易地搬遷后農牧民生計可持續發展分析

基金項目：2023年度西藏自治區哲學社會科學專項資金項目階段性成果（23YBD18）

作者簡介：秦嘉忻（1998-），女，碩士研究生。研究方向為財政學。

DOI：10.20028/j.zhnydk.2024.07.016

摘" 要：易地搬遷是西藏生態脆弱及高海拔地區改善農牧民生活質量、實現共同富裕的重要舉措。如何鞏固易地搬遷脫貧成果，實現農牧民生計可持續發展，助推共同富裕具有重要意義。該文從生計資本的人力資本、自然資本、物質資本、金融資本和社會資本5個角度分析西藏地區易地搬遷農牧民生計情況。并基于以上分析，提出為實現農牧民后續生計可持續發展蓄能的相關建議。

關鍵詞：易地搬遷；少數民族地區；可持續發展；生計資本；農牧民

中圖分類號：F323.8" " " "文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2024）07-0063-05

Abstract： Relocation is an important measure for Tibet to improve the quality of life of farmers and herdsmen and achieve common prosperity in ecologically fragile and high-altitude areas. How to consolidate the achievements of relocation out of poverty， achieve sustainable development of farmers and herdsmen' livelihood， and promote common prosperity is of great significance. This paper analyzes the livelihood of farmers and herdsmen in Tibet area from the perspectives of human capital， natural capital， material capital， financial capital and social capital. Based on the above analysis， this paper puts forward some suggestions on energy storage for the sustainable development of the follow-up livelihood of farmers and herdsmen.

Keywords： relocation; ethnic minority area; sustainable development; livelihood capital; farmers and herdsmen

黨的二十大提出全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村[1]。農業農村現代化是農村經濟、社會、文化及生態等方面的現代化，也是鄉村振興戰略的主要發展方向，更是中國現代化發展中的一大短板。

易地搬遷是西藏地區對因自然環境致貧的農牧民實行精準扶貧的一種特殊方式。搬遷后的農牧民面臨空間環境、人際關系和政策的改變，人力、自然、物質、金融和社會等生計資本的構成要素也會隨之改變，進而影響易地搬遷后的農牧民生計選擇與發展。而搬遷農牧民的后續生計能否高質量可持續發展，是實現脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的重要支撐，是實現美麗鄉村建設的關鍵力量。

本文通過那曲市和日喀則市調查數據，以西藏易地搬遷為背景，以西藏自治區易地搬遷農牧民為研究對象，分析西藏自治區易地搬遷生計資本現狀，研究易地搬遷后農牧民在安置區域的生計發展情況，梳理搬遷農牧民主要生計方式，并提出易地搬遷后增強農牧民生計能力的方案。

1 易地搬遷農牧民生計狀況文獻綜述

“易地扶貧搬遷”這一概念屬于中國的本土詞匯，在國外一般被稱作“生態移民”，其本質是對貧困群體生存環境、生存成本與生存方式關系的系統性考量，針對“一方水土養不起一方人”地區的貧困人口進行系統與整體搬遷的一種扶貧方式[2]。

首先，對于影響易地搬遷農牧民生計資本的因素，馮偉林等[3]認為金融資本和人力資本對以農業為主的生計恢復方式的搬遷家庭具有顯著負向影響，自然資本與社會資本對以非農業為主的生計恢復方式的搬遷家庭具有顯著負向影響。楊波[4]通過實地調研分析得出，自然資本可減少移民生計可持續發展能力，而人力資本、物質資本、金融資本可提升移民生計可持續發展能力。

其次，對于如何促進易地搬遷農牧民生計發展，曾小溪等[5]提出同步推進搬遷安置與產業發展，為搬遷人口提供農業與非農業產業扶持，提供必要的技能培訓和工作崗位，提高搬遷人口就業保障。徐錫廣等[6]提出應優化制度、公共服務、民生保障，強化對移民中的特殊困難群體的社會救助，提高物質資本保值增值能力。高博發等[7]認為可運用大數據對易地搬遷群眾建立風險監測，關注移民健康風險，防治因病返貧。

最后，易地搬遷對生計資本的意義，寧靜等[8]認為易地搬遷降低了農戶貧困脆弱性，優化了生計資本結構。王君涵等[9]認為易地搬遷后人口的生計策略轉向非農業，生計資本開始良性循環，促進我國城鎮化發展。

諸多研究成果表明，國內外學者對易地扶貧搬遷農牧民的后續生計狀況研究正逐漸深入，對我國脫貧攻堅銜接鄉村振興的實踐具有重要借鑒意義。但西藏由于特殊的地理環境與文化因素，搬遷后的農牧民生計發展方式與其他地區有較大差異，且現有對西藏地區易地扶貧搬遷農牧民的后續生計方式的發展研究較少。

