變革與調適：技術治理下的基層治理結構重塑

一、問題的提出

近些年來，互聯網、通信等信息技術在基層治理中得到廣泛運用，在一定程度上重塑了基層治理體系。作為推動基層治理轉型的因素之一，技術融入治理的重要性被不斷強調。2021年印發的《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》將提高基層治理智能化水平作為改革方向之一，強調以技術賦能提升基層治理能力①。黨的二十大報告提出要“完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺\"②。2023年2月，中共中央、國務院印發《數字中國建設整體布局規劃》，全面部署數字中國建設，并指出要\"發展高效協同的數字政務\"①。這充分證明，技術治理是實現國家治理現代化的重要形式。不過，新技術的引人必然會對現有組織結構和治理體系產生一定的影響，如何客觀分析新技術對國家治理的影響，實現技術與組織的有效融合與協同發展是當前面臨的重大理論和實踐命題。

關于技術治理中技術與組織的關系問題，學界積累了豐碩的研究成果。通過梳理相關研究，大致可提煉出以下兩種對技術治理的理解思路與研究脈絡。

第一，從宏觀層面討論技術與組織的關系問題。技術與組織的關系是組織社會學的經典話題，主要包括三種觀點：技術決定論、社會建構論和互構論。技術決定論認為技術引人會導致組織結構發展變化②。社會建構論則認為組織建構了技術體系并賦予其意義，現存的組織結構影響技術的應用方式③。互構論超越了以上兩種觀點，強調組織與技術之間的互動，認為組織結構的制度邏輯與新技術暗含的制度邏輯始終都處于微妙的互動中，相互影響相互塑造。隨著實踐的發展，互構論的觀點逐步被主流學界所接受，不少學者轉而將該視角應用于傳統企業轉型升級和基層治理等領域。

第二，從國家治理的角度審視新型技術與科層組織適配問題。隨著政府越來越依靠先進的科學技術進行群眾服務、政務管理和社會治理，技術與科層組織的關系受到學界廣泛關注。總體上存在互嵌論和脫嵌論兩種相反的觀點。互嵌論從國家治理轉型的角度對技術的引人持積極評價，認為新技術的運用有利于破除條塊分割和層級明確的科層體系，推動治理結構趨于扁平化，有利于政府提升治理效率、重構治理模式、破解治理難題，由此掀起一場“國家治理革命”。脫嵌論則更多關注新技術在基層的適配性，認為當下的基層數字治理未能完全適配相應的制度和組織基礎，存在投入增加而治理效能未同步提高的“內卷化”現象@和信息技術的效率悖論。還有學者認為技術治理中的行政壓力與行政邏輯可能導致基層治理空間被擠壓，出現“技術消解自治”的意外后果。

上述研究全面闡釋了技術治理中技術與組織的關系，為后續的研究提供了堅實的基礎。不過，既有研究仍有一定的不足。一方面，技術與組織的互構論及技術重塑科層體制的研究在宏觀上把握了發展趨勢，但是這些研究傾向于將政府作為一個整體討論，忽視了技術與不同層級政府之間的差異化適配現象，因此有學者呼呼“把層級帶回技術治理”@。另一方面，部分學者注意到了不同層級政府的差異化適配現象并重點關注到了基層的脫嵌現象，但是他們的分析大部分只強調了技術邏輯與基層組織結構不匹配的一面，沒有進一步關注到在技術高強度應用的背景下，基層為了適應行政和技術邏輯不得不改變自身的結構，可能出現基層組織“反向適配”的悖論。基于以上分析，本研究試圖從基層視角出發分析技術治理如何塑造基層治理結構。

作為技術治理的代表，12345熱線近些年來在全國范圍內受到大力推廣，逐步成為政府回應群眾需求和增強服務能力的重要平臺②。但是各地的實踐表明，12345熱線的應用也同樣遭遇到了一些困境，包括不合理訴求增多、政府“服務泛化\"③、行政主導的強力推行擠壓基層自主空間等。其中蘊含的核心問題是，在一些地方，12345熱線成為基層治理中心工作并通過行政力量強力推廣。在行政壓力之下，位于行政末梢的基層組織在面臨種種困境時，缺乏變通執行的空間，只能改變自身的治理結構以適應外部環境。基于這一判斷，本文試圖回答的問題是，在高強度的行政壓力之下，技術治理如何重塑基層治理結構。

