樂山前瞻布局發展林業碳匯的調查與思考

[收稿日期]2023-12-11

[作者簡介]葛子靖（1984—），男，中共樂山市委黨校經濟學教研室副主任、副教授。

[基金項目]2022年度樂山市哲學社會科學規劃課題項目“前瞻布局林業碳匯" "構筑樂山綠色低碳發展新優勢研究”（項目編號：SKL2022B08）。

摘" "要：發展林業碳匯，是實現國省“雙碳”戰略目標的重要內容，也是樂山綠色發展和生態文明建設的題中之義。樂山市不僅有發展林業碳匯的資源優勢，更有產業碳排走高、亟待發展林業碳匯實現降碳的現實需求。未來，除晶硅光伏外，林業碳匯最值得作為樂山綠色低碳發展的新優勢加以謀劃培植，也值得作為樂山服務國省“雙碳”戰略大局的新亮點加以規劃打造。當前，樂山前瞻布局和發展林業碳匯主要面臨方向路徑不明、體制機制不全、主體要素支撐不力等制約因素，亟須盡早搭好專家庫，盡快科學明晰林業碳匯發展方向路徑；建立健全體制機制，增強林業碳匯發展的內生驅動力；全力強化主體要素支撐，夯實林業碳匯發展微觀基礎。

關鍵詞：林業碳匯；基礎條件；重大意義；制約因素；對策建議

中圖分類號：X196；F326.2" " " "文獻標識碼：A" " " " doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2024.01.011

文章編號：1009-6922（2024）01-94-07

2020年9月，習近平總書記在第七十五屆聯合國大會上宣布：“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。”［1］2021年10月，《中共中央" "國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》明確將“穩定現有森林、草原、濕地、海洋、土壤、凍土、巖溶等固碳作用”與“開展山水林田湖草沙一體化保護和修復”作為“持續鞏固提升碳匯能力”的重要內容［2］。2022年2月，重慶市人民政府辦公廳與四川省人民政府辦公廳聯合印發的《成渝地區雙城經濟圈碳達峰碳中和聯合行動方案》進一步將“共建結構優、功能強的森林植被帶”“提高森林生態系統質量和碳匯能力”等作為重要內容［3］。中共四川省委印發的《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的實施意見》及中共樂山市委、樂山市人民政府印發的《關于全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的實施意見（試行）》均有森林碳匯方面的重要表述與發展要求［4］。2022年10月，黨的二十大再次強調“提升生態系統碳匯能力”［5］。2022年11月，中共四川省委十二屆二次全會則進一步要求“實施林草碳匯項目開發試點”［6］。目前，四川省林業和草原局正按照《四川省林草碳匯發展推進方案（2022—2025年）》《四川林草碳匯行動方案》等文件要求，加快推進全省林業碳匯試點工作，同時樂山市也積極探索林業碳匯建設與項目開發。

一、樂山前瞻布局林業碳匯的基礎優勢與重要意義

（一）樂山前瞻布局林業碳匯的基礎優勢

1.林業資源富裕，林業碳匯開發潛力深厚。一是資源總量豐富。樂山市域面積的近50%屬于國家重點生態功能區，林業資源富集，尤其是馬邊彝族自治縣、沐川縣、峨邊彝族自治縣、峨眉山市、沙灣區等縣（市、區）林業資源豐富。截至2022年底，全市林地面積1203萬畝，森林面積1166.2萬畝、居全省第7位，其中竹林面積215萬畝，約占四川省竹林面積的11%，是全國竹資源富集區、川南竹產業集群核心區，森林蓄積6956.4萬立方米，森林覆蓋率達61.03%、居全省第4位①。二是規模化載體可觀。截至2023年10月，樂山市擁有樂山市平興林場、樂山市沙灣區林場、峨眉山市國有林場、夾江縣國有林場、樂山市峨眉山國有林場、沐川縣國有林場、峨邊彝族自治縣國有林場、樂山市金口河區國有林場等成規模林場，建成現代林竹產業基地485萬畝、省級現代竹產業園區2個、市級現代林業園區5個②。三是人工商品林碳匯開發空間大。據資源調查統計，樂山市人工商品林中的中幼林面積為398萬畝，竹林面積129萬畝，預計中幼林和竹林面積的50%可用于碳匯開發，初步測算樂山市人工商品林碳匯開發面積可達263.5萬畝③。