2" 西藏自治區易地搬遷狀況

西藏自治區位于青藏高原西南部，根據地理環境與生存條件，可將因嚴重阻礙當地社會正常發展，影響當地農牧民對美好生活的追求，從而需實行易地搬遷的地區分為4類：災害頻發地區、高寒純牧地區、深山峽谷地區[10]和極高海拔地區。為解決“一方水土養不活一方人”問題，鞏固脫貧攻堅成果，早日實現共同富裕，西藏自治區政府根據各地區具體問題與條件，以《西藏自治區“十三五”時期易地扶貧搬遷規劃》和《西藏自治區易地扶貧搬遷項目管理暫行辦法》為準則，因地制宜、統籌規劃，在充分尊重當地農牧民的意見下，貫徹“政府引導、群眾自愿、積極穩妥、保障基本”原則，對以上地區農牧民實施易地搬遷。

那曲市在“十三五”期間，對50 335人實施易地搬遷。同時，對集中安置點配備與農牧民有利益聯結機制的產業項目，對富余勞動力實行技能培訓，吸納更多搬遷農牧民就業創業。全市總計實現安置點就業約26 000人，實現就業增收約18 000萬元，有效推進農牧民生計的后續發展。

日喀則市在“十三五”期間，為解決環境制約社會發展難題，實現高質量可持續發展，對自然災害頻發、深山峽谷及高寒牧區等地區的16 881戶70 045名農牧民實施易地搬遷，建成水、電、廣電和移動通信全覆蓋的搬遷安置點246個。其中227個集中安置點配備標準化衛生室，150個集中安置點配套幼兒園，210個中小型集中安置點就近納入附近村居組織，22個大中型集中安置點新建村居組織[11]。為優化安置點社區治理水平，加快農牧民心理和社會融入，保障易地搬遷各項事業有效進行，日喀則市充分發揮黨建帶頭示范作用，選派優秀干部擔任安置點區域黨組織書記，并對安置點村（居）干部進行培訓，建設具有促進安置點社區各民族群眾交往、交流、交融能力的社區黨組織，充分發揮基層建設的民主性，實現各民族共治、共建、共享。

3" 西藏易地搬遷群眾后續生計資本狀況分析

要做好移民搬遷工作，做到實施一個搬遷項目、安置好一方群眾、實現一方人脫貧對農牧民而言，搬遷后的生活環境、物質條件、生產方式和政策扶持等方面都發生了巨大變化，生計狀況也隨之改變。而搬遷農牧民的后續生計發展水平決定著能否實現脫貧不返貧這一目標，決定著扶貧工作是否能將“輸血”轉變為“造血”，是易地搬遷后必須面對的重要現實問題。

生計資本指生計主體為了生存和發展所需要的各類資源[12]。本文將根據生計資本的5大組成部分——人力資本、自然資本、物質資本、金融資本和社會資本方面對西藏易地搬遷后農牧民的生計狀況進行分析，并據此提出促進易地搬遷農牧民生計可持續發展的方法。

3.1" 人力資本分析

本文研究的人力資本包括搬遷農牧民的勞動力數量與健康程度、接受醫療衛生的條件、是否參加就業培訓指導及子女受教育程度。易地扶貧搬遷后的農牧民是實現脫貧不返貧的決定性力量，是推動經濟發展的最主要群體。人力資本深刻影響勞動力的質量，而勞動力質量直接關系著農牧民的后續生計可持續發展能力。

搬遷農牧民的身體健康狀況直接影響勞動生產水平，進而影響生計可持續發展能力，推進公共衛生服務可有效提升貧困人口健康水平。在西藏，不少搬遷前居住在自然環境惡劣地區的農牧民患有高原地方病，疾病使得農牧民健康水平低下，經濟負擔重。為提高農牧民健康水平，恢復勞動生產力，西藏與內地援藏醫院攜手對患有高原地方病的搬遷農牧民實施救治，以醫保等相關醫療費用補貼減輕群眾經濟負擔。此外，加強對重大傳染病的防治工作，阻斷影響農牧民健康的傳染病傳播途徑。完善安置點醫療服務體系，建成易地搬遷農牧民健康信息系統，解決看病難、看不起病等問題，動態清零“因病致貧、因病返貧”農牧民。

易地搬遷農牧民受教育程度越高、接受技能培訓越多，越有利于提高農牧民自身的生計發展能力，在搬遷后的新地區找到適宜的崗位，通過自身實力實現高質量生計發展。西藏易地搬遷前的人口受教育程度低，且生產技能與生產方式單一落后。為增強此類人口的發展能力與競爭實力，西藏自治區因戶施策、因人施策，踐行“培訓一人、就業一人、脫貧一戶、穩定一家”[13]，對有不同職業需求的農牧民實行不同的技術培訓，重點進行種植、養殖、駕駛及服務業培訓。對于不可流動或不愿離家的勞動力，則提供在安置地周圍的養殖、園區、商貿中心及公益性崗位等工作，全方位解決搬遷農牧民就業難問題。

