普通高等教育產教融合政策的變遷歷程、邏輯理路與路徑探索

摘" 要：深化產教融合是建設高質量高等教育體系的必然之舉。以關鍵事件為時間節點，將中華人民共和國成立以來我國普通高等教育產教融合政策變遷劃分為教育與生產一體化、校企二元合作、產教深度融合、產教融合共同體四個階段。引入漸進決策理論，進一步從變遷基礎、變遷目標、變遷主體的角度探討普通高等教育產教融合政策變遷歷程，并提出普通高等教育產教融合政策的路徑。

關鍵詞：普通高等教育；產教融合；漸進決策理論；政策變遷

中圖分類號：G646" " " 文獻標志碼：A" " 文章編號：2096-3769（2025）01-0030-06

作為新型的、先進的生產力質態，新質生產力以科技創新為核心驅動，以人才支撐為關鍵基礎，對我國教育體系提出了全新要求。新質生產力面向未來產業發展，而教育恰恰是面向未來的事業；科技創新離不開高素質創新型人才，而人才培養又深深植根于教育體系之中。新質生產力的發展要求我國高等教育體系緊跟時代步伐，培養能夠助力科技創新、適應并引領未來產業發展的高層次應用型人才。然而，傳統培養模式在面對這一快速變化時，明顯力不從心，亟需轉型更新。

產教融合是培養高層次應用型人才的重要途徑之一，是建立高質量高等教育體系的重要抓手。目前，學界現有的相關研究分別從動力機制[1-2]、運行效果[3-4]與實施困境[5-7]等角度對普通高等教育產教融合政策進行理論探討，這對本研究的開展有一定借鑒意義，但仍有待進一步深入。在關于普通高等教育產教融合政策的相關研究中，鮮有對政策變遷的邏輯特征和政策問題進行解釋和剖析的文獻。鑒于此，本文將對我國普通高等教育產教融合政策的變遷歷程及階段特征進行梳理和分析，并借用漸進決策理論對政策變遷的內在邏輯特征進行解釋，深入剖析其變遷的邏輯和未來趨向，不但有助于我們深刻理解政策調整背后的動因，而且能夠清晰地看到產教融合在培養新質生產力所需人才、提高高等教育質量方面的關鍵作用。

一、中華人民共和國成立以來普通高等教育產教融合政策變遷的歷程

1.教育與生產一體化階段（1949～1977年）

在中華人民共和國成立初期，國家實施計劃經濟體制，高等教育以服務國家經濟建設為根本導向，實行“教育與生產一體化”的辦學模式，逐步形成了產教融合理念的雛形。此階段，高等教育在政府的集中統一管理下，遵循行業辦學路徑，高校的教育目標聚焦于培養具備基本理論知識、擅長實際操作的“應用人才”。為契合工業生產的需求，高校普遍與廠礦企業展開合作，通過政校企聯動，使教育資源和生產資源得以有效結合。在課程設置和專業建設上，高校緊密對接國家產業布局和企業的技術需求，設置專業并安排教學內容。實踐教學成為該時期我國高等教育的核心，高校要求學生在特定階段進入工廠等實際生產環境中進行實習，將“教育、實踐、生產”有機整合。

2.校企二元合作階段（1978～2010年）

這一階段，高等教育與產業系統之間的合作關系相對松散，合作形式也較為單一，表現為企業向高校提供資金支持與行業技術指導，而高校則為企業輸送先進的技術成果與人才，雙方雖有一定的互動，但合作的深度與廣度仍有待提升。改革開放以后，國家致力于推進工業化進程，并通過高等教育管理體制改革，加速高校“去行業化”進程，推動高校與行業產業建立新型合作關系。1999年，教育部發布《面向21世紀教育振興行動計劃》后，我國高校開始大范圍擴招，全國范圍內的高校進行了大規模的合并與重組，催生出一批綜合性大學。這一時期，高校在辦學自主權上顯著增強，人才培養的目標逐漸由培養技術型“專業人才”向培養學術型、理論型的“研究者”和“通識人才”轉變，逐步擺脫了原有的行業依附模式。

在此階段，盡管高等教育與產業系統的合作關系有所增強，但整體合作關系較為松散，形式較為單一。主要表現為企業在一定程度上為高校提供資金支持和行業技術指導，推動高校教學與學科研究的創新，而高校則為企業提供先進技術成果與應用型理論人才。雖然雙方在人才培養和技術轉化方面有了初步互動，但合作缺乏制度化機制，深度與廣度有待進一步拓展。校企二元合作模式中，合作方式多停留在課題研究、理論研討等表層合作的層面，尚未實現人才培養全過程的深度融合。雙方以“供需”關系為基礎，高校側重學術研究，企業側重生產實踐，“產”與“教”尚未達成真正的協同。

