共同富裕理念下職業教育權責劃分研究

宋鳳軒 劉瑩 竭紅云

【摘 要】 富民之道，教民為要。推進職業教育財政事權與支出責任劃分改革不僅是建設現代職業教育體系的重要保障，也是深化財政體制改革的應有之義，更是實現全體人民共同富裕的必行之務。文章梳理了職業教育財政事權與支出責任劃分的相關文件，并通過政府年度財政決算數據，對職業教育領域財政事權與支出責任劃分現狀進行研究，認為其存在政府與市場供給職責不協調、財政事權與支出責任劃分不清晰、不合理和不規范等問題，進一步結合共同富裕理念與實際情況提出針對性對策建議。

【關鍵詞】 共同富裕； 職業教育； 財政事權； 支出責任

【中圖分類號】 F812.2? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2024）12-0116-07

一、引言

百年大計，教育為本。教育是事關國家發展和民族未來的重大問題，作為與普通教育具有同等重要地位的教育類型，職業教育在培養高素質技術技能人才、促進高質量就業創業、擴大中等收入群體、推進全體人民共同富裕等方面發揮著不可替代的重要作用。2022年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于深化現代職業教育體系建設改革的意見》，擘畫了職業教育高質量發展的宏偉藍圖，并強調“把推動現代職業教育高質量發展擺在更加突出的位置，……，有序有效推進現代職業教育體系建設改革，切實提高職業教育的質量、適應性和吸引力，培養更多高素質技術技能人才、能工巧匠、大國工匠，為加快建設教育強國、科技強國、人才強國奠定堅實基礎”。發展職業教育離不開財政資金的支持，財政資金的有效保障和充足供給有賴于職業教育財政事權與支出責任的合理劃分，即職業教育供給職責與保障義務在不同層級政府之間有效安排。自黨的十八屆三中全會提出“建立事權和支出責任相適應的制度”之后，國務院辦公廳相繼印發《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發〔2018〕6號）、《教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發〔2019〕27號）等文件，深化教育領域財政事權與支出責任劃分改革。為積極響應中央與地方財政體制改革精神，部分省份印發了省以下教育領域財政事權與支出責任劃分改革實施方案②，明確省以下職業教育領域財政事權和支出責任的劃分方式。2022年，國務院辦公廳印發《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（國辦發〔2022〕20號），為進一步規范省以下財政事權與支出責任劃分提供了根本遵循。相關文件見表1。

教育領域財政事權與支出責任的合理劃分是深化財政體制改革的內在要求，也是促進教育高質量發展的必然要求，受到了學術界廣泛的關注。目前，學術界對學前教育[1]、義務教育[2]、高等教育[3]、基礎教育[4]、公共教育領域[5]財政事權與支出責任劃分進行了深入探討，且普遍認為政府間教育領域財政事權與支出責任劃分不相適應。作為與普通教育具有同等重要地位的教育類型，目前僅有少數文獻聚焦于職業教育領域展開研究，且相關文獻主要圍繞中央和地方層面進行探討[6]，缺乏囊括省以下全域的整體分析。職業教育財政事權與支出責任的合理劃分是在教育領域持續深化財政體制改革的內在要求，也是促進政府間資源合理配置以及推動現代財稅體系建設的應有之義，更是提升教育服務效率性、公平性，進而扎實推進共同富裕的重要支撐。職業教育財政事權與支出責任的合理劃分對職業教育高質量發展和共同富裕具有重要意義。

鑒于此，基于共同富裕理念，在梳理了職業教育財政事權與支出責任劃分相關文件的基礎上，對職業教育領域財政事權與支出責任劃分現狀及存在問題進行研究。本文可能的邊際貢獻在于以下兩點：一是聚焦于職業教育財政事權與支出責任劃分，研究職業教育財政事權與支出責任劃分現狀及存在的問題。二是通過整理各省改革文件，基于中央、省、市縣全視域剖析職業教育財政事權與支出責任劃分現狀及存在的問題，進一步提出對策建議。值此共同富裕扎實推進之際，結合共同富裕理念，聚焦職業教育領域，對深化省以下財政體制改革和推動實現共同富裕具有重要意義。