本研究以B市K鎮的12345政府服務熱線運行為例展開論述，探究技術治理對基層治理結構的重塑作用及其內在機制。站在基層的角度，可以從被動和主動兩方面思考技術治理對基層的影響。其一，作為行政組織的末梢，行政壓力和技術結構構成了基層應用技術的任務環境和技術環境，它們共同變革了基層的治理環境，對基層治理提出新的要求。其二，作為能動的行為主體，基層能夠通過改變治理結構對環境做出一定的調適，但是這些調適可能帶來新的問題。基于以上思考，本研究擬沿著技術治理環境一基層治理環境變革一基層治理結構重塑的思路對技術治理重塑基層治理結構的實踐邏輯進行分析，具體見圖1。

選擇B市K鎮為論述對象，主要有兩方面原因。第一，B市12345熱線起步早，發展成熟，且被B市作為中心工作大力推廣，這對于研究行政壓力如何驅動技術對基層產生影響具有重要的分析價值。第二，K鎮是B市郊區的一個普通農業型鄉鎮，該鄉鎮 60%-70% 的精力用于處理12345熱線產生的各種工單，其治理結構深受技術治理體系的影響，這一案例對于研究基層治理結構如何發展變化具有典型性。本文的研究材料主要來自對鄉村干部、普通村民的訪談資料、鄉鎮12345臺賬的相關數據資料以及公開的報道。2023年5月，筆者及所在調研團隊在B市K鎮開展了為期二十天的實地調查，訪談對象包括鄉鎮12345熱線平臺的負責人、K鎮多個行政村的村干部和普通村民，收集了大量一手資料。為了深化對某些問題及細節的把握，2024年1月，筆者又對相關人員進行了線上回訪。同時，筆者收集了一些公開的報道作為輔助性的分析材料。

二、技術治理體系的結構及其實踐特征

B市12345政府服務熱線起源于1987年設立的“市長電話”，經過2000年“市便民服務中心”2007年“市非緊急救助服務中心\"和2017年“城市管理指揮中心”等不同階段的發展和完善，現已形成較為成熟的服務流程與治理體系。近年來B市將12345熱線工作確定為全市的中心工作，不斷加強利用12345熱線回應群眾訴求的能力，提出“接訴即辦”。所謂“接訴即辦”，就是提高對訴的重視，加強辦的力度。從2019年起，12345政府服務熱線開始將街道（鄉鎮）管轄權屬清晰的群眾訴求直接派給街道或鄉鎮，街道或鄉鎮迅速回應，“接訴即辦”，區政府同時接到派單，負責督辦。

以上梳理說明，B市的12345熱線是自上而下強力推動的一種技術治理模式。其核心要素包括壓力型體制和12345熱線技術，兩者結合構成形塑基層治理的任務環境和技術環境。從歷史定位角度看，壓力型體制是中國官僚體系長期存在的管理模式，通過任務分解和壓力層層下達的方式動員行政體系完成既定目標。近些年來，國家在治理領域不斷加強對指標完成手段的管理，將指標管理和技術治理結合在一起①。B市的12345熱線是壓力型體制與技術治理相結合的典型代表。其中，技術是實現目標的工具，帶有自身的邏輯結構，需要行政體制為其設定目標。壓力型體制則為技術設定目標并通過行政手段強化技術的落實力度。換言之，技術治理是在壓力型體制下推動進行的。“行政壓力 + 技術手段”的技術治理體系兼具行政體系和技術手段的運行邏輯，在實踐中表現出鮮明的特征。第一，在運行范圍上呈現出全回應與全時性的特征。第二，在運行規則上呈現出標準化與簡單化的特征。第三，在運行中的權力關系上呈現出外生性和權威性的特征。

（一）運行范圍：全回應與全時性

在政策目標的設定上，政府試圖通過12345熱線妥善解決群眾的各類訴求。

一方面，與業務部門只對專業領域的訴求進行有限回應不同，12345熱線表現出全回應的特征，即對所有來電都必須及時回應并解決相關訴求，強調事事有回應和“接訴即辦”。12345熱線簡單易記、撥打方便且不存在任何訴求分類限制，這就導致各種類型的治理事務大量進入12345熱線平臺。據統計，B市12345熱線訴求受理量逐年增多，2019年為695.1萬件，2020年為1103.94萬件，到2023年這一數字已經達到2103萬件。