3.產教深度融合階段（2011～2016年）

為適應產業結構升級需求，高等教育人才培養模式亟須調整，從為已知的社會培養人才轉向為未知的社會培養人才。黨的十七大報告中提出了“優先發展教育，建設人力資源強國”的戰略安排，以《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）》為標志，產教融合正式嵌入高等教育體系中，強調高校以服務產業升級為導向，推進校企合作制度化。為積極響應號召，教育部于2011年陸續推出了“卓越工程師教育培養計劃”與“高等學校創新能力提升計劃”，鼓勵高校與企業在課程設置、實踐教學、科研創新等多個層面實現資源共享與優勢互補。2013年，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出“產教融合”一詞，進一步彰顯其在國家教育改革發展中的地位。

上述一系列政策的出臺和落實，使得產教融合在普通高等教育領域逐漸形成了規范的實踐模式。高校與企業的雙向合作向縱深展開，初步展現出“你中有我、我中有你”的合作態勢。校企合作示范項目的成功實施，不僅為產教融合模式的持續優化提供了實踐經驗，也為推動產教深度融合提供了有益的思路。

4.產教融合共同體階段（2017年至今）

黨的十九大報告明確提出，我國經濟已由高速增長轉向高質量發展階段，創新驅動成為轉型發展的必由之路，這為產教融合帶來了新的發展機遇。同年，國務院辦公廳發布《關于深化產教融合的若干意見》（以下簡稱《意見》），要求高?！爸鸩教岣咝袠I企業參與辦學程度，健全多元化辦學體制”。這標志著產教融合上升至教育整體改革的制度安排，同時橫向擴展至普通高等教育領域，重點面向行業特色高校。隨后，教育部先后出臺“新工科建設”方案，出臺《建設產教融合型企業實施辦法（試行）》《現代產業學院建設指南（試行）》等，從學科建設、資源配置、質量評估、管理體制等方面對普通高等教育產教深度融合作出指導。教育部對“卓越工程師教育培養計劃”進行第三次調整，扎實推進卓越工程師學院建設，以造就一批卓越工程科技人才。這一時期，普通高等教育產教深度融合從“破冰期”邁入“深水期”，成為引領教育、人才、科技協同一體的航標。產教融合內涵與形式逐漸豐富起來，不再是產教資源的簡單疊加，而是將兩類資源進行全要素的深度整合與優化配置，從而形成全新的良性教育生態[8]。

二、普通高等教育產教融合政策變遷的漸進邏輯

漸進決策理論由美國政治學家、政策科學家查爾斯·愛德華·林德布洛姆（C.E.Lindblom）提出，他認為個體行動受有限理性制約，決策者只能從“元政策”進行“具有一定偏好的相互調整”[9]。該理論認為，政策的演進和變革以“按部就班”“水滴石穿”“穩中求變”為原則，強調政策決策的循序漸進、演變速度的緩慢以及政策變遷的平穩推進；主張以“潤物細無聲”的方式將新政策、新變化滲透至社會各領域，避免大規模變革引發的社會抵制。魏署光、吳柯豫使用漸進決策理論對我國創新創業教育政策嬗變進行梳理，并從政策主體、客體、目標、手段、內容等方面歸納了政策變遷的特征[10]。吳肖、段鑫星二人對高校拔尖創新人才選拔政策的漸進邏輯進行了分析，認為前后政策以傳承、反思、超越的方式不斷前進，進而從政策導向、決策主體、反饋機制等方面提出發展理路[11]。

在產教融合政策語境下，漸進決策理論同樣展現出較好的適應性。自中華人民共和國成立以來，產教融合理念便以半工半讀、工學結合、校企合作等形式存在于我國高等教育體系中，并隨著關鍵政策文件的出臺而具象化起來。漸進決策理論強調“水滴石穿”和“穩中求變”，恰好與產教融合政策制定與執行過程中的主體訴求不謀而合。產教融合作為教育系統與產業發展深度融合的產物，涵蓋了政府、高校及企業等多個主體，他們在推進政策時，需基于各自的利益訴求和社會責任進行調適磨合，以實現優勢與資源互補和共贏。在此過程中，漸進調整能夠確保政策推進的平穩性，從而保障產教融合政策的順利實施與深化發展。

漸進決策理論作為政策分析的專門模型之一，能夠有力解釋政策在不同階段呈現的微觀差異以及漸進變遷的原因?？v觀大半個世紀我國普通高等教育產教融合政策變遷歷程，各階段政策文件緊密相連，從政策內容、政策導向等方面均未出現較大波動，而每個階段又在前一階段政策的基礎上進行調試和創新，表現出產教關聯日益緊密、政策內容愈發充實、主體協同不斷深化等漸進性特征。