二、共同富裕理念下職業教育財政事權與支出責任理論分析

（一）政府與市場邊界劃分的理論分析

職業教育整體遵循“政府統籌、分級管理、地方為主、行業指導、校企合作、社會參與”的原則，故厘清政府間財政事權與支出責任劃分的首要步驟是明確職業教育服務供給主體的供給職責劃分，即合理界定政府與市場的邊界。公共產品理論是處理政府與市場邊界的理論基礎[7]。職業教育屬于公共物品，同時具有較強的私人物品屬性，在一定條件下很容易呈現排他特征或構成消費上的相互競爭。一方面，職業教育因其具有公共物品屬性和正外部性的特征，單純依靠市場容易導致市場失靈，難以實現職業教育服務的均衡供給，有失公平。此外，政府部門在推動城鄉、區域職業教育均衡發展和職業教育均等化方面具有顯著優勢。因此，政府部門應肩負起職業教育供給的主要責任。另一方面，職業教育具有較強的私人物品屬性，這就需要受教育者合理承擔教育費用，并激發市場主體供給的內生動力，進行有益補充以提高供給效率。職業教育深化改革要求在形成以教促產、以產助教、產教融合、產學合作模式下，推動形成同市場需求相適應、同產業結構相匹配的現代職業教育結構。基于此，職業教育需要政府和市場協同發展，政府引導職業教育緊跟市場形勢，市場積極參與職業教育的供給。

（二）財政事權與支出責任劃分的理論分析

在中國式現代化征程中，政府間職業教育財政事權與支出責任劃分要以共同富裕理念為前提指引。共同富裕不是平均主義，也不是“劫富濟貧”，而是要求在“做大蛋糕”的基礎上，做到“分好蛋糕”，是“共同”與“富?！钡慕y一，是效率和公平的統一。在合理界定政府與市場邊界的基礎上，有必要結合共同富裕理念從效率和公平兩方面劃分職業教育財政事權與支出責任。在效率方面，職業教育財政事權與支出責任的劃分應遵循受益范圍原則和激勵相容原則。其中，受益范圍原則指在兼顧不同層級政府在信息獲得與處理上具有不同的比較優勢基礎上，按照受益范圍確定中央和地方及省以下政府間職業教育權責劃分，受益范圍應盡可能與該層級政府轄區范圍一致，即本地區居民享受的職業教育服務，應由該地區政府承擔財政事權。激勵相容原則指實現機制設計者和機制需求者最后目的一致性的原則，即職業教育權責劃分應使得各級政府自發地積極履行相應的財政事權，如果某一層級政府能夠更有效地提供職業教育服務，則應該由該層級政府承擔相應的財政事權。在公平方面，職業教育財政事權與支出責任劃分應結合差異性原則和匹配性原則。其中，差異性原則是指由于經濟發展水平、財力狀況和支出成本等差異，不同區域政府間財政事權與支出責任劃分應有所差異。匹配性原則強調財政事權與支出責任的劃分應該與該地區的經濟發展水平和地方財力狀況等條件相匹配，并且高層級政府應承擔一定的統籌職責以保障職業教育發展的充分性與均衡性。

三、共同富裕理念下職業教育財政事權與支出責任劃分現狀分析

（一）職業教育領域政府與市場邊界劃分

明確界定政府與市場的邊界是厘清政府間權責劃分的基本前提。結合職業教育服務的屬性，在政府發揮主體和引導作用的基礎上，充分發揮市場的積極作用，支持民辦職業教育的發展，并使其與公辦教育相互補充、借鑒和提升。由于職業教育的供給最后都可追溯到公共資金和社會資金的投入上，因此，為更好厘清職業教育領域政府與市場邊界的劃分現狀，參考《中國教育經費統計年鑒》，使用全國教育經費投入數據作為政府與市場供給責任的代理變量，其中用職業教育領域的“國家性財政教育經費”衡量政府部門供給責任，市場部門的供給責任則用包括“民辦學校中舉辦者投入”、“捐贈收入”、“事業收入”（主要為學費）、“其他教育經費”在內的四類非財政性教育經費投入衡量。圖1表示2010—2020年職業教育領域國家財政性與非財政性經費及占比。從圖中可以看出，無論是政府部門還是市場，投入的絕對量都呈現逐年增長的態勢，表明二者在參與職業教育經費的籌集上力度不斷增強。然而相對量上，政府部門的力量在不斷增強，市場部門的力量逐漸減弱，說明在職業教育領域，政府承擔的供給責任與日俱增，相較之下，市場主體承擔的供給責任有所下降，2015年后比例基本維持在25%以下。平均來看，在職業教育領域政府部門與市場主體邊界的劃分上，目前政府部門大體承擔了75%的供給責任，市場主體承擔了不到25%的供給責任。

