偵查監督與協作配合機制高效運行的地方實踐

胡陽 張貴才 陳永

摘 要：健全完善偵查監督與協作配合機制已經逐漸成為檢警共識，并取得實質性成效。F縣檢察機關深入踐行偵監協作機制，通過檢察官常駐、信息共享、跟蹤監督等措施推動偵監協作機制落實落地。針對目前偵監協作機制建設存在的認識不清、考核標準不一、激勵機制不完善等問題，需要從統一司法理念、優化業務考核、完善保障措施等方面分析研判，充分發揮偵查監督與協作配合辦公室平臺作用，不斷提升檢警偵查監督與協作配合水平。

關鍵詞：法律監督 偵查監督與協作配合 檢察工作現代化 檢警關系

2021年6月，黨中央發布的《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》明確提出，要加強新時代檢察機關法律監督工作，強化刑事立案監督與偵查監督。2021年10月，最高檢與公安部聯合發布《關于健全完善偵查監督與協作配合機制的意見》（以下簡稱《意見》），進一步強調，健全完善偵查監督與協作配合機制（以下簡稱“偵監協作機制”），構建規范高效的執法司法制約監督體系和以證據為核心的刑事指控體系。黨的二十大報告專章部署“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”，強調“加強檢察機關法律監督工作”，黨中央賦予檢察機關更重政治責任、法治責任。

本文以F縣偵監協作機制運行以來的數據、成效、措施為樣本，分析該機制運行存在的困境及難題，提出健全完善的建議。以期助力在“大控方”格局下［1］，以檢察機關為主導協同構建以證據為核心的刑事指控體系，檢警雙方在更深層次上加強偵查監督與協作配合，凝聚執法合力，加快推進檢察法律監督工作現代化發展，為全面推進中國式現代化提供有力法治保障。

一、F縣偵查監督與協作配合機制運行情況

（一）偵監協作機制高效運行，檢警實現雙贏

多贏共贏

以2022年度數據為例，F縣檢察機關依托偵監協作平臺，提前介入重大疑難復雜案件、監督立案、監督撤案數量與2021年度相比穩中有升。2022年度，F縣檢察機關向公安機關發送糾正違法通知書60余份，針對類案發送檢察建議書，有力推動偵查違法問題整改。同時，常駐檢察官與公安機關偵查人員會商案件達400余件，并提出明確性意見，為案件下步偵查奠定基礎。在偵監協作機制的高效運行下，F縣公安機關在2022年度全市公安機關執法質量考核評議中獲得第一名的優秀名次。F縣通過偵查監督與協作配合機制實質化運行，共同把刑事案件辦好，最終實現檢察機關與公安機關的“雙贏多贏共贏”。

（二）檢警多措并舉，助力偵監協作機制落實落地

1.人員常駐，組織保障。F縣檢察機關、公安機關高度重視偵監協作機制，積極選派人員常駐偵監協作辦公室。檢察機關組織全體刑檢部門10名檢察官、10名檢察官助理、10名書記員輪流常駐偵監協作辦公室，實現“1+1+1”配置，采用每周一輪換的方式，最大程度減少對員額檢察官日常辦案的影響，同時實現各業務條線員額檢察官常駐全覆蓋。公安機關則采用“2+2”模式保障辦公室日常運行，即由2名法制大隊民警負責辦公室日常事務，每月再從基層派出所選派兩名優秀青年民警到辦公室全程跟班學習，實現辦公室常駐檢察官與一線辦案民警的零距離交流。

2.信息共享，破除壁壘。根據F縣檢察機關與公安機關制定的《偵查監督與協作配合辦公室工作實施辦法》，公安機關積極向上級匯報，依法賦予常駐檢察官與法制部門負責人登錄其辦案系統、公安警綜平臺查閱案件信息的權限。通過該權限，實現對公安偵查工作的全流程監督，確保監督無死角。常駐檢察官根據授權，將監督觸角延伸到接處警第一線。通過網上巡查發現權利義務告知不規范、行轉刑不及時、偵查取證不及時等各類問題并及時糾正。積極督促公安機關開展“積案清倉”專項活動，對長期未撤案又未移送起訴、長期擱置的“掛案”進行監督指導，化解積案、提升質效。對普遍性、傾向性問題進行重點監督。把苗頭性問題消滅在萌芽狀態，督促偵查機關對問題即知即改，不斷提升執法規范化水平。同時，為了避免偵查辦案數據泄露，常駐檢察官登錄平臺查詢的相關信息都會全程留痕，簽署保密承諾書，堅決消除權力尋租和案件信息泄露的隱患。