2.具備先行先試優勢，林業碳匯布局可行性強。一是主管部門研究謀劃早，林業碳匯開發的準備動作實。近年來，特別是國家提出“雙碳”目標以來，樂山市林業和園林局、樂山市生態環境局等主管部門密切跟蹤國、省林草及生態碳匯政策，積極研究樂山市林業碳匯開發的可能性、可行性，切實履行林業碳匯工作指導、政策宣傳及風險提示工作。在主管部門早研究、早謀劃、早宣導等職能服務下，全市上下統一了前瞻布局林業碳匯的認識，絕大多數縣（市、區）有林業碳匯開發想法，一些區縣更有前期論證等準備動作。二是企業、基地有先例，林業碳匯項目開發可參照。例如，2010年，瑞士諾華制藥與四川省大渡河造林局合作，正式啟動了“諾華川西南林業碳匯、社區和生物多樣性項目”。該項目是四川省目前在CDM-EB（聯合國清潔發展機制執行理事會）注冊的規模最大的林業碳匯項目，是中國第一個與外資企業直接合作將未來碳匯資金提前支付用于造林的碳匯項目，是政府、企業和社會組織為應對氣候變化而通力合作的標志性項目。又比如，夾江縣建成木城鎮修文村全國低碳茶產示范基地1000畝，并于2022年12月20日成為中國農業科學院茶葉研究所茶葉質量認證發展研究中心認證的全國首批生態低碳茶基地。三是馬邊彝族自治縣省級試點加快探索，林業碳匯整縣推進有參考。2022年6月，馬邊彝族自治縣被確定為四川省首批林草碳匯項目開發11個試點縣（市、區）之一。目前，已完成《四川省馬邊彝族自治縣林業碳匯試點建設項目實施方案（2023—2025年）》的科學編制以及批復啟動工作。例如，馬邊彝族自治縣已聯合四川省林業和草原調查規劃院開展全縣林業碳匯計量監測工作，編制并完成《馬邊彝族自治縣林業碳匯潛力報告》評審，正慎重篩選林業碳匯項目開發合作企業，開展林業碳匯項目儲備與交易的前期準備工作。

（二）樂山前瞻布局林業碳匯的重要意義

1.發展林業碳匯是負碳中和、應對氣候變化的絕佳自然解決方案。人類應對氣候變化的主要手段是減少溫室氣體排放與增加溫室氣體吸收。林木通過自然生長就可以吸收溫室氣體，兼具減緩和適應氣候變化的雙重功能，而且綠色環保、操作成本低、易施行。科學研究表明，林木每生長1立方米，平均吸收約1.83噸二氧化碳，釋放1.62噸氧氣［7］。聯合國政府間氣候變化專門委員會第四次評估報告指出，林業是未來30～50年增加碳匯、減少排放的成本較低、經濟可行的重要措施。特別是在工業溫室氣體減排國際談判十分艱難的當下，以林業措施應對氣候變化更受到國內外的高度重視。在《中國應對氣候變化國家方案》和《中國應對氣候變化的政策與行動》中，林業被納入減緩和適應氣候變化的重點領域［8-9］。可以說，林木資源保護和發展已成為我國應對氣候變化的重要手段之一。因此，通過大力推進植樹造林、保護林木和改善生態環境從而增加碳匯能力，是樂山負碳中和的必要手段，也是積極應對氣候變化的絕佳戰略舉措。

