鄉村振興環境下耕地保護的策略思考

盧石桓　周俊湘

摘要：在中國共產黨第十九次代表大會上，第一次提出了鄉村振興戰略，并且強調“三農”問題是民生根本問題。為實現鄉村振興，必須重視耕地保護，因為耕地不僅是糧食生產的載體，也是其根本，只有做好耕地保護工作才可以促進鄉村振興。但是我國耕地資源十分稀缺，同時面臨土壤污染等嚴峻挑戰，阻礙農業可持續發展。文章立足湖南地區實際情況，分析了耕地資源合理利用的制約因素，提出了鄉村振興環境下耕地保護的策略。

關鍵詞：湖南地區；鄉村振興；耕地保護

對于絕大多數農民而言，耕地仍是其主要收入來源，通過采用針對性保護對策可以提高耕地糧食產量。伴隨鄉村城鎮化的日益推進，耕地保護與人們生產生活中對土地需求之間的矛盾也愈發激烈，引發耕地土質退化和工業污染等一系列問題，在鄉村振興環境下需要以保護耕地資源、增強耕地生產能力為重，與此同時，為廣大農民的切身利益提供有效保障。

一、耕地保護的重要性

（一）耕地是人民生活的基本資源以及國家發展的基礎

我國人口數量龐大，但是人均耕地面積僅有1.4畝，占世界人均耕地面積的三分之一。中國人口預計會在2030年達到14.5億，截至2017年，我國共完成15.5億畝永久性的基本農田改造，人均耕地面積仍舊只能有712.64m2。這說明我國耕地紅線無法再退，任何時候14億人口的糧食問題以及耕地保護問題都是必須重視的一大國情。

（二）農業是國民經濟的基礎

為了確保我國能夠長期安定、鞏固，必須將保障糧食安全置于首位。所以，保護耕地即為保護人們的生命線，在確保耕地不被破壞的前提下才可以提高糧食產能，維系社會穩定的同時，也能夠滿足人民的日常需要。

（三）有利于改善生態環境

不僅需要保護耕地質量，還需要綜合治理多種土地問題，比如水土流失和土地沙化等，以此改善耕地的生態環境，減少人民生產生活給土壤帶來的污染。

二、湖南地區概況

（一）湖南省鄉村振興發展態勢

2018～2022年是湖南省鄉村振興的第一個五年，在面臨重大發展機遇的同時也面臨嚴峻挑戰。結合國際形勢來看，只有貫徹落實鄉村振興戰略才可以推進各個國家的現代化。現階段，我國鄉村城鎮化持續推進，城鎮化率已超過50%，需不斷加快農業農村優先發展以及城鄉融合發展。由于我國人口數量龐大，對糧食與主要農產品的需求量呈現出剛性增長趨勢，必須將保障糧食安全置于首位。隨著新型信息技術飛速發展，逐步深入開展新一輪科學技術革命，大力促進互聯網與農業融合發展下鄉村振興戰略的實施。結合國內形勢來看，國家經濟正從高速增長不斷朝著高質量方向發展，并且發展動力也從依賴低成本勞動力轉變為依靠創新驅動，我國鄉村發展的大變革大轉型階段已經來臨。此外，農業現代化發展以及新農村建設都已經取得一定歷史成績，部分省市運用資源優勢并結合自身實際情況，在鄉村建設的過程中積累了大量的經驗，有助于全方位推動鄉村振興。結合湖南省省內形勢來看，本省具有良好自然環境，其農耕文明歷史悠久，而且掌握了精耕細作技術經驗，具有多樣化農業品種資源，不斷顯現出“一帶一路”優勢。在政府引導與市場力量相互作用下，湖南省城鄉發展要素加快融合，實現雙向流動，促使城市技術和人才等資源進入鄉村，大大提高農村經濟轉型升級速度。

（二）自然條件

湖南省位于洞庭湖以南，地處東經108°47′～114°15′，北緯24°38′～30°08′。本省土地總面積為211829km2，在全國土地總面積中的占比為2.21%，位于各省區市的第十位。本省平原為277.86萬公頃，盆地為294.12萬公頃，丘陵為326.22萬公頃，山地為1084.72萬公頃，水面為135.37萬公頃。耕地的總面積為378.76萬公頃。