另一方面，與時長限定的政府工作時間相比，12345熱線平臺表現出全時性的特點，市民任何時候撥打熱線都可以得到回應。在制度設置上，B市各街道或鄉鎮整合12345熱線與網格化指揮平臺力量，實現 7×24 小時值守，隨時回應群眾訴求。在人員設置上，B市12345熱線設置服務熱線坐席員達650個，有近1500名工作人員24小時值守。

（二）運行規則：標準化與簡單化

12345熱線代表一種程序化的技術邏輯結構。在壓力型體制強有力的推動下，12345熱線能夠在實踐中堅決貫徹標準化的治理流程。同時，12345熱線對信息流的處理采取分類處置的方式，是一種簡單化的治理模式。

一方面，相比于以個性化、非規范化為特征的鄉村簡約治理傳統①，12345熱線表現出標準化和規范化的特征。12345熱線是一套標準化的技術治理結構，其標準化表現在過程精準控制與事務辦理留痕兩方面。第一，過程精準控制。12345熱線在實踐中遵循統一接電、派單、處理、督查、考評的閉環管理模式，每一個環節都精確控制。第二，事務辦理留痕。為了防止下級變通執行，上級將12345熱線工作對象化，對下級進行全流程監督。這種監督集中表現為對辦事留痕的檢查，下級不但需要實際解決問題，更需要用材料和證據證明自己的工作成效。例如在接到工單之后聯系訴求人的環節，鄉村干部必須全程錄音并上傳到系統以應對響應率考核。電話錄音是證明工作的關鍵，沒有錄音就無法證明干部聯系過訴求人，在考核時會扣20分。再比如對于一些難以處理的案件，基層可以申訴，但是需要出具大量的照片、文字說明等材料證明。

另一方面，12345熱線對信息流的處理存在簡單化傾向。12345熱線本質上是對信息的接收與處理。得益于信息通信技術和全響應的制度設置，12345熱線能夠便捷地接收大量群眾的咨詢、訴求等信息，但是在信息處理上，12345熱線的事務分類和歸口處理模式則存在簡單化傾向。一般來說，在接到群眾的來電之后，工作人員會將問題進行簡單分類，然后根據職能職責和問題歸屬派發給相應的部門或屬地。這一過程是一個人為識別和劃定事務歸屬的過程，也是對信息進行簡化的過程。

（三）運行中的權力關系：外生性與權威性

12345熱線設立的另一個目標是加強對基層的監督。在B市，12345熱線工作被上級當作檢驗下級服務群眾能力、考核下級工作績效的重要抓手。為了實現這一目標，上級通過壓力傳導和績效考核實現對基層的監督。技術疊加壓力型體制呈現出外生性與權威性特征。

一方面，12345熱線對基層來說具有外生性特征。12345服務熱線是市級平臺，對于基層政府來說，它是由上級意志主導的、外生性的技術而非適用本級組織結構自發產生的技術。具體而言，外生性在技術的權力關系上表現為技術由上級推動且技術的核心結構、運行規則由上級掌握，考核標準由上級制定。外生性意味著基層必須主動適應技術的邏輯結構。

另一方面，借助壓力型體制和嚴厲的考評制度，12345熱線對基層表現出權威性特征。B市12345熱線是市委主要領導主抓的中心工作。為推動工作落實，B市實行了嚴格的考核制度，基層不得不高度重視該項工作。具體來說，上級考核主要有以下三方面的特征。第一，責任層層下壓，實行目標分解，具有典型的目標管理責任制特征。B市建立起市一區一街道和鄉鎮一村的考核體系，將責任下壓到基層，同時建立精細化的考核指標，主要指標是響應率、解決率和滿意率，它們在考核體系中的占比分別為 10%.50% 和 40% 。第二，考核剛性化且以負向激勵為主。B市將12345熱線視為全域中心工作，用強政治動員方式推動工作落實。B市市委每月召開區委書記月度工作點評會，通報12345熱線情況，分為先進類、進步類、整改類和治理類。這種點評會通過排名與分類，營造出區與區之間的競爭氛圍。第三，考核數據可視化與公開化。技術引入為上級考核提供了信息化手段，方便上級進行指標考核。每次工單辦理結束之后，B市政務服務管理局會對市民進行滿意率回訪，根據回訪結果對全市16區、333個街道或鄉鎮進行響應率、解決率和滿意率排名，實現考核數據可視化和公開化。