2.發展林業碳匯是增強林業生態功能、筑牢長江上游生態屏障的重要舉措。樂山市屬長江上游重要生態屏障和水源涵養地。可以說，林業是樂山市綠色發展與生態文明建設的核心要素。數量充足、質量優良的林業資源關系著樂山市及四川省生態功能的發揮和長江上游生態屏障的鞏固提升。目前，樂山市雖然林業資源豐富、生態價值不低，但也面臨質量不高、功能退化等問題。調研發現，包括柳杉等在內的多數人工純林不同程度出現遺傳品質退化、生物多樣性降低、病蟲害抵抗能力減弱、林分生產力不高、林地生態系統自調節能力下降等問題。因此，森林保護、造林、有效采伐林產品及森林經營管理等林業碳匯開發手段可以有效提升樂山市林業質量、增加林業碳儲量、提高碳匯量，構建健康穩定的生態系統，這對推進樂山市、四川省有效增加生態容量、顯著提高生態質量，維護長江上游生態安全、推動長江經濟帶高質量發展具有積極意義。

3.發展林業碳匯是實現生態產品價值、推進鄉村振興的有效路徑。林業經營周期長，森林生態效益難以多元轉化。長期以來，樂山市林業資源產品的價值實現以木材砍伐及加工利用為主，價值實現方式和途徑較為單一。將林業與碳交易有機融合可以實現森林生態效益的貨幣化、市場化，進一步盤活綠色資產，增加林業主體經營性收入，實現經濟效益、社會效益和生態效益的統一。同時，樂山市林業資源絕大多數位于鄉村地區特別是脫貧地區，發展林業碳匯能拓展農民收入渠道，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。因此，發展林業碳匯，開展碳匯交易，無疑是一種以綠色方式促進生態文明建設的增值行動，有利于樂山市將林業生態資源優勢轉變為經濟優勢，加快“綠水青山”到“金山銀山”的進程。

4.發展林業碳匯是應對碳排走高、碳控壓力激增的必要補充手段。隨著國、省“雙碳”政策的深入推進以及碳達峰限期的日益臨近，碳排放控制政策逐步明晰并將日趨嚴厲。2023年7月，中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過了《關于推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控的意見》，并指出“從能耗雙控逐步轉向碳排放雙控，要堅持先立后破，完善能耗雙控制度，優化完善調控方式，加強碳排放雙控基礎能力建設，健全碳排放雙控各項配套制度，為建立和實施碳排放雙控制度積極創造條件”［10］。與日趨嚴厲的碳排放控制政策相對應，樂山市的碳排放現狀及未來形勢卻不容樂觀。近年來，樂山市碳排放總量和強度高居全省前三。考慮到樂山市輕重產業結構優化困難、支柱產業（晶硅光伏、鋼鐵、水泥、化工等）能耗及碳排放走高、其他（交通、建筑、農業等）領域碳排放不低、重大項目（特別是工業項目）年均增長等因素，“十四五”后期及“十五五”時期樂山市將不得不面臨越來越嚴峻的碳排放及碳雙控形勢。在2030年前，要想更好地消減自身碳排走高與國省雙控壓力，僅靠用能結構調整、產業結構優化以及技術節能減排難以實現，亟須充分發揮林業資源優勢，大規模開發林業碳匯來對沖抵消、實現降碳。

二、樂山前瞻布局與發展林業碳匯面臨的主要制約因素

近十年來，雖然國家出臺了《關于推進林業碳匯交易工作的指導意見》《關于加快推進竹產業創新發展的意見》《林業碳匯項目審定和核證指南》《生態系統碳匯能力鞏固提升實施方案》等頂層制度，四川省也配套出臺了《關于大力推進林草碳匯高質量發展的意見》《關于啟動全省林草碳匯項目開發試點的通知》《四川省林草碳匯發展推進方案（2022—2025年）》等政策文件，樂山市也在積極推進林業碳匯開發試點，但全市的林業碳匯建設仍存在諸多制約因素，總體停留在摸索與探索階段，林業碳匯發展步伐緩慢。