（三）耕地利用現狀

從建國至今，湖南地區的耕地總面積處于動態變化之中，從短期增長轉變為持續減少，本省人均耕地面積呈現出十分明顯的遞減趨勢。從1949年至1957年是新中國成立之后的經濟恢復期，本省的耕地面積從340.23萬公頃增長至386.85萬公頃，這是本省耕地總面積最多的階段。從1958年至1965年，雖然本省耕地面積出現了幾次增多的情況，但是總體有所減少。從1966年開始，本省耕地面積始終呈現減少態勢，1997年時湖南省耕地面積下降至323.01萬公頃。從1997～2000年，隨著園地、林地等轉變為耕地，本省耕地面積大幅增長，由323.01萬公頃增長至392.16萬公頃。而2000年之后隨著經濟迅猛發展不斷增大對耕地的需求，由此導致湖南省耕地面積日益減少，到2019年本省耕地面積減少至378.76萬公頃。

三、湖南地區耕地資源及其合理利用的制約因素

（一）耕地資源的開發增量受到限制

由湖南地區土地利用現狀調查可知，1996年底，本省土地后備資源的總量為153.71萬公頃，而適宜耕地的后備資源僅僅為15.82萬公頃。在這部分資源中，占比較小的是適宜水田開發的后備資源，為5.68萬公頃，占比較大的是適宜旱地開發的后備資源，為10.14萬公頃。

（二）各項建設用地占用耕地仍將持續

湖南省屬于中部地區，其經濟發展相對較慢，各種基礎設施有待完善，為促進本省經濟發展，滿足市場經濟需求，需要開展大量工程建設，如此一來必定占用較多耕地。與此同時，湖南地區人口數量持續增多，并且城市化不斷推進，農居條件越來越好等，一定會占用許多耕地，由《湖南省國民經濟和社會發展“九五”計劃和2015年遠景目標綱要》可知，本省所占耕地面積會達到14.25萬公頃。

（三）退耕還林、退耕還湖面積大

由相關統計可知，湖南地區等待進行退耕還林的坡度大于25°的坡耕地面積為8萬公頃。與此同時，從1998年發生特大洪澇災害至今，中央以及省委、省政府都非常注重人民的生命財產，致力于讓人民過上安定的生活，不斷貫徹落實“蓄洪并重，標本兼治”的戰略決策，并且大力實施平原行洪、退田還湖、加固干堤、清淤疏浚，將堤垸建設和移民建鎮集為一體，著力歸還八百里洞庭湖，必定會占用諸多耕地，規劃占用耕地面積為15萬公頃。

（四）水毀耕地不可避免

湖南地區的地質環境較為復雜，發生自然災害的頻率較高，但是較為缺乏自然災害抵御能力，多年來因為自然災害損毀了大量耕地。由相關統計可知，從1996～2000年，湖南省水毀耕地面積達到了27.30萬公頃。即使近年來湖南省農業基礎設施不斷優化完善，由于自然災害損壞的耕地面積日益下降。但是仍舊難以避免。

（五）耕地經營粗放，經濟效益低

湖南地區的地形地貌比較復雜，其耕地往往連成一片，同時農村采取家庭聯產承包模式，對于土地規模經營以及集約化生產十分不利。另外，近些年農產品價格過低，減少了耕地收益，這同樣削弱了土地經營者的積極性，導致農民在農業上的投入降低，甚至出現耕地撂荒的情況，嚴重浪費耕地資源。

（六）城市和農村居民點土地利用率低

湖南地區規模一般的城鎮往往建筑密度較小且容積率較低，許多規劃部門在未了解實際情況的條件下同國外對比，對于建設用地一味重視開發，卻忽略其內涵挖掘，毫無節制地擴大城鎮規模，根據目前實行的人口政策以及城鎮規劃標志來看，湖南省為數較多的城市與村鎮在很長一段時間內無須繼續擴張，但是由于人們缺乏耕地保護意識，并且城鎮規劃存在不合理之處，尤其是一些地方難以進行內部改造，導致城鎮居民點需要進一步擴大，然而這部分建設用地往往占用了城郊較為優質的耕地，嚴重浪費耕地資源。

