縣級專項債券項目資金財務管理對策

[摘要]? 近年來，隨著國家專項債券發行政策窗口期的到來，各地政府持續開展專項債項目謀劃與申報。加快地方政府專項債券發行使用管理是落實積極財政政策的重要抓手，對帶動消費擴大內需，拉動經濟增長，促進社會就業具有重要意義。

[關鍵詞]? 專項債券；資金管理；績效評價；風險防范

[作者單位]? 滁州市南譙區財政局

地方政府通過加大對基本民生領域、產業園區基礎設施領域、鄉村振興領域等資金投入，來拉動政府有效投資，達到穩經濟和促發展的目的。在經濟下行壓力下，縣級財政自身財力不足，通過省級政府代為發行的政府專項債券資金必然成為基礎設施建設籌集資金的重要來源。如何有效使用專項債券資金將成為地方政府考慮的重要內容。

南譙區專項債券發行情況

安徽省滁州市南譙區近兩年積極爭取專項債券資金，科學投入專項債支持重點領域，切實管理使用好地方政府債券資金，拉動區域經濟增長的同時緩解了短期財政壓力。

2021—2022年南譙區累計發行專項債券19.54億元，其中：2021年發行專項債券10.05億元，用于區7個重點項目；2022年發行專項債9.49億元，用于區11個重點項目。從規模結構看，2021年—2022年發行5年期債券8.4億元，占比42.99%；10年期債券2.45億元，占比12.54%；15年期債券4.38億元，占比22.41%；20年期債券4.31億元，占比22.06%。

從資金投向看，2021年債券資金投向長三角一體化產業園區基礎設施建設3.52億元，投向保障性住房5.9億元，投向醫療衛生0.43億元，投向市政自來水管網0.2億元。2022年債券資金投向毗鄰功能區產業園區建設3.08億元、保障性住房2.5億元、教育0.2億元、文化1.2億元、醫療衛生0.8億元、農林水利1.71億元。

專項債券資金管理情況

專項債券資金在省財政下發的限額內分配發行方案，區財政對依據相關資金管理辦法合理合規用于具體項目支出。堅持資金與項目匹配，精準摸排項目資金需求時間節點，督促項目單位做好前期要素準備，加快支出進度、實現實物工作量。與審計、發改及相關業務部門密切配合，全流程監控專項債管理。

預算管理。省級地方政府將專項債券資金納入政府債務限額管理。債券資金發行前，各項目單位根據國家發展改革委和財政部需求庫審核通過項目清單中的可發行項目，科學編制專項債券資金年度使用計劃、支付進度節點，報本級財政部門。地方財政部門根據省政府發行時間和各項目單位資金需求計劃，合理擬定債券資金分配方案，同時制定年度債券資金發行計劃。財政部門在財政廳分配債券資金限額內，根據入庫項目建設及資金需求情況將前期擬定債券資金分配方案報經區政府同意后，編制預算調整方案，提請區人大常委會批準。

資金運行。區人大常委會批準預算調整方案，同時將債券資金預算批復至相關項目單位。對項目單位在一體化平臺系統內的，財政部門通過集中支付方式將債券資金撥付至項目單位，由項目單位根據項目建設情況支付債券資金；對項目單位是一體化平臺系統外的，如平臺公司，財政部門通過實撥方式將債券資金撥付至平臺公司，由平臺公司根據項目建設進度情況，及時撥付債券資金至具體項目建設單位，項目建設單位負責組織債券項目具體實施。資金到達項目建設單位后，要求實行專項管理。

使用管理。項目單位根據債券資金的使用方案、投資估算內容及合同約定實物工作量形成進度等條款合理支出債券資金。財政部門通過地方政府債務穿透式監測系統，做好債券資金轉貸確認、監測項目單位項目建設情況、債券資金支出情況和項目專項收入情況，穩步推進項目單位會計核算信息、銀行賬戶變動信息等數據采集工作，同時做好與財政預算一體化平臺的對接準備工作，以便對專項債券項目進行全流程生命周期管理。

績效評價。區財政部門委托第三方中介機構，采用資料審查與實地走訪相結合的方式開展客觀、公正的評價。根據評價依據，確定評價指標體系（本次評價指標體系共設立項目投入、過程管理、項目產出、項目效果4個一級指標，8個二級指標，22個三級指標，48個評分點；指標根據權重設定分值進行評價）。嚴格專項債資金用于對應的項目資本性支出，形成實物工作量，發揮拉動有效投資的較好效益。2021年開展績效評價專項債項目2個，涉及債券資金0.75億元；2022年績效評價項目3個，涉及債券資金11.1億元。確保專項債券資金按規定用途和投向領域使用，債券資金投入項目的產出數量和質量達到預定計劃和目標，同時對評價過程中發現的問題，督促項目單位及時整改。

項目儲備。2022年南譙區共向安徽省財政廳申報非標專項債項目10個，入庫9個，涉及項目總投資66.73億元，申請發債總額39.1億元。申報2023年專項債券發行項目18個，涉及項目總投資106.5億元，資金需求46.64億元。資金投向領域為：農林水利9.09億元、倉儲物流基礎設施0.7億元、生態環保4億元、市政和產業園區基礎設施13.05億元、社會事業15.8億元、保障性安居工程4億元。

專項債券資金管理的困境

雖然南譙區積極采取措施，加強債券資金管理，但在專項債券資金管理過程中仍存在一些問題和困難，例如：項目儲備不足、支出進度緩慢、績效評價結果欠佳、存在集中償債風險等。