3.提前介入，確保質效。監督途徑單一導致監督來源受限，監督的路徑向前延伸是必然方向。在實踐中，提前介入偵查是開展法律監督的重要手段。F縣檢察機關依托偵監協作平臺高效做好類案提前介入偵查工作。2022年8月，F縣人民法院向F縣公安局集中移送拒不執行法院判決、裁定案件。鑒于近年來F縣尚未辦理過該類案件，且認定罪與非罪存在認識分歧。常駐檢察官依托偵監協作辦公室主動介入指導拒執類案件辦理，引導偵查人員從執行機關法律文書是否送達到位、當事人是否具有實際執行能力等方面進行偵查，明確偵查重點，綜合認定當事人是否構成拒不執行法院判決、裁定罪。在前期工作的基礎上，偵查機關與檢察機關達成共識，速偵速移，訴訟程序高效運轉。目前，第一批移送縣人民法院拒執類案件已作出判決且已生效，有力打擊了“老賴”的囂張氣焰，維護了法院的審判權威。

4.聯席會議，凝聚共識。F縣檢警雙方依托偵監協作辦公室，常態化落實聯席會議制度，就貫徹落實認罪認罰、提請逮捕類案件適用標準等深入溝通交流，并在實際辦案中不斷總結提煉，制定若干會談紀要，做好提請逮捕、移送審查起訴銜接工作，實現理論與實踐的有機結合。目前，F縣刑事案件認罪認罰適用率較高，訴前羈押率穩中有降，輕傷害等無社會危險性案件不再提請逮捕，大大節約了司法資源，當事人感受到了實實在在的司法溫暖。

5.跟蹤問效，監督到位。監督是手段，落實整改才是目的，這就要堅持監督有效原則。監督有效原則是針對監督的效果而言，通過監督，使偵查機關接受監督意見，使違法偵查行為得到糾正，使偵查違法后果得到改正或消除，保障相對人合法權利，就達到了監督的目的。［2］F縣檢察機關積極做好糾正違法、檢察建議等監督意見的跟蹤督促，做到一跟到底，切實把問題整改到位。F縣公安機關制定《關于辦理檢察機關監督意見的實施細則》，規定對于檢察機關發出的糾正違法、檢察建議等監督意見均提交本機關執法管理委員會研究，由法制部門匯報，被建議或存在問題單位列席并明確整改措施，確保問題整改到位。

二、偵查監督與協作配合機制面臨的困難

（一）對偵查監督與協作配合機制的認識不清

1.部分檢察、偵查人員對于該機制的認識不清，重視程度不高。《意見》出臺以來，部分檢察、偵查人員沒有充分認識到該機制對于提升執法司法規范化水平的重要意義，有的偵查人員認為落實該機制是檢察機關單方面的業務，偵查監督、協作配合則是檢警兩家宏觀上需要做的事情，與己無關。

2.檢察人員重配合輕監督的現象仍然存在。特別是在縣域范圍內，部分辦案人員因工作業務交流溝通多，關系較熟悉，不愿監督、不想監督，怕因監督影響檢警關系。“熟人社會”現象存在，部分檢察人員更注重于協作配合，偵查監督職能發揮不充分。

3.偵監協作辦公室職能定位不具體。F縣《偵查監督與協作配合辦公室工作實施辦法》對辦公室職責進行原則定位，但是過于寬泛。偵查機關內部有法制部門進行案件審核，偵監協作辦公室入駐公安機關執法辦案管理中心后，有可能會成為偵查機關的第二個“法制部門”，有越俎代庖的嫌疑。案件在什么情況下需要提交偵監協作辦公室，檢察機關提前介入缺乏具體可操作性規定。

（二）業務考核等原因導致檢警司法理念不統一

1.檢警業務考核標準不一。偵監協作機制的高效運行離不開檢警兩家的共同發力，需要雙方積極合作。但是檢察機關和公安機關業務考核標準的差異卻是客觀存在的。考核標準的差異，導致檢警在落實寬嚴相濟刑事司法政策、法律適用、批捕起訴標準等方面存在理念分歧。單方強調其一方數據，則可能會讓另一方處于不利位置，考核標準出現沖突。

2.雙方業務交流學習不夠深入。基層檢察機關、公安機關在辦案一線，學習交流的機會較少。特別是在新理念、新政策、新規定出臺后，缺乏統一的學習培訓，在法律適用上存在分歧，不利于凝聚執法司法辦案合力。

（三）考核激勵制度不完善

偵監協作機制運行以來，特別是偵監協作辦公室成立后，對于辦公室常駐人員的考核激勵只有原則性文件，缺乏可操作性。這就導致常駐檢察人員、偵查人員對于偵監協作辦公室工作的積極性不高，缺乏期待。甚至出現積極從事偵監協作辦公室工作是本末倒置，得不償失的想法，考核指揮棒發揮作用不明顯。

三、完善偵查監督與協作配合機制的對策建議

（一）厘清偵查監督與協作配合之間的關系

1.偵查監督是首要職責。檢察機關是國家法律監督機關，是憲法定位。檢察機關應當全面履行法律監督職能，這是法定職責，也是首要職責，這也是落實偵監協作機制的意義所在。法律監督若依據被監督機關愿意不愿意調查、調查的效果如何而定，也就喪失了獨立存在的價值。［3］檢察機關應主動擔當，能動履職，通過偵查監督倒逼提升刑事辦案質效。