總之，12345技術的邏輯結構與壓力型體制構成了影響基層組織運行的技術環境與任務環境，對基層治理產生了重要影響并驅動基層積極調整內部治理結構。

三、技術治理對基層治理環境的變革

從實踐效果上，12345政府服務熱線為市民提供了訴求反映的渠道，重塑了政府治理責任①，轉變了政府治理模式，顯著提升了公眾對政府的滿意度，在技術助力治理效能提升上取得了顯著成效。不過，伴隨著熱線電話以及不合理訴求的增多，政府不得不投人更多精力。在實踐過程中，12345政府服務熱線內蘊的技術治理邏輯對基層治理產生重要影響。

（一）治理任務加重，治理環境更加不確定

12345熱線全回應與全時性特征客觀上加重了基層負擔，造成了基層行政資源緊張，增加了治理環境的不確定性。12345熱線在派單時采取部門負責、屬地兜底原則，將職責不清晰的事務直接派發給屬地處理。因此，基層作為行政體系的末端，承擔著大量本地外溢的治理事務，治理壓力明顯增大。以K鎮為例，K鎮面積為106.4平方公里，下轄31個行政村、3個社區，人口4.2萬人。2023年，K鎮承辦的12345工單為3399件，訴求主要集中在農村管理、城鄉建設、住房、物業管理、勞動與社會保障、公共服務等，具體見圖2。

其中農村管理問題涉及農村基礎設施建設、投訴村干部及村莊治理問題、鄰里矛盾、宅基地等政策咨詢等。

從數據可以看出，12345熱線承接了市民各種訴求，涉及市民生活的方方面面，在便利群眾的同時也給鄉鎮增加了額外的治理任務，一些本可以由村里解決的事務通過12345熱線進入行政體系，由村務轉變成政務，成為基層必須及時處理的治理事務。

同時，工單的全面性和不確定性意味著基層不得不隨時準備處置上級下派的各種治理任務，并為此長期準備相應的治理資源。也即是說，隨時而來的任務切割了基層工作人員的日常工作狀態，客觀上打破了正常工作與休息的界限，對具有穩定性、模式化特征的科層體制產生了一定沖擊，基層不得不投入大量精力和資源以應對工單。在治理資源未同步增加的背景下，基層行政資源日趨緊張。

（二）治理約束增多，治理空間被壓縮

技術應用離不開具體的治理情景，治理工具應該和治理情景相適配③。技術標準化、簡單化傾向與基層治理靈活性、事務復雜性之間存在內在張力，壓縮了基層的自治空間，可能導致復雜事務難以得到解決。

首先，技術標準化特征與基層治理靈活性特征之間存在張力。鄉村兩級處于國家與社會的交匯處，直接面對群眾進行治理實踐。面對不規則的基層事務，必須保持靈活、自主的治理空間。基層治理具有非標準性，講究靈活多變，其特點是沒有嚴格的時間限制、根據情況靈活采用多種策略、完結事了不需要留痕。在12345熱線出現之前，鄉村社會正是采用靈活且非標準的治理策略處置各類復雜矛盾，包括通過及時調解、拉長處置時間等方式自然消解復雜矛盾，通過村莊、社會輿論等方式應對少數人的不合理訴求。相比之下，B市12345熱線對接電、派單、處理、督促和考評各個環節都有嚴格的時間限定和操作標準，表現出標準化和剛性化特征。例如在處理和督促環節，12345熱線制定了精細化的限時回應制度，以確保快速回應。按照事項不同類型劃分緊急程度，實行即時、3天、7天、15天的四級限時執行反饋機制。咨詢類事項根據難易程度即時回訪、3天回復或者7天回復。一般訴求類和投訴舉報類事項，一般事項實行7天之內辦結答復，復雜事項15天之內辦結答復，接近限時或限時到期當天，派單系統將通過提示燈自動催辦和督辦。嚴格限制時間、處理方式和過程留痕的標準化技術手段實際上擠壓了基層自治的空間。有的干部表示：“頭一天收到單子，第二天催單，三天要結果。根本就來不及。\"①

