一方面，在組織和技術上應該設置獨立的數據隱私保護機構并加強政府各部門間的合作，以防范數據隱私風險。同時細化政務數據收集、使用、監管等方面的規范及操作規則，借助“數據沙箱”“身份認證授權中心”等成熟技術對公共數據脫敏后擴大使用范圍，解決數據安全隱患。

（三）完善數字政府治理能力提升的制度保障

數字政府治理能力的提升離不開有效的制度保障。雖然我國數字政府治理制度保障不斷推進，但鑒于新時代數字政府治理的新要求，在數字化轉型背景下提升數字政府治理能力必須不斷推進和優化制度保障。

1.完善數字政府治理的法律體系。一方面，要注重數字政府治理的法制化建設，政府部門首先要及時制定并出臺相關法律法規，明確數字政府治理的相關主體權責，同時保證法律法規的可操作性。另一方面，要建立完備的管理體制機制，政府部門要按照全國“一盤棋”“一張網”的建設思路系統謀劃數字政府治理工作，加強數字政府治理的頂層設計，既要彰顯數字政府治理工作的權威性，還要保證管理體制的適用性。

2.完善數字政府治理的多元參與機制。一方面，必須明確數字政府治理能力的提升要堅持以供給側結構性改革為主線，全方位整合電子公共服務供給，構建多方參與的市場化服務體系，保證數字政府治理有序推進。另一方面，數字政府治理應當促進政府、企業、社會組織、科研機構的共建共享，升級數字政府治理的現代經營模式。

3.構建智能化與透明化的公眾監督系統。一方面，利用數字化手段建立智能監督系統，充分調動公眾的積極性，通過留言舉報、拍照上傳證據等方式打通基層監督的“最后一公里”。同時確保任務協同執行過程的數據自動留痕，以此作為任務督查、監督、控制、修正、評價的依據，將內部監督和外部監督結合起來，把權力關進制度的籠子。另一方面，在智能監督系統的基礎上加強智慧監管，充分運用互聯網、大數據監管方式，推行以遠程監管、移動監管、預警防控為特征的非現場監管，提升監管的精準化、智能化水平。

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責任編輯：秦利民