教育是阻斷貧困代際傳遞的根本方法，也是實現搬遷農牧民生計可持續自主發展的重要手段。以往西藏地區群眾因生活條件限制，加之傳統思想中受教育意愿普遍不強，故整體文化程度較低，易造成貧困代際傳遞。實施易地扶貧搬遷后，西藏加強教育重要性的宣傳工作，完善易地搬遷安置點的教育配置，對接搬遷人口子女就學工作，保證搬遷農牧民子女應讀盡讀。提高安置點教育教學水平，增加職業院校招生數量，提升貧困人口子女受教育水平，提高農牧民自行解決生計問題能力。

3.2" 自然資本分析

自然資本指搬遷農牧民在生計中所利用的自然資源。本文研究的自然資本為搬遷前后農牧民的耕地牧場質量、耕作距離遠近及飲用水資源。搬遷前，部分農牧民存在生產生活區域自然資源匱乏、生存條件惡劣、土地資源稀缺等問題，故耕地、牧場現代化程度較低，農牧業產量低，飲用水資源稀缺，飲水安全性得不到保障，極大影響農牧民生計發展。

為保證移民宜農則農，易地搬遷安置點集中進行優質農田開發，建造溫室大棚、水渠水塘及經濟林，優化農田排灌能力，推進水利工程建設，提高機械化生產水平，為從事農牧業生產的群眾提供支持，極大程度上提高了耕地和牧場的質量，縮短耕作距離，提升農作物產值與質量。此外，易地搬遷安置點積極實施安全飲用水工程，保證飲用水水質合格，解決農牧民飲水難問題，推進供水標準化管理，鞏固飲用水安全成果。

3.3" 物質資本分析

物質資本指搬遷農牧民在生計中所利用的物質資料。本文主要研究房屋及公共服務物質資本對農牧民生計的影響。安居是樂業的前提，只有住房這一移民最基本的生存條件得到保障，農牧民的后續生計才能無后顧之憂高質量發展。

西藏易地搬遷前農牧民的住房多為土木、木石結構，破舊狹小，飲水取暖不便，存在安全隱患。在“十三五”期間，西藏自治區持續推進易地搬遷工作，在利于農牧民生產生活的地區建成共964個易地扶貧搬遷點。搬遷后的農牧民居住的房屋是兼顧實際需求與安全美觀的現代磚瓦結構房屋，并根據移民實際情況與具體生活需求，分配不同面積和戶型的安置點房屋，辦理安置點不動產權證書，保障群眾合法權益。建成配套村道1 891 km，給排水管網1 882 km，電網2 828 km，幼兒園342所，衛生院（室）303所，村級活動場所510處。有效改善移民生活環境，為后續生產發展奠定物質基礎。此外，按照西藏自治區脫貧攻堅“十項提升”工程（水電路訊網、教科文衛保）要求，統籌規劃易地搬遷安置點配套基礎設施與基本公共服務設施的建設。

以白朗縣為例，截至2020年建成易地搬遷涉及公共服務設施建設項目共10個，包括5個村委會建設項目和5個脫貧經營中心建設項目，落實白朗縣杜瓊鄉黨精村等5個集中安置點防洪堤建設項目投資638.61萬元，白朗縣洛江鎮扎林村、嘎東鎮白雪村集中安置點公路建設項目484.5萬元，洛江鎮扎林村等5個集中安置點幼兒園建設項目1 500萬元。通過和搬遷農牧民、駐村工作隊、村“兩委”交流，結合鄉黨委政府意見與易地搬遷扶持政策，完善基礎設施和公共服務，補齊薄弱項目。

3.4" 金融資本分析

金融資本即搬遷農牧民的生計資金來源。本文主要研究易地搬遷后農牧民的融資方式這一金融資本。西藏地區的金融機構根據群眾需求，推出多種精準扶貧金融產品，如農業銀行西藏分行根據農牧民家庭收入狀況與信用等級，推出不同等級的信貸產品，并根據等級獲得不同數額貸款；郵政儲蓄銀行則推出“扶貧富農貸”和“小額極速貸”；日喀則銀行機構推出“農戶商業貸款”與“脫貧人口小額信貸”。2022年，西藏地區脫貧人口人均純收入為1.38萬元，同比增長14.5%。易地搬遷后的農牧民現金收入明顯提高，貸款難度較低且渠道豐富，金融資本顯著增加。