其次，技術簡單化傾向與基層復雜事務之間存在內在張力。基層社會存在大量細小瑣碎、無法定性、難以處置的復雜矛盾。包含復雜矛盾的訴求信息進入12345熱線后只會被簡化成可被科層制識別的訴求，并派發到相應部門或地方處置。這種行為符合科層體制的工作程序，但是不利于個性化解決復雜矛盾。同時，基層的權責失衡、資源約束特征也會導致承辦的部分復雜矛盾無法有效解決。在B市的制度設計中，對于一些確實無法處理、單純是因為政策原因和歷史遺留問題產生的復雜訴求，基層可以申請不納入考核。但是問題在于，不納入考核的事項是由上級制定的。由于清晰的規則與復雜的現實之間始終存在張力，上級在制定規則時只能盡可能做到邏輯上的完備，而無法窮盡現實生活中所有復雜情況，這就導致地方政府在申報不納人考核事項時遇到諸多困難。K鎮城市指揮中心的負責人說：“（上級規定）共有415項內容可以不納入考核，我可以根據問題導向進行選擇。但是申報不納入考核看似多了，里面形形色色的標準卻不太完整。具體辦工單的過程中很多對不上。\"②在簡單化傾向下基層缺乏將清晰化規則與復雜矛盾相匹配的自主空間，使得部分復雜矛盾始終處于無解狀態。

（三）治理壓力增大，治理環境更加緊張

借助上級強有力的推動，12345熱線在執行強度和范圍上可能突破傳統中心工作的邊界，轉變成全域中心工作。但在行政增壓背景下，自上而下派送任務和強制下級無條件解決工單容易造成基層考核壓力過大、干部疲于應對、基層治理環境更加緊張等負面影響。

一方面，作為一項中心工作，12345熱線工作考核頻率較高且經常采取約談等政治化手段，考核體系呈現出剛性化特征，對基層造成極大壓力。從街道或鄉鎮的情況來看，考核政治化與剛性化傾向更加突出。其一，在壓力傳導下，區里對各鄉鎮排名，考核成績極大影響鄉鎮主要領導的晉升。鄉鎮之間為了避免落后，展開激烈競爭。其二，排名靠后的鄉鎮可能受到市委書記點名批評、區領導約談、紀檢介入等多重監督。在強大負面考核壓力下，基層工作者十分緊張，不得不謹慎對待每一件工單，以免被上級問責。

另一方面，在行政高層主導的、嚴格且頻繁的考核中，處于行政末梢的基層政府實際上形成了責任共同體①。在強大的考核壓力下，各級行政體制都有向下轉移責任和壓力的趨勢，但是鄉村兩級位于行政體系的末梢，無法再向下轉移責任，只能選擇共同擔負。因此，在接受市、區一級政府考核時，鄉村兩級往往責任綁定，當村一級出現麻煩的工單時，鄉鎮一級也不得不幫助村里解決問題。在鄉村責任共同體中，鄉鎮的責任進一步擴展成必須解決轄區內所有的工單，壓力進一步增加。同時，為了調動各村積極性，各鄉鎮也對各村進行考核。例如K鎮為了突出12345熱線的重要性，規定12345熱線這一項指標的分值在鄉鎮對村考核的總成績中占比 20% 。在此基礎上，鄉鎮將考核任務進行分解，主要包括三率、村居百人訴求比，滿分為100分，分為平時分與年終考核分。每一項都給出了細化的評定標準，這些標準都是數字化、可衡量的。同時，鄉鎮將考核結果直接與村黨支部書記的年終績效（1萬元）掛鉤，扣一分扣100元。

四、技術治理下基層的“反向適配”及其后果

技術的邏輯結構與上級的考核壓力疊加對基層治理造成了一定沖擊，在基層造成了行政資源緊張、治理約束增多和考核壓力增大等治理困境。在責任增強與治理資源未能同步增長的權責失衡背景下，為了更好地適應技術結構、在考核體系中獲得優勢位置，基層必須調適自身治理結構，其主要措施包括調整組織結構，通過政治統合的高度動員體制應對隨時可能發生的治理事務；調整規則結構，通過策略主義的方式化解少數復雜問題；調整人員結構，鄉鎮通過策略性支持具備特定治理能力的村干部參與治理，以減少顯性訴求數量。由此出現了技術與組織的“反向適配”悖論，即本來技術應用的目的是賦能基層更好地服務群眾，但是基層組織為了應對技術所蘊含的邏輯結構以及上級的行政考核壓力，不得不變革治理結構以適應其運行。基層的這種“反向適配”在一定程度上適應了技術與考核的要求，但是也帶來了治理結構畸變、治理規則私人化及村治主體行為模式異化等一系列非預期后果。