1.產教關聯日益緊密

漸進決策理論強調，在面對改革問題時，人們無法一勞永逸地達成最終目標，需要通過逐步修訂持續邁進，也就是說，政策修訂是一個永無止境、動態平衡的自我審視與革新過程。隨著產教關聯日益緊密，高層次應用型人才在我國高等教育體系中的地位變得愈發重要，普通高等教育產教深度融合政策目標也隨之深化。這一變化揭示了產教雙方在組織和功能上的相互依賴，反映出政策導向從單一關注高校需求向兼顧高校、企業及行業協會等多主體需求，并逐步形成共同未來愿景的轉變。

“卓越工程師教育培養計劃2.0”引領教育模式從傳統學科的孤立發展轉向跨學科融合的新范式。在此背景下，教育部相繼發布《新工科研究與實踐項目指南》和《現代產業學院建設指南（試行）》，強調產教融合“使教育走出象牙塔、讓企業走入學?！??！白吭焦こ處熃逃囵B計劃2.0”進一步推動了“新型工程教育”的實施，貫徹“以學生為核心、追求產出”的原則，致力于培養符合現代社會需求的工程師。上述政策的發布標志著產教融合已超越簡單實踐的層面，上升為關乎國家戰略的重要議題。

2.政策內容愈發充實

研讀普通高等教育產教融合相關政策文件發現，相關政策內容在實踐反思中不斷深化，每次新政策的制定都是在原有政策的基礎上進行完善。在發揮政府作用方面，長久以來，政府在普通高等教育產教融合的推進過程中一直扮演主導角色，相關政策均顯示出高位推進特征[12]?！兑庖姟穼a教融合提升至制度層面，強調了政府在調整財稅用地政策、建設試點城市等方面的協調作用。面對產教“合而不融、融而不深”的現實困境，《國家產教融合建設試點實施方案》要求省級政府統籌人力、資金等資源投入，形成激勵試點的政策導向；《學習型社會建設重點任務》倡導將產教融合融入終身學習，要求各地政府發揮統籌協調作用，在項目支持、資金投入方面向項目執行效果好的城市、高校適當傾斜。

在明確企業地位方面，為化解“校熱企冷”問題，《建設產教融合型企業實施辦法（試行）》《國家產教融合建設試點實施方案》以及《現代產業學院建設指南（試行）》等政策文件均明確強調企業在協同育人過程中的重要主體作用，通過打造校企合作課程、建立培訓基地以及共建共管聯合實驗室等措施，引導企業積極參與教育教學過程；基于產業需求，還倡導培育一批現代產業學院和未來產業學院，引導企業參與教材編制、實踐教學、平臺建設等環節的工作。作為高新技術企業代表，華為積極響應國家政策號召，于2020年與教育部共同啟動“智能基座”產教融合協同育人基地項目，通過與高校共建實踐基地、參與師資培訓以及科研項目合作等多種途徑，將自身先進的技術和管理經驗融入育人過程，形成實踐人才培養閉環，向社會展示了現代企業融入產教融合的行動意愿。

在落實高校責任方面，《意見》針對學術人才和應用人才的分類培養機制以及應用型人才比重提升做出總體要求[13]?！白吭焦こ處熃逃囵B計劃2.0”對工科教師隊伍的評價機制進行了改革，強調將發展性評價作為教師管理的核心原則。“新工科建設方案”在“卓越工程師教育培養計劃2.0”的基礎上突出創新性，鼓勵學科交叉，并且在10個新興領域開設了專業課程。

3.主體協同不斷深化

漸進決策理論認為，“在民主決策體制中，任何一項公共政策都是一系列復合性決策的產物”[14]，即各政策參與者在政策制定過程中基于各自立場提出建議，經過妥協互動后達成共識，進而實現政策制定的“向前一步”。在普通高等教育產教融合政策的制定與完善過程中，政府、高校和企業之間存在錯綜復雜的利益關系，他們通過彼此妥協、漸進調試、良性互動而達成動態平衡。

政府作為國家行政機關，其主要利益訴求在于維護公眾權益、保障社會穩定和諧。因此，在制定相關政策時，政府始終將人力資源開發放在首位，通過深入了解產業發展趨勢和社會需求，為政策制定提供指導方向，以確保政策的切實可行和社會效益。

企業代表著市場對高素質人才的實際用工需求。在知識生產模式Ⅱ趨勢下，高校不再是唯一的知識生產者，研究中心和企業實驗室等機構也可以進行知識創新和科研成果的產出[15]。因此，企業在產教融合中的有效參與將為高校提供寶貴的實踐經驗和市場反饋，確保學生畢業后能夠順利融入職場。2011年“卓越工程師教育培養計劃”鼓勵企業建立工程實踐教育中心，承擔學生企業學習任務，并給予一定支持。例如，2013年，中國地質大學與多家企業簽署了“卓越計劃”校企合作協議，并建立國家級工程實踐教育中心，學生參與科研項目，企業參與教學管理；2016年，科大訊飛與教育部考試中心成立聯合實驗室，致力于在人工智能技術領域推動教育考試的創新，探索新型考試評價方式。