3.5" 社會資本分析

社會資本即搬遷農牧民在生計方面的社會資源和社會關系，本文社會資本分析主要為移民的社會融入問題。為解決農牧民社會融入方面的問題，西藏地區在易地搬遷后的集中安置點社區完善基層黨組織建設，發揮黨員干部帶頭作用，提高群眾對村集體事務的參與度，促進居民之間的人際關系建設。開展“四講四愛”宣傳教育活動，宣傳安置點中的勤勞致富先進典型，推廣國家通用語言文字學習，破除陳規陋習，促進安置點現代化文明建設。增強干部、志愿者與移民之間的交流，及時對移民進行心理疏導。

以聶榮縣為例，易地搬遷安置點根據屬地管理原則，由聶榮鎮扎西社區居委會進行管理，成立臨時黨支部組織服務群眾，引導農牧民建立友好鄰里關系。同時選舉出安置點負責人，負責安置點社會管理，解決處理移民間的矛盾糾紛，促進遷入地群眾交流、交往、交融。

4" 總結、問題與建議

4.1" 總結

在脫貧攻堅戰中，西藏地區絕對貧困已成歷史，諸多扶貧事業卓有成效。其中易地搬遷政策解決了千百年來阻礙群眾發展的自然環境問題，搬遷后適宜的自然環境為農牧民提供發展基礎，完善的基礎設施及公共服務、多渠道開展產業與就業扶貧工作、人性化的社會治理及政策支持，幫助搬遷農牧民走向致富之路，移民生計資本較搬遷之前有所提高。

然而，農牧民的后續生計發展，是實施易地搬遷后需要重點關注的問題。農牧民自身是實現脫貧攻堅與鄉村振興的內生力量，只有農牧民完全融入搬遷后的社會，強化自身發展能力，才能夠真正擺脫貧窮，實現共同富裕。

4.2" 問題與建議

4.2.1" 完善技能培訓，提高人力資本

在人力資本方面，西藏現有對農牧民轉移就業培訓范圍廣、內容多，但質量與個性化程度較低，且沒有針對性。搬遷之前的農牧民長期從事農牧業，對現代化崗位了解不多，崗位選擇具有盲目性和從眾心理。在對農牧民進行就業培訓時，應對農牧民全方位介紹崗位情況，并根據人力市場需求、農牧民自身優缺點及群眾意愿等因素，分類進行崗位培訓，培養提升農牧民文化與技能水平，增強農牧民就業市場競爭能力，提升移民增收致富內生動力。繼續投入財政資金，發展地區性特色產業，建設創業就業示范園區，為搬遷群眾提供崗位，實現穩就業、增收入。

4.2.2" 因地制宜發展產業，提升自然資本利用率

由于部分安置點拆舊復墾速度較慢，加之部分農牧民難以割舍搬遷前生活了“一輩子”的土地，出現了“兩頭跑”現象，大大增加耕作距離。產業發展是衡量移民生計可持續發展的關鍵，發展產業應根據搬遷地區的自然環境與人力資源狀況，堅持“宜農則農、宜牧則牧、宜林則林”的發展原則，拒絕生搬硬套。如聶榮縣水草資源豐富，已建立多個易地搬遷畜牧產業點。以此為鑒，堅持自然特色農業發展方向，充分利用當地綠色資源，就近發展產業，提高土地使用效率，提升自然資本利用率，減少移民“兩頭跑”現象。

4.2.3" 完善公共服務，優化移民物質資本

在物質資本方面，因城鄉二元體制問題，城鄉發展極不均衡，對此應貫徹新時代治藏方略，持續推進政府易地搬遷相關援助政策，保障并改善民生。將安置點的基礎設施、公共服務與遷入城鎮一體規劃、一體建設，發揮政府統籌規劃作用，保障易地搬遷區域后續發展動力，縮小城鄉差距，讓移民與城鎮原住民享有同等的生活環境，增強移民對搬遷地的歸屬感，以城鄉融合角度促進安置點區域經濟發展。

4.2.4" 加快社會融入，提升移民社會資本

在社會資本方面，移民搬遷后居住地人口密度劇增，親屬關系淡化，原有互助性網絡破碎[14]，使得移民在社會融入上面臨諸多風險。加快移民社會融入，是移民早日實現自我發展、增強社會資本的重要方式。首先，需要完善社區公共服務設施，建立健全醫療、就學、文化娛樂場所等滿足群眾日常生活需求的基礎設施。其次，規范完善社區管理服務，完善群體性事件處理方案，健全安置點治保與調節組織。切實維護安置點群眾自身利益，在社區開展民族團結教育，消除移民間的心理隔閡。最后，發揮基層黨組織引導作用，宣傳落實易地搬遷相關民族扶持政策，提升基層領導干部政治和文化素質，密切移民與黨組織之間、移民與移民之間關系，強化各民族群眾之間榮辱與共、守望相助之情。

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