（一）組織結構調適：政治統合與動員型體制的產生

技術帶來的治理事務不確定性和復雜性倒逼鄉鎮圍繞12345熱線這一中心工作長時間保持積極的高度動員體制，鄉鎮由常規體制進入到動員型體制，整個治理結構被重塑。

在技術輸入之前，鄉鎮保持一種分工明確的常規體制。鄉鎮是正式行政體系的最末端，具備大部分科層體制特征。科層體制的一大特征是部門分立、職能分工，按照任務分配而劃分出不同的業務部門，以避免職能交叉②。鄉鎮的職能劃分總體不夠清晰，但是也存在業務部門的分野。各職能部門日常處理職能范圍的業務工作，偶爾配合鄉鎮完成中心工作的運行模式構成了鄉鎮的常規體制。這種常規體制有利于解決邊界清晰、非緊急的事務，但是在面對復雜、緊急的任務時則面臨權責交叉、資源分散和響應緩慢等困境。

12345熱線全回應與全時性等特征帶來了治理事務的不確定性和復雜性，這導致鄉鎮身處的環境趨于不可預測和復雜。在這種環境下，鄉鎮的常規體制因為缺乏靈活性和資源調配能力而逐漸無法適應。鄉鎮不得不變革組織形式以適應環境變化，其主要策略是降低組織正式化程度，用更加靈活有力的方式集中行政資源。其中最為重要的舉措是，鄉鎮利用政治統合的方式保持積極的高度動員體制以適應全面、不確定性且緊急的治理任務。政治統合指的是黨委圍繞中心工作，對行政科層制進行結構整合、資源聚集、功能重組的治理模式③。這是當前體制中一種重要的動員模式。在K鎮，12345熱線工作是書記、鎮長主抓的中心工作，主要領導常投人大量精力整合行政資源處理復雜工單。首先，K鎮通過黨委調動大量人員負責辦理12345工單。除了鎮城市指揮中心的8位專職工作人員之外，分管12345熱線的副書記、一名副鎮長和社區建設科長也被安排重點分管工單處置工作。另外，各村包村干部、各職能部門以及村干部都需要隨時接受工單任務。其次，K鎮設置重點工單處置的早餐會制度。每天早上，書記、鎮長、分管12345熱線的副書記和城市指揮中心負責人四位領導利用食堂就餐時間就最近的重點工單碰頭討論。最后，K鎮每周召開工單處理調度會。針對一些重點工單，書記和鎮長會以問題為導向召集相關部門和村社召開調度會，打破部門分割局面，集中行政資源依次處理。調度會一般是一周開一次，工單多時三天開一次。

政治統合能有效應對治理事務的不確定性和復雜性，不過也重塑了鄉鎮治理結構，產生了一些非預期后果。首先，由于事務的不確定性，鄉鎮不得不進行頻繁、高度的動員，不斷成立臨時工作組或專案組以調配各種治理資源。在這種情況下，運動式治理不斷常態化。運動式治理不僅是鄉鎮應對復雜工單的機制，更成為鄉鎮體制的一部分。在這種體制下，所有干部隨時保持準備狀態，鄉鎮體制處于高成本運行狀態。例如K鎮某包村干部在五一節假日期間不得不臨時從外地返回鄉鎮處理一件突發工單①。其次，鄉鎮的注意力是有限的，在以12345為中心工作的結構下，鄉鎮的注意力分配極不均衡，出現中心工作擠壓常規工作的現象。據K鎮城市指揮中心負責人反映：“12345牽扯了大量精力，所有的機關干部 60%-70% 的精力在這上面。”這一傾向導致常規工作無法有效開展。以K鎮社區建設辦為例，社區建設辦投人了大量精力以應對數量巨大且復雜的工單，這導致社區的社區文明服務、物業管理、社區黨建等常規工作受到擠壓，這些工作只能往后拖延。

（二）規則結構調適：策略主義與治理規則的去公共化

技術的結構邏輯要求治理標準化和規范化，這與復雜、模糊的治理事務之間存在內在張力，這種張力表現為基層治理中出現大量無法通過正式規則解決的復雜矛盾以及一些不合理的個人訴求。但是為了應對上級考核，在正式程序失效的情況下，基層政府不得不采取利益收買、反復做工作等策略主義方式滿足訴求人要求③。基層治理規則出現去公共化傾向。

其一是基層面對復雜矛盾時采取的策略主義。社會生活中存在大量模糊、復雜、無法簡單分類的事務，而標準化分類根本無法涵蓋這些事務。雖然基層可以通過政治統合方式整合資源，但是這種方式并沒有改變體制結構，一些處于部門交叉地帶的事務仍然無法解決。更為重要的是，現實中存在少部分由于法律原因、政策原因和歷史遺留原因而無法解決的\"剩余事務”④。在無法解決問題本身的情況下，基層只能轉而想辦法安撫提出問題的市民，盡力消除工單的影響