（七）環境污染加重，耕地質量下降

通過相關調查發現，湖南省有大約1/4的耕地遭受到不同程度的污染，并且由于在重用輕養的同時忽略有機肥使用，亂采亂挖現象較為嚴重，造成植被破壞以及水土流失，損壞耕地結構，減少土壤有機質，降低肥力。由湖南省土肥站土壤肥力定位監測結果可知，本省土壤基礎肥力逐年下降，每年下降速度大約為1.4%，逐漸降低耕地資源質量，不利于耕地資源可持續利用。

四、湖南地區鄉村振興環境下耕地保護的策略

（一）進一步完善“各級人民政府實行基本農田保護責任制”

耕地對我們而言是一條生命線，必須貫徹落實各級責任制，即“組到戶、村到組、鄉到村、縣到鄉、市到縣、省到市”，針對各個級別的行政領導采用一票否決制。

（二）搞好耕地面積總量的“動態平衡”

為取得良好耕地保護效果，當前必須針對基本農田科學合理運用動態平衡機制，改善優化這部分保護區的規劃管理。湖南省政府通過全面客觀研究本省實際情況，結合各個地方目前的人均耕地面積以及經濟建設發展趨勢等一系列因素，制定出“全省基本農田保護面積不少于4800萬畝”這一指標，本省各個州市需要將其真正落實到村、組、地塊以及農戶，做好保護片、責任人、面積等的編號登記工作，保證圖冊一致，并且建立專門的保護檔案。另外，嚴格遵守“占多少、墾多少”這項原則，將耕地復墾費的管理工作落到實處，切忌隨意減免，一定要應用到耕地的新開發與糧食產量較低的農田改良中，由此實現耕地的“動態平衡”。

（三）嚴格控制非農業建設用地

隨著經濟飛速發展，必定需要建設大量非農業項目，并且占地面積也會擴大，但是需要嚴格控制用地規模，同時結合經濟發展實際情況，科學合理制定規劃階段的用地指標，保證其小于規劃階段用地總面積最高限額，年內應結合具體狀況合理調整，確保與經濟建設和諧統一。在湖南省城鎮建設過程中一定要加強內涵挖掘，杜絕一味注重外延式發展，應當嚴控城鎮規模。進一步加強管理，貫徹落實“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”這一基本國策。

（四）加強土地后備資源的開發，合理調整農業內部結構

湖南省能夠開發的耕地后備資源有15.82萬公頃，必須按照計劃和步驟高效開發。嚴格遵守“北整理、南開發、西保護”這一原則以及湖南省土地利用總體規劃，貫徹落實土地資源開發與整理工作。在具體調整本省農業結構的過程中，對于基本農田保護區中耕地轉變為非耕地的情況，應當做好可行性論證，作為土地開發利用計劃中的一部分，必須按審批用地，切忌隨意更改耕地用途。

（五）保護生態環境，減少災害損失

由湖南省土地利用現狀調查可知，本省坡度大于25°的坡耕地面積約為4.14萬公頃，在耕地總面積中所占比重為1%，坡度為15°至25°的坡耕地面積為36.78萬公頃，在耕地總面積中所占比重為8.9%。大多數坡耕地位于三個州市，一是邵陽市，二是懷化市，三是湘西自治州。而這些地區也是本省貧困人口數量最多的地區，結合國家生態退耕政策來看，為推動該地區高速持續發展，最為重要的是有效解決吃飯問題和生態環境改善優化之間的矛盾。所以，提高水肥供應量，運用集約經營模式，增加單位面積產量，加強多種生態模式建設，比如林-果-牧、林-水-電，確保退耕的同時不減少產量，實現生態建設和本省經濟協同發展，并且切忌在未經許可的條件下圍湖造田等，了解過度圍墾土地的實際情況，按照計劃有步驟地平垸清障、退田還湖，促進立體生態農業發展，比如糧-桑-魚-菜等，推動農業可持續發展。總而言之，湖南省需要加快落實生態退耕以及退田還湖，有效保護土壤、水源、肥力，避免水土流失，實現土地高效利用，確保農業產量平穩維持在較高水平，加強生態環境建設，達到土地資源可持續利用目的，保護耕地資源。