（一）方向路徑不明：宏觀政策不確定性與自身資源本底不清

目前，樂山市尚沒有生態碳匯或者林（草）業碳匯發展的總體思路及具體推進方案，全市林業碳匯開發的方向和路徑遲遲得不到明確。相關部門與區縣由于無章可循、無路可依，往往不敢大膽探索實質項目建設及林業碳匯全域推進。出現這種困境主要有兩方面原因：一是宏觀政策不確定性風險較大。這主要體現在林業碳匯項目交易場景及政策風險上。我國林業碳匯項目可交易的類型主要有聯合國CDM（清潔發展機制）下的造林/再造林項目（AR），中國CCER（中國核證自愿減排量）下的碳匯造林項目、森林經營碳匯項目、竹子造林碳匯項目、竹林經營碳匯項目，以及GS（黃金標準）下的造林/再造林項目（AR）與VCS（國際核證減排標準）下的造林/再造林和再種植（ARR）、改進森林管理（IFM）、減少毀林和森林退化的排放項目（REDD）等其他自愿類項目。這些可交易的國際國內林業碳匯項目開發時限長（一般20年左右），技術及開發要求高，交易政策調整風險不小，項目失敗風險較高。同時，國、省對林業碳匯項目交易限定政策的不確定風險也較大。例如，我國CCER（中國核證自愿減排量）項目備案審批已于2017年暫停，目前尚待重啟；重啟后相關政策規定仍存在不確定性。又比如，出于省域碳排放壓力、森林資源及林業碳匯開發潛力等謹慎性考慮，四川省已暫緩實施VCS（國際核證減排標準）碳匯開發項目，何時重啟、如何重啟目前仍不明朗。二是對自身林業碳庫碳匯資源本底不清。資源家底數據是林業碳匯科學開發的前提。目前，樂山市林業碳匯存量、可開發范圍、可交易增量等家底數據缺乏全方位精準調查，林業碳匯開發缺失精準的本底數據支撐。林業碳匯項目交易等宏觀政策不確定性風險較大造成全市林業碳匯建設行動偏向于政策觀望性探索，而自身林業碳庫碳匯資源本底不清又造成市、縣兩級林業碳匯開發缺乏資源數據參考，最終導致全市上下林業碳匯發展缺乏明確思路指導與清晰路徑指引，林業碳匯試點改革及建設難以有效推進。

（二）體制機制不全：有效領導組織體系與多元化林業碳匯開發機制缺失

對于包括樂山市在內的廣大中西部市州來說，林業碳匯不僅領域新，還涉及到項目建設、交易等諸多方面，需要具備有效整合力的領導組織體系支撐；同時，還要充分考慮產業結構與碳排放形勢、林業資源及碳匯開發潛力等具體情況，因地制宜構建林業碳匯開發機制。當前，缺乏有效領導組織體系與林業碳匯開發機制等導致樂山市林業碳匯工作重視程度與推動力度、林業碳匯場景與項目建設遠遠滯后于宜賓市、廣元市、眉山市、雅安市等市州。一是缺乏有效領導組織體系。目前，樂山市林業或林草碳匯開發主要由樂山市林業和園林局負責牽頭推動。而福建省三明市、龍巖市等林業碳匯先行地區的案例啟示我們，林業碳匯的穩妥有序發展需要林業和園林局、生態環境局、農業農村局、鄉村振興局等多部門高效協同，需要市和縣、縣與縣在政策、資源、行動上有效聯動。因此，單靠樂山市林業和園林局來領導組織林業碳匯工作，無疑小馬拉大車，難以形成推動樂山市林業碳匯高質量發展的有效合力。二是缺乏多元化林業碳匯開發機制。目前，樂山市林業碳匯開發還停留在森林撫育、純碳匯林（草）項目建設這一初級單一林業碳匯開發機制上，竹林碳匯、茶園碳匯、木本中草藥等廣義林業碳匯開發機制尚處于空白，“林業碳匯+碳票”“林業碳匯+零碳會議”“林業碳匯+司法”等新興機制也未建立，這些大大限制了林業碳匯項目開發應用場景、林業碳匯發展價值和綠色協同發展動能。