例1：某工單反映K鎮糧食庫家屬樓積水問題。某國企家屬院內部積水排不出去，職工要求排水并且修路，但是誰來負責排水和修路成為難以解決的問題。該家屬院因為歷史遺留問題成為了“三不管”地帶，土地歸社區管理但是房屋不歸社區管理，房屋歸前國有集團管理但是當時并沒有辦理正規的建房手續，國企2000年左右破產整合之后隸屬于另外一家集團，但是現在的集團不承認職工不合法的建房行為。在“三不管”的背景下，K鎮政府承受了巨大壓力，他們必須限期給出解決方案。在事情暫時無法解決時，鄉鎮只能盡力安撫職工的情緒，防止事件升級。

其二是基層面對不合理訴求時采取的策略主義。除了復雜事務與簡單化分類的內在張力，標準化的技術取向也替代了對訴求性質的區分。技術僅僅提供了便捷化的問題處置手段，其標準化意味著所有問題都可以按照統一的方式處置，但是流程標準化恰恰忽視了對問題性質本身的判斷。由于12345熱線缺乏必要的篩選機制，大量不合理訴求進人熱線處置流程中。這些不合理訴求在滿意率考核下成為基層不得不重視的治理事務。為了應對這些不合理訴求，基層政府不得不采取各種策略滿足訴求人不合理的私人利益。

例2：K鎮有一女子長期利用12345熱線提出不合理訴求。一次，該女子在一個攤位上買了一份涼皮，一個禮拜后她鬧肚子，她堅持說是涼皮過期導致的，找攤主要賠償金4000元。攤主認為女子無理取鬧，不同意賠償，女子就撥打了12345。政府工作人員介入之后，攤主做出讓步，提出愿意出1000元帶女子去醫院做檢查。但是女子不同意這一方案，堅持要攤主賠錢。最后沒辦法，鎮里賠償了女子1000元，暫時了結了此事。

類似案例2的情況在K鎮還有很多。技術中訴求識別機制的缺位加上科層體制的壓力傳導，導致基層為了達到考核結果不惜打破程序化規則，采取各種策略滿足群眾的不合理訴求。代表公共利益的基層政府被驅使去滿足私人化利益，治理規則逐步去公共化，基層政府治權及合法性在這一過程中遭到弱化。

（三）人員結構調適：村治主體強硬化與治理風格異化

鄉村關系是基層治理結構的重要內容①。從稅費時期的“鄉村利益共同體”，到稅費改革后村級組織的行政化吸納，再到當前技術治理時代形成的“鄉村責任共同體”，鄉鎮介入村級治理的方式不斷變化。在高度指標化、強負向激勵的考核體系下，鄉鎮須承擔村級治理效果的直接責任。為規避考核落后的風險，鄉鎮在實踐中形成了一種結果導向的策略，即通過介人村干部（尤其是村支書）的選任過程，優先選拔能有效管控工單數量、提升“三率\"并具備處理復雜或棘手村民訴求能力的“能人型”干部。這種選任邏輯客觀上推動村莊治理主體及其治理風格的強硬化并逐漸呈現出異化特征。

鄉鎮介人村治的核心場域是村莊選舉。K鎮的村支書選任流程（見圖3）包含村級推薦、鄉鎮審查建議、村級選舉三個環節。村級通過村民（戶代表）和黨員會議推薦初步候選人，通常為得票數前三的黨員，經公示后上報鄉鎮。鄉鎮依據年齡、學歷、無犯罪記錄等標準進行資格審查，并基于綜合評估，推薦一人為村支書候選人，其余為支部委員候選人。最后，在村級黨員大會上，鄉鎮推薦人選通常經過等額選舉當選村支書。這一流程展現了鄉鎮通過審查權和提名建議權，篩選符合治理需要的村干部人選的主導作用。