（二）職業教育領域財政事權劃分

職業教育財政事權屬于中央與地方共同財政事權，所需財政補助經費主要按照隸屬關系等由中央與地方財政分別承擔，中央財政通過轉移支付對地方統籌給予支持。根據《教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發〔2019〕27號），中等職業教育涉及的財政事權有國家獎學金、免學費補助、國家助學金和其他職業教育財政事權。中央與地方職業教育財政事權的劃分上，中等職業教育國家獎學金制度所需經費由中央財政承擔，其他類型為中央和地方共同財政事權。免學費補助和國家助學金的中央與地方財政事權劃分方式主要有兩種，第一種是根據中央測算補助標準確定地方執行標準，所需經費中央與地方按不同比例分擔，大部分省份的財政事權按該種方式劃分。第二種是免學費補助和國家助學金的財政事權全部歸各地方，只有少數省份如寧夏、新疆按此種方式劃分。在省以下職業教育財政事權劃分上，免學費補助和國家助學金的財政事權劃分大體有三種模式，第一種是地方分擔部分，按照學校隸屬關系由同級財政承擔；第二種是中央承擔后余下部分由省與市縣財政按既定比例分擔；第三種是分地區按不同比例分擔不同的財政事權。以河北為例，免學費補助和國家助學金的財政事權地方分擔部分，省與直管縣按2∶2分擔，省與市、市管縣（市、區）按1∶1∶2分擔，為政府間共同財政事權。具體劃分方式如表2所示。

（三）職業教育領域支出責任劃分

量化分析中央與地方政府間職業教育領域支出責任劃分?；跀祿目傻眯钥紤]，使用“中央/地方一般公共預算支出”中用于職業教育支出的決算數來分別衡量二者實際承擔的支出責任③。表3分別給出了中央和地方職業教育一般公共預算支出情況及其占比。從表3中看出，地方政府承擔了絕大部分的職業教育支出責任，各類職業教育均在90%以上。以2021年為例，在全國職業教育財政支出中，中央政府承擔了0.52%，地方政府承擔了99.48%。在中央和地方職業教育各階段財政支出的分擔比重中，初等職業教育、中等職業教育、技校教育和高等職業教育階段的地方政府財政支出責任占比均在99%以上，中央財政分擔比重不足1%；在其他職業教育階段，地方政府也承擔了93.69%的教育財政支出。

進一步量化分析省以下政府間職業教育領域支出責任劃分情況。結果如表4所示，市縣級政府承擔了大部分的職業教育地方政府支出責任，處于三分之二左右。分職業教育階段來看，除高等職業教育市縣級政府承擔了不到一半的支出責任外，中等職業教育、技校教育和其他職業教育均由市縣級政府承擔大部分的支出責任。就三年平均水平而言，職業教育各階段省本級和市縣級支出責任分擔比重大體為：初等職業教育，0.11%■99.89%；中等職業教育，12.57%■87.43%；技校教育，38.14%■61.86%；高等職業教育，56.32%■43.68%；其他職業教育，11.85%■88.15%。

（四）省以下職業教育財政事權與支出責任代表省份分析

綜合考慮央地檔次劃分④、地理區位等因素，并兼顧數據的可得性、完整性，選取甘肅（第一檔次、西部地區）、河北（第二檔次、東部地區）、遼寧（第三檔次、東北地區）作為分析的代表對象，詳細梳理省以下職業教育財政事權與支出責任劃分現狀。

如表5所示，在省以下職業教育財政事權劃分方面，各省的中等職業教育國家助學金財政事權劃分方式與各自省份的普通高中國家助學金的財政劃分方式相同。故總體上職業教育財政事權劃分現狀在學生資助方面，甘肅省省級財政承擔較高比重的財政事權，河北省職業教育的部分財政事權下沉到市縣級政府，遼寧省與甘肅省、河北省職業教育財政事權劃分安排不同，職業教育學生資助由省與市分檔按比例分擔。其他財政補助經費與其他教育階段的安排相同，均按照隸屬關系等由省市縣財政分別承擔。

由表6—表8可以看出，在省以下職業教育支出責任劃分方面，相對而言，甘肅省的職業教育支出責任劃分較為均衡，省市縣均處于30%左右。河北省的職業教育支出責任主要由市級政府與縣級政府分擔。遼寧省職業教育的支出責任劃分情況與甘肅省、河北省存在明顯差異，相應支出責任主要由市級政府與省級政府分擔，縣級政府分擔相對較少。