（三）主體要素支撐不力：微觀主體薄弱與發展要素不足

林業碳匯科學有序發展既離不開企業這一市場主體，也離不開林業合作社、村集體經濟組織及林農等林業資源供給主體的參與，尤其需要具備基本資質或相關資源的企業以及具備基本知識能力的林業資源供給主體。當然，其發展更離不開人才、資金等要素方面的支持支撐。目前，樂山市林業碳匯發展存在微觀主體薄弱，人才、資金要素不足等多重約束。一是微觀主體薄弱。一方面，樂山市林業碳匯市場主體奇缺。目前，全市除四川省大渡河造林局有限公司（省屬國企）外，尚沒有一家林業碳匯項目開發類本土公司和項目建設外地公司，也沒有一家碳匯項目備案、申報、計量、交易等流程服務公司。因此，亟待外引內培具備林業碳匯開發相關資質及服務的企業。另一方面，林農與村集體經濟負責人等林業資源供給主體對林業碳匯的認知存在諸多誤區。比如，一些人簡單認為，個人有很多林（樹）子就可以搞林業碳匯，坐在家里等錢收。殊不知，林業碳匯開發要按照有關規定和方法學進行，并經國家發展和改革委員會備案，其所產生的碳匯才能進入碳市場交易。也即只有符合國家特定方法學要求的林地，才有資格參與林業碳匯項目開發。又比如，還有一些人比較盲目樂觀，認為林業碳匯是一本萬利、無風險的好買賣，只要搞就可以有錢賺甚至賺大錢。殊不知，即使通過國家備案且有合同保障的林業碳匯項目也存在森林火災、病蟲危害等自然損失風險，碳匯監測、計量不科學難以核證甚至通不過驗收等技術管理風險，林業碳匯項目開發成本較大而碳匯價格偏低等投資運營風險等諸多風險，絕不是一定能賺錢甚至賺大錢的無風險買賣。二是發展要素不足。突出表現為專業人才與資金要素十分短缺。樂山市既缺乏林業碳匯方面的存量人才，也沒有相匹配的專項招引、系統培訓與人才儲備體系，全市急缺國家碳資產管理師、碳排放交易師等崗位認證人才，奇缺碳匯項目計量監測、管理運營及碳信用市場營銷等關鍵環節核心實用人才，林業碳匯開發的人才要素制約明顯。

三、樂山前瞻布局發展林業碳匯的對策建議

（一）盡早搭好專家庫，盡快科學明晰林業碳匯發展方向路徑

林業碳匯項目開發條件苛刻、技術標準嚴格，加之林業碳匯項目交易等宏觀政策不確定性風險較大、林業碳庫碳匯資源調查技術要求高，因此樂山市要盡快搭建專家庫，盡快形成全市林（草）業碳匯科學有序發展的總體思路與具體推進方案，確保林業和園林局、農業農村局、鄉村振興局等相關部門與資源富集區縣有章可循、有路可依、大膽探索、實干創新。一是組建樂山市林業碳匯發展智庫團隊。結合國土空間規劃“三區三線”劃定和自然資源普查，廣泛聘請國內農林類科研院所、碳匯評估機構、碳匯交易所及本地專家等，組建樂山市林業碳匯開發智庫支撐團隊，并建好樂山市林業碳匯資源摸底調查團隊，做精做準樂山市林業資源及林業碳庫摸底調查，做好做優全市林業碳匯開發方案設計，為全市林業碳匯全面布局開發做好前期的數據支撐與方案規劃，最大程度消減宏觀政策不確定性帶來的決策及先行探索風險。二是配套建設林業碳匯動態監測團隊。依托樂山市林業碳匯開發智庫支撐團隊，常態化搭建樂山市林業碳匯動態監測團隊，建立健全全市林業碳匯存量及增量動態監測體系，隨時掌握全市林碳儲量、變化趨勢及碳匯項目開發的資源本底，動態把握林業資源開發范圍、碳匯開發邊界與可交易量等家底，科學分析林業碳匯開發交易項目潛力，形成樂山市林業碳匯動態基礎數據庫與碳匯資源臺賬，為林業碳匯全域全面持續開發做好基礎性準備。