專項債券項目儲備不足。由于政府債券項目申報涉及財政、金融、工程等多個領域的專業知識，專業性較強，單個部門的專業水平不夠，需要各部門密切配合，也需要借助第三方中介機構提供的專業咨詢服務，為申報項目編制實施方案，會計師事務所出具融資平衡方案，律師事務所出具法律意見書，確保項目申報和發行合法合規。南譙區屬于市轄區，項目單體量小，偏純公益性，收益來源難以覆蓋債券本息，同時各部門配合度不高、溝通不及時，以致債券項目申報質量不高、項目庫儲備不足。

債券資金支出進度較慢。部分項目存在建設進展緩、支出進度慢問題，降低了債券資金使用效率。這主要是由于在項目建設過程中存在前期準備不足，債券資金需求分配出現偏差，各方面配合沒有達到有效銜接，導致債券發行后項目實施進展緩慢。同時也受到工程審計、部門驗收、項目變更等因素影響，相關手續的辦理需要一定的時間，未達付款進度。

專項債券績效評價欠佳。部分專項債券績效評價存在前期準備不夠充分、項目未能按照計劃投入使用、財務核算不夠明晰的現象。部分項目管理單位對專項債券資金財務核算時，單純以項目為主體建賬，將債券資金和其他財政資金合并核算，未能單獨對專項債券資金獨立設賬或設立輔助賬，不能完全清晰、準確地反映出債券資金撥付和使用情況。

專項債券存在償債風險。專項債券存在集中到期償還風險，償還高峰期在2024年和2025年，其中2024年需要償還的棚改專項債券資金7.2億元、2025年需要償還棚改專項債券資金達3.5億元，如到期償還債券資金不能通過發行再融資債券方式償還，財政集中償債壓力較大。

專項債券資金管理的政策建議

針對專項債資金管理中存在的問題，要通過優化發債計劃，打通支付通道加快專項債資金支出；通過多部門聯動，合理謀劃專項債項目，擴充發行儲備庫；通過穿透式全流程監管，拉動發揮社會有效投資，通過合理編制收益平衡方案等，保障還本付息能力。

加快專項債券項目發行使用。優化債券發行計劃。結合資金總量和實際需要，合理安排發債頻次，加快債券發行進度，提前編制新增專項債券發行計劃，提前做好信息披露信用評級等工作，加強發行前的審核，優中選優安排發行項目。提高財政撥付效率。允許庫款墊付，對已安排發行的專項債項目滿足合同約定支付要求時暫未發行的項目，通過庫款墊付周轉，待債券發行到位后立即回補庫款。為專項債資金支付開辟“綠色通道”，專項債券資金支付實行先支付后上資金調度會備案。

提升專項債券項目管理水平。堅持資金跟著項目走的原則，在專項債券限額內按照輕重緩急，優先支持在建和前期準備工作充分的項目。對已經安排預算，但當年無法形成實物工作量的項目，要按程序調整用途，用于符合條件的項目，避免出現錢等項目的問題，確保專項債券發行后能夠迅速投入使用。區財政部門要會同效能監察部門開展專項債項目建設督查，同時安排專人加快辦理專項債項目審計、工程量核定工作，推動加快債券資金支出，盡快形成實物工作量。

緊抓專項債券項目落地生效。重點調度沒有開工的項目，逐個找出問題癥結、劃分責任清單、倒排時間節點，推動盡早開工建設。對于在建的專項債券項目，要科學制定資金使用目標任務，及時撥付資金，加快推動項目建設；要持續做好專項建設的項目調度，充分依托國家重大建設項目庫，加強數據質量審核，比對分析跟蹤監測，及時發現解決項目推進中出現的問題。

重視專項債券項目儲備保障。根據區政府中長期重點項目投資計劃，結合專項債重點支持的11大領域，聚焦政府主導、急于實施的項目，積極謀劃符合條件的專項債券項目，將有一定收益的公共服務項目、基礎設施建設等項目，統一納入到重點項目儲備庫，確保符合條件的儲備項目建設資金需求。財政和發改部門牽頭組織申報工作，借助銀行、咨詢機構等專家專業優勢，為項目收入來源、收益平衡測算等方面提供專業的咨詢服務，編制實施方案，出具財務評價報告、法律意見書。用足用好專項債券資金，加強項目策劃和前期論證，提高項目儲備質量，按照項目建設總任務和年度建設任務合理提出總資金需求和分年度資金需求。

提高專項債券資金使用效率。逐步完善專項債券的管理制度、強化專項債券績效導向，來拉動專項債券發揮有效投資，實現經濟和社會效益。進一步完善信息化穿透式監管手段，及時掌握資金使用、項目建設進度、運營管理的情況，實現對專項債券項目全周期常態化風險監控。對照專項債券項目支持領域，避免出現禁止類清單項目。壓實各方責任，按照債券資金“誰使用、誰管理、誰負責”原則，嚴格落實專項債券發行使用主體責任。

有效防范政府法定債務風險。堅持舉債與償債能力相匹配，合理編制專項債項目年度收支平衡方案，科學確定專項債發行期限。對棚戶區改造項目發行5年期專項債，對運營期限較長的基礎設施項目發行15年、20年的長期專項債券，確保落實專項債券償債資金來源。嚴格執行政府債務風險防范預警機制，落實不新增隱性債務、不觸碰政策紅線的要求。加強與上級主管部門的溝通協調，做大可用財力，定期評估債務率、償債率等關鍵風險指標，保持在合理區間，防范系統性金融風險底線，營造良好的金融環境和穩定的發展規劃。

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