四、共同富裕理念下職業教育財政事權與支出責任劃分的問題探討

（一）政府與市場供給職責不協調

推動職業教育高質量發展，發揮職業教育在推動實現共同富裕的積極作用，要合理處理政府與市場的關系。既要激發市場主體供給的積極性，又要有效防止政府部門的“越位”與“缺位”[8]。此外，發揮市場主體的積極性也是共同富裕的題中應有之義。我國職業教育多強調政府責任，調動市場力量的措施少。根據前文分析，政府承擔了約75%的供給職責，而市場只承擔了25%左右的職責。如果將“事業收入（包括學費）”從非地方財政性教育經費中去除，市場主體分擔的供給責任將會更少，存在一定的失衡現象。市場的參與度較低，有違共同富裕共建共享的價值取向。如果過分依賴財政的作用，將會導致政府包攬過多的支出責任，進而忽視市場在資源配置中的作用。

（二）財政事權與支出責任劃分不清晰

多數省份的權責劃分改革方案主要對義務教育、學生資助等基本公共服務事項進行明確劃分，在職業教育方面的規定事項偏少，明確規定的只有國家獎學金、免學費補助和國家助學金三項，其他職業教育的規定較籠統，缺乏具體的劃分安排，如“學前教育、普通高中教育、職業教育、高等教育等其他教育……，所需財政補助經費主要按照隸屬關系等由中央與地方財政分別承擔，中央財政通過轉移支付對地方統籌給予支持”。此外，部分省份的具體統籌方式、支持規模、分配原則等均未明確交代，易產生“一事一比例、一項目一比例”的現象，存在著財政事權與支出責任劃分不清晰問題，違背了在共同富裕理念下職業教育財政事權與支出責任劃分的激勵相容原則，難以保障職業教育服務的有效供給與均衡發展。

（三）財政事權與支出責任劃分不合理

職業教育領域大多為政府間共同財政事權，易導致事權下移和事權主體錯位[9]，有違激勵相容原則。與此同時，其中大部分政策由國家和省統一制定和調整基礎標準，且都需要地方政府提供與之相對應的配套資金。若高層級政府制定的基礎標準偏低，同時超過基礎標準的部分卻又要求由同級財政承擔，這很容易造成部分政策實施過程中高層級政府雖按相應比例承擔所需經費，但市縣級政府自行承擔的為主要部分的現象，加大了市縣級政府財政壓力，容易產生“上級點菜，下級無力買單”現象[10]，使得其財力與支出責任不匹配，違背了匹配性原則，不利于職業教育均衡發展，難以發揮其在推動共同富裕實現中的積極作用。此外，教育財政事權劃分未充分考慮人口流動因素，違背了受益范圍原則。不同教育階段的外溢性不同，例如省級政府在職業教育方面相較于高中教育承擔了更多的財政事權，但在某種程度上高中教育的外溢性要強于職業教育，有違教育服務受益范圍劃分原則，易造成人才流出地與人才流入地的苦樂不均。

（四）財政事權與支出責任劃分不規范

政府間職業教育財政事權與支出責任劃分依舊存在不規范的問題，違背了在共同富裕理念下職業教育財政事權與支出責任劃分的匹配性原則。各級政府間職業教育財政事權與支出責任的劃分大多以相關部門通知的形式發布，沒有形成其應當承擔的職業教育財政事權與支出責任具體劃分的相關法律規范，缺乏相應的法律依據，尤其是省以下各級政府職業教育財政事權和支出責任具體劃分更為突出。在事權層層下移、財權層層上移的情況下，若沒有明確規定各級政府在職業教育發展中的責任、分擔方式和剛性比例，很容易導致各級政府對職業教育的財政投入具有很大的隨意性，不利于發揮其推動共同富裕實現的作用。