（二）建立健全體制機制，增強林業碳匯發展內生驅動力

緊緊圍繞樂山市林業碳匯領導組織體系與多元化林業碳匯開發機制短板弱項，加快補齊短板，切實增強樂山市林業碳匯發展領導組織力及協同發展力。一是科學高位重構林業碳匯發展領導組織體系。首先，應堅持“一盤棋”部署，可考慮成立以市委常委為組長，分管生態環境或林業園林的市領導為副組長，林業和園林局、生態環境局、自然資源和規劃局、農業農村局、鄉村振興局等相關部門領導與森竹資源稟賦縣領導為成員的“樂山林（草）業碳匯開發領導小組”，負責統籌領導全市林業碳匯規劃、政策制定與建設工作，定期或不定期召開聯席工作會議，研究解決林業碳匯試點、全域梯度開發等重大問題。其次，配套成立各部門組成的林業碳匯項目開發工作專班，鼓勵引導國有資本與國有企業、民營資本和民營企業參與碳匯建設，由易到難、梯次穩妥推進樂山市林業碳匯項目的開發、核證、備案與交易，積極構建“市委主導、部門與區縣協同、社會共同參與”的林業碳匯開發格局。最后，鼓勵支持區縣體制機制創新，學習借鑒眉山市洪雅縣、廣元市劍閣縣、雅安市寶興縣等地先進經驗，重點支持省林草碳匯項目開發試點縣（馬邊彝族自治縣）以及林業碳匯資源稟賦縣（沐川縣、峨眉山市、峨邊彝族自治縣等）開展體制機制創新。例如，探索成立森林碳匯管理局、森林碳匯管理中心、碳匯交易站點平臺等。二是積極探索建設多元化林業碳匯開發機制。首先，擇優在峨眉山市國有林場、沐川縣國有林場等林場與省級現代竹產業基地開展國儲林林業碳匯、竹林碳匯試點。其次，鼓勵引導峨眉山市、夾江縣、犍為縣、沐川縣、馬邊彝族自治縣等茶葉種植大縣在國省級茶產業園區或基地開展茶園碳匯試點。最后，研究出臺“林業碳匯+碳票”“林業碳匯+零碳會議”“林業碳匯+司法”“林業碳匯+光伏”等新興場景應用支持政策，加快建立以林（草）業碳匯為主的市域碳普惠機制以及負碳中和機制。

（三）全力強化主體要素支撐，夯實林業碳匯發展微觀基礎

全力壯大林業碳匯市場主體與林業碳匯資源供給主體，著力匹配充足的人才、資金要素，加快夯實樂山市林業碳匯發展微觀基礎。一是全力強化微觀主體支撐。一方面，加強林業碳匯企業招引培育。匹配專項資金大力招引林業碳匯項目開發、管理運維與交易營銷類公司，優先對接中國林業集團有限公司、四川省大渡河造林局有限公司等有資質、有經驗的強企大企共同開發林業碳匯項目，鼓勵扶持峨勝水泥、永祥新能源、德勝鋼鐵等本地經濟實力強、碳排壓力大、急需轉型發展的本地公司跨界開發林業碳匯碳抵消項目。另一方面，積極增強林農等林業資源供給主體的認知。采取鄉鎮全覆蓋業務知識專項培訓、專家林間山頭項目案例分析、駐村工作隊對口輔導、電視報刊專題專欄宣傳、宣傳畫冊（資料）與宣講隊下鄉等多種形式，在全市開展林農林業碳匯專項提升行動，盡快掃除林農、村集體經濟負責人等林業資源供給主體的知識盲區，為樂山市林業碳匯工作全域全面展開打好群眾基礎。二是全力強化要素支撐。一方面，加強人才要素外招內育。重點加強與中國農業大學、中國林業科學研究院、西北農林科技大學、四川農業大學、四川省林業科學研究院、四川聯合環境交易所、重慶聯合產權交易所等高校、機構的合作，建立健全樂山市林業碳匯專業人才庫與本土人才培育、儲備體系，著眼國內外先進林業碳匯科研成果的引進、轉化和推廣，培養林業碳匯項目開發、核證、備案與交易的全鏈條人才。另一方面，加強資金要素支持。重點向上爭取國家開發銀行、中國農業發展銀行支持，將林業碳匯收費權質押納入項目信用結構，建設本地國家儲備林PPP項目；同時，建立完善本地資金支持政策體系，比如將林業碳匯項目優先納入本地財政資金范圍，積極開展碳基金、碳資產質押貸款、碳保險等探索，大力支持林業碳匯碳金融創新，對符合條件的碳匯林配套一定比例的生態農業及資金等。

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