（六）推進實施鄉村振興要完善耕地補貼機制，促進耕地保護規范化

1. 出臺相關法律法規，完善地力補貼

其一，政府部門應當協同實施“關于全面推開農業“三項補貼”改革工作的通知”，加強“三項補貼”改革，嚴格監督管理休耕輪作土地，確保農民能夠根據要求和規定休耕，實現真正意義上的“休養生息”。再者，詳細規定補助對象與形式等，及時合理調整補助目的，并且采用合適的資源補償辦法以及補助流程等，切實保證人們的合法權益。其三，在發放補貼時應當做到公開透明，并建立健全獎懲機制。通過借鑒歐盟農業環境措施，比如使用深耕精作技術等，確保耕地狀態良好，為農戶直接提供補貼。

2. 加強耕地補助制度宣傳力度

社會各方都需要真正參與到耕地保護以及建立完善以及有效使用耕地補貼機制中。所以，第一政府應當加強對目前耕地實際情況的宣傳，借助多媒體和發放宣傳冊等多種途徑，強化農民的耕地保護意識，從群眾層面奠定良好的實施基礎。第二，要加強與新媒體行業合作，借助電視臺及農民頻道等媒體宣傳通道來廣泛宣傳耕地保護與補助政策，充分調動他們的積極性與自主性。除此之外，一些農戶無法理解政策并且不能給予支持，對此基層干部應當第一時間了解情況，耐心、詳細地解釋，從而保證耕地補貼政策有序落實。

（七）推進鄉村振興要創建耕地保護專業隊伍，實現耕地資源可持續

1. 培養新型職業農民隊伍

實現產能穩定持續提高的重點是農民具備高新技術。所以，當前需要以全體農民為對象建立健全技能培訓制度，著重對其開展專業技能培訓，為其傳授專業知識與專業技能。同時，加大力度培養農村青年人才，培養其創新意識，重點學習農業相關的高校培育模式及全新的種植技術，通過提高農產品的質量來減小耕地壓力，促進耕地的可持續利用。

2. 培養懂基層、懂農業的領導干部隊伍

在農業生產過程中，基層領導干部既是發展現代化農業的領頭人，也是政府部門與農民之間順利溝通與交流的橋梁。所以需要加強干部隊伍培養，組建一支責任感強、真正懂農業的基層領導干部隊伍。其一，領導干部應當帶頭學習耕地保護工作會議傳達的精神，調動基層干部積極性和自主性。其二，建立完善并貫徹落實糧食生產行政首長負責制，由縣、鄉行政主要領導擔任糧食生產第一責任人，同時建立完善的年度考核機制。其三，還需要針對領導干部廣泛宣傳普及相關耕地保護知識，加強農業技能培養，特別要注重培養青年后備干部，確保領導干部隊伍發揮自身作用。

3. 利用現代化技術提高農業生產水平

利用現代化信息技術促進互聯網與農業融合，優化傳統的農業生產方式，推動農業生產的智能化發展。通過積極引進新型種植技術和設備，向農民推廣創新栽培模式，促使農業朝著信息化與科技化的方向發展，實現土地永續利用。

五、結語

綜上所述，鄉村振興環境下，湖南地區需要加強耕地保護。結合國內人多地少的情況，全面深入明確各個地區出現耕地退化現象的原因，積極探尋有利于保護耕地的方案。嚴格遵守因地制宜的原則，緊跟時代發展步伐，有機結合用地和養地，同時選用多樣化有效措施促使越來越多的群眾參與到耕地保護中，保證生產經營活動不對耕地資源造成嚴重浪費，將耕地保護工作落到實處，推動鄉村振興。

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（作者單位：湖南新禹規劃設計有限公司）