而高校作為教育系統的“金字塔尖”，培養高質量人才是其職責所在。高校需不斷調整專業設置、教學內容和方法，使之與產業需求保持一致?！白吭焦こ處熃逃囵B計劃2.0”注重推動新型工程教育，貫徹“以學生為核心、追求產出、持續改良”的原則，致力于培養具備扎實專業基礎、實踐能力以及綜合素養的卓越工程師。教育部、財政部、國家發展和改革委員會印發的《關于高等學校加快“雙一流”建設的指導意見》也明確提出，高校應強調內涵發展，以質量為核心培養多層次、多類型的頂尖人才，同時，堅持高校主體地位，要求高校主動對接產業需求，及時調整專業課程設置和教學模式，充分激發人才培養的內生動力。

三、普通高等教育產教融合政策的路徑探索

自中華人民共和國成立以來，產教融合理念始終貫穿我國教育體系，歷經“校企合作”“產學研一體化”等多種形式的演變。然而，近十年來，普通高等教育的產教融合政策雖在不斷調整、完善，但始終難以充分激活高等教育與相關產業的深度協作，產教融合在普通高等教育領域仍長期處于邊緣狀態，在運行過程中長期受困于合作層次淺顯、合作企業態度消極、育人成效有限等困境，由此放慢了人才培養對產業需求的響應速度。

由我國普通高等教育產教融合政策的演進歷程可以看出，新的政策通常是在前期政策實踐的基礎上平穩推進，以確保政策落地。然而，政策漸進調整的同時也帶來一定的局限性，即變革力度不足，政策響應速度滯后于產業升級和技術革新的實際需求。因此，面對國內產業轉型的迫切需求和國際環境的深刻變化，產教融合政策的制定需要積極構建更靈活、更高效的政策機制，以增強政策對普通高等教育與產業深度融合的指導力。為此，本文從深化產教關聯、強化主體協同、細化政策內容三方面提出政策建議。

1.深化產教關聯，促進雙鏈對接

針對當前合作層次淺顯的問題，產教融合相關政策應不同于傳統校企合作模式，高校與行業企業間應進行深度協同和鏈條耦合。一方面，鼓勵高校結合區域產業需求，構建產教融合特色專業群和跨學科課程體系，將產業前沿技術、市場需求和崗位能力標準引入教育教學過程，打通人才培養、產業應用與創新的關鍵鏈條；另一方面，從政策層面積極推進“產教融合實訓基地”“產教融合園區”等平臺的共建共享，推動資源共享與優勢互補，提升人才培養的市場契合度。

2.強化主體協同，激發各方主動性

當前，政策實施中仍存在主體協同性不足等問題，為此，需進一步明確并細化教育部門、行業企業及地方政府的權責關系，強化政策協同效應。長期以來，產教融合政策表現出明顯的政府“高位推進”特征，但政策設計、執行與保障等環節仍需要各執行主體的協同參與。當前，產教融合政策痛點在于如何激發行業企業的活力和能動性。在教育部基礎性政策框架下，地方政府及當地教育管理部門需根據區域產業和教育資源特色制定具有地域適配性的政策條款，并通過“財、稅、地、人”等綜合激勵措施，激發行業企業參與的主動性。通過建立區域性產教融合共同體，形成政策主體間的合作機制，實現資源整合與共同發展，確保政策在基層有效落地。

3.健全監管機制，保障政策執行

為提高政策實施效果，需在后續政策文件中增加監督考核相關條例，將社會機構、公眾等多方監督力量調動起來，形成“自上而下”與“自下而上”相結合的監督反饋機制。要求產教融合管理部門廣泛收集基層實施主體和受益方的反饋意見，動態調整政策實施方案。引入定期評估機制，對政策執行的關鍵環節進行績效評估，及時發現問題并進行針對性改進，以提升政策的執行力和適應性，確保政策能夠按照既定目標有序推進。

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Abstract： Deepening the integration of industry and education is a sure path towards establishing a high-quality higher education system. Following key events in sequence， the paper divides the development of industry-education integration policies in China's higher education since the founding of the People's Republic of China into four stages： integration of education and production， dual cooperation between enterprises and schools， deep integration of industry and education， and the community of industry-education integration. Based on the incremental theory of decision-making， this paper further explores the historical development of industry-education integration policies from three aspects including the basis for change， the goals of change， and the subjects of change， and then proposes a path for the future development of these policies.

收稿日期：2024-11-13

作者簡介：夏晴（1999），女，滿族，山東威海人，2022級碩士研究生在讀。