五、共同富裕理念下職業教育財政事權與支出責任劃分對策建議

（一）積極調動市場力量，完善多元供給格局

在共同富裕理念下，強調公平的同時應注重效率的提高，充分調動市場在職業教育服務供給中的活力，即在堅持職業教育公益性和普惠性的基礎上，突出職業教育在某些領域的競爭性和市場性。同時，要充分發揮市場在推動全體人民共同富裕中的積極作用，在不斷加大政府職業教育投入的同時，逐步提高職業教育領域社會投入的比重。發揮財政資金的杠桿作用，刺激市場參與職業教育投資的積極性，提高市場在職業教育經費中的總投入。采用政府與社會資本合作模式，激發市場內生動力[6]。通過簽訂相關合同、協議確立契約關系，在政府發揮主導作用的基礎上，鼓勵獨資、合資、股份制、委托辦學等方式參與職業教育服務供給，扶持市場力量依法舉辦職業學校和職業培訓機構以滿足職業教育接受者的多樣化需求，充分發揮市場在職業教育領域資源配置的決定性作用，提高職業教育服務供給的效率，推動實現共同富裕。

（二）合理劃分財政事權與支出責任，扎實推進職業教育均衡發展

在堅持事權與支出責任相適應的基本原則下，因地制宜、因時制宜地合理劃分各級職業教育的財政事權和支出責任，在職業教育薄弱環節適當增加高層級政府的財政事權和支出責任。在中央與地方職業教育財政事權與支出責任劃分方面，應當理順中央與地方的財政關系，適當上移部分支出責任，中央積極承擔自身的支出責任，彌補中央在其負擔的支出責任部分上的“缺位”。對于省以下職業教育財政事權與支出責任劃分，應在充分了解考察市縣級政府的經濟水平、財力狀況的基礎上，明確市縣級政府尤其是縣級政府力所不及的職業教育財政事權，適當加大該部分省級政府的統籌力度，適時逐步改變單純的上級主導型的事權劃分模式[11]，合理調整政府間職業教育財政事權劃分，保障職業教育的均衡發展，進而助力共同富裕的實現。

（三）逐步規范職業教育權責劃分，清晰界定財政事權與支出責任

逐步推進職業教育財政事權與支出責任劃分制度化，提高職業教育財政事權與支出責任文件通知的法律地位，使財政權責劃分逐漸清晰化、規范化。為保障政府間職業教育權責劃分的規范性和穩定性，應適時按程序將中央與地方職業教育財政事權和支出責任劃分以法律或行政法規的形式予以規定。通過法律形式明確各級政府的職業教育財政事權與支出責任劃分，確立政府間財政關系的制度框架。應在職業教育財政事權與支出責任劃分規范化的基礎上，各牽頭部門因地制宜、因時制宜地根據自身情況，采取列舉方法詳細列舉并形成完整清晰的職業教育領域財政事權清單。同時，為提高財政事權劃分的可操作性、確保職業教育財政事權劃分清晰全面，財政部或有關部門綜合匯總形成職業教育財政事權總清單，統籌推進財政事權劃分，盡可能減少中央和地方政府間因財政事權和支出責任不明確、不匹配造成的職業教育服務供給的效率損失?！?/p>

【參考文獻】

［1］ 趙卓婭.我國學前教育財政事權與支出責任劃分問題探討［J］.河南教育學院學報（哲學社會科學版），2018，37（2）：59-64.

［2］ 李祥云，盧躍茹，雷玉琪.我國政府間義務教育事權與支出責任合理劃分研究［J］.教育經濟評論，2018，3（1）：47-63.

［3］ 孫靜.高等教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分問題研究［J］.財政科學，2021（7）：67-75.

［4］ 中央財經大學課題組.基礎教育領域中央與地方財政事權與支出責任劃分研究［J］.預算管理與會計，2019（11）：32-46.

［5］ 馬海濤，郝曉婧.中央和地方財政事權與支出責任劃分研究——以公共教育領域為例［J］.東岳論叢，2019，40（3）：46-59，191.

［6］ 鄭華章.職業教育財政事權與支出責任探討［J］.河南財政稅務高等專科學校學報，2017，31（6）：9-13.

［7］ 張亞萍.我國政府間教育事權與支出責任劃分研究［J］.合作經濟與科技，2020（3）：190-192.

［8］ 馬榮澤.吉林省教育領域財政事權和支出責任劃分研究［J］.財政科學，2020（6）：137-145.

［9］ 劉承禮.省以下政府間事權和支出責任劃分［J］.財政研究，2016（12）：14-27.

［10］ 崔軍，陳宏宇.關于省以下基本公共服務領域共同財政事權與支出責任劃分的思考［J］.財政監督，2018，

423（9）：22-27.

［11］ 孫開，王冰.政府間普通教育事權與支出責任劃分研究——以提供公平而有質量的教育為視角［J］.財經問題研究，2018（8）：73-81.