2.協作配合是基礎。刑事訴訟法第7條規定：“人民法院、人民檢察機關和公安機關進行刑事訴訟，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。”這是公檢法辦理刑事案件的原則性規定。《意見》將偵查監督與協作配合并列，二者如鳥之雙翼、車之雙輪，缺一不可。協作配合、良性互動是檢察機關、公安機關高質效辦案的基礎，公安機關應樹立主動接受檢察監督的思想理念，以監督促提升；檢察機關應全面履行法律監督職能，構建“在協作中監督、在監督中協作”的偵查監督與協作配合新模式，共同繪就檢警高質量發展同心圓。

3.以“大控方”理念為指導推動建立新型檢警關系。黨的十八屆四中全會提出“推進以審判為中心的訴訟制度改革”，以審判為中心，實質上是以庭審為中心。如何落實以審判為中心的訴訟制度改革，檢察引導偵查是關鍵之路。提前介入偵查、重大疑難案件會商、檢察建議促進類案整改等都是檢察引導偵查的具體體現。檢警應完善偵監協作機制，協同構建以證據為核心的刑事指控體系，共同做優刑事“大控方”，構建新型檢警協作關系。同時推動檢警雙方實質性高頻互動，加強人才交流，充分認識偵查監督與協作配合機制的重要性、必要性。

（二）明晰偵監協作辦公室職責，充分發揮平臺紐帶作用

1.進一步完善細則規范。嚴格區分公安機關內部法制審核與偵監協作辦公室職責分工，明確檢察機關提前介入的條件及流程，確保細則規范的科學性、可操作性。進一步擴大常駐檢察官范圍，選撥優秀刑事檢察官參與常駐，并適時邀請公益訴訟部門檢察官參與非法采礦等破壞環境資源類案件辦理，凸顯檢察一體化優勢。

2.以實質化運行提升監督質效。常駐檢察官能動履職，積極開展偵查監督、案件會商、引導偵查以及督促公安機關落實補充偵查意見、監督意見落實回復情況。積極推進認罪認罰從寬制度、寬嚴相濟刑事司法政策等貫徹落實。積極保護民營經濟健康發展，堅決防止以刑事手段插手民事、經濟糾紛。

3.加強同堂培訓，凝聚執法司法共識。充分發揮偵監協作辦公室的平臺紐帶作用，建立檢警同堂培訓常態化機制，并注重培訓的實效性，統一執法司法理念。

4.創新開展巡回檢察。依托偵監協作辦公室，針對被發出糾正違法、監督立案、撤案等問題突出隊所開展巡回檢察，變被動為主動，發揮巡回檢察利劍作用，將問題發現并解決在一線。

（三）優化檢警業務考核評價標準。

1.加強調查研究、頂層設計。建議在黨委政法委的統籌領導下，不斷優化檢警業務考核評價標準，建立完善統一的“大控方”考核評價體系。在一定范圍內，相互征求意見，提高考核的兼容度、科學性。建議公安機關將落實檢察建議、監督意見情況等納入考核指標，對問題整改到位的在追責或考核上予以酌情考量，提高偵查人員主動接受法律監督的積極性。

2.充分利用聯席會議制度。公安機關、檢察機關在最大程度范圍內通報各自考核指標、數據，明確價值導向，不能各管各事、顧此忘彼。對考核辦法進行細化研討并開展調研分析，研究改進現有考核評價體系的方法。特別是要抓住提請逮捕、移送審查起訴、開展法律監督等關鍵點的考核指標設定，統一司法理念，最大程度上平衡好檢察機關、公安機關考核評價體系之間的關系。

（四）完善激勵保障機制

充分發揮考核指揮棒的作用，引導檢察人員、偵查人員深入踐行偵監協作機制。細化出臺考核激勵規則辦法，將偵監協作機制落實情況納入各自考核，特別注重加大檢察人員辦理提前介入、開展偵查監督、偵監協作辦公室常駐運行情況及偵查人員落實監督意見、補充偵查意見等方面的考核比重，以考核促監督、促配合。建議各級檢察機關、公安機關開展年度落實偵監協作機制總結聯席會議，總結經驗、提煉做法，綜合運用評優樹先、培訓學習、提拔交流等激勵措施，提高工作積極性。

四、結語

黨的二十大報告明確指出，要“加強檢察機關法律監督工作”。基層檢察機關作為履行法律監督職能的“第一線”，也是“最后一公里”“第一責任人”，忠實履行憲法法律賦予的各項職責，是義不容辭的責任和義務。新時代，檢察機關必須堅持以檢察工作現代化助力社會高質量發展，依法能動履職，高質效辦好每一個案件，持續深化健全完善檢警偵監協作機制，構建新時代檢警關系，著力推動公安執法和檢察監督規范化水平，促進嚴格公正司法、確保法律統一正確實施，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。