調研發現，在12345熱線考核壓力下，鄉鎮高度青睞能夠顯著降低工單量、提升考核排名的村支書。K鎮的H村作為多年“零工單\"的典范，其村支書因“能力強、威信高”獲得鄉鎮表彰并被推薦連任。D村也有類似傾向。在高壓考核環境下，“能力強\"往往直接體現為工單少、“三率\"高、能有效處置難題。但實現這一目標的手段，并非必然源于良性的治理效能提升，還可能依賴于特定治理風格的強化。這類被鄉鎮倚重的“能人\"型村支書，其治理風格呈現出顯著的非制度化、強力主導特征。例如，H村村支書在日常管理中，慣用剛性方法，缺乏柔性溝通，不善于運用協商、疏導等群眾工作方法，習慣通過村莊廣播進行帶有指令性、半強制性的公共動員（如指揮掃雪、勞動），村民在訪談中普遍表現出謹慎與回避態度。案例表明，在強考核導向下被選拔和倚重的“能人”，其有效維持村莊秩序、降低“問題可見度”的方式，往往伴隨著治理方式的剛性化、簡單化以及對柔性溝通策略（如思想政治教育方式方法）的忽視。這種治理風格雖短期內有助于達成考核指標，卻容易導致村民因顧慮潛在壓力而自我抑制訴求表達，不敢或不輕易使用12345等正式渠道。

當然，村莊治理主體的特征及其風格是鄉村兩級與村莊內部多重力量互動的結果。然而，不可否認的是，在當前剛性考核體制的重壓下，鄉鎮在選任村干部時，存在一種基于現實考量的路徑依賴，即傾向于選擇并依賴那些能夠運用強力或特殊影響力來快速維穩、確保考核達標的個體。這種策略性偏好客觀上為具有上述治理風格的“能人”提供了制度空間。

由此，一個深刻的治理悖論浮現：旨在通過嚴格考核保障民意渠道暢通、提升服務響應性的12345熱線制度，在執行過程中卻因基層對排名壓力的應對，意外誘導出一種抑制民意表達的治理模式。基層為了追求考核達標而扶持的強力型治理主體，其維持秩序的方式恰恰限制了制度設計的初衷一一暢通無阻的訴求表達。這不僅會導致村莊矛盾隱性淤積，長遠來看還會侵蝕治理權威，使12345熱線等發生顯著的目標替代。

五、結論與討論

伴隨著網絡技術和信息技術等各種先進科學技術在國家治理領域的運用與拓展，技術已經成為影響國家治理現代轉型的重要變量。既有研究或是停留在哲學思辨上，或者將國家治理體系視為一個整體，相對缺乏基層的視角，抑或是僅強調技術與組織在基層的錯配。鮮有研究將基層作為行動主體，從行動主體面對的制度環境及其調適行為出發，全方位探究技術治理對基層治理結構的重塑作用及其內在機制。

基于12345政府服務熱線的基層實踐分析，本研究發現12345熱線技術的邏輯結構與壓力型體制是影響基層組織運作的重要環境變量，其表現出的全回應與全時性、標準化與簡單化、外生性與權威性等特征，在提升基層治理效能的同時也給基層治理創造了一個復雜的、不確定的與充滿壓力的環境。受這一環境影響，基層在回應市民訴求時出現了行政資源不足、復雜問題難以解決以及考核壓力大等治理困境。技術環境與任務環境的變化要求基層變革內部組織結構以實現利益最大化。但這些變革舉措在適應治理體系的同時，也產生了自標替代和治理異化等非預期后果，諸如動員型體制常態化，致使常規工作被擠壓、鄉鎮高成本運行；治理規則去公共化削弱基層政府權威；村治主體行為模式異化導致群眾訴求被壓制等。

技術治理中基層的“反向適配”現象背后其實是治理彈性空間的問題。理想狀態下，技術僅僅是服務治理目標達成的工具。在輸人基層社會時，技術與基層治理結構應該是一種良性適配過程，即技術在嵌入過程中既能克服科層體系固有的惰性，重塑基層治理結構，又在基層實踐中得到檢驗并改變與基層實踐不相符合的部分，促使治理技術適配國家機器①。在這種循環互動中，技術與組織互構并形成適應基層的治理模式。但是，這一切都建立在技術調整存在彈性空間、基層存在反饋渠道的基礎之上。目前的問題是，在強考核體制下，技術攜帶上級的意志成為支撐中心工作的重要手段。在剛性化任務壓力下，作為上級權威的一部分，技術的應用具有不容挑戰的絕對性。基層的反饋渠道趨于窄化，只能改變自身治理結構以適應技術的邏輯結構，進而產生了“反向適配\"問題。因此，有必要重審技術介入基層治理時的彈性空間問題。一方面要破除技術萬能、技術賦能的幻象②，避免剛性化考核導致的技術至上傾向；另一方面，賦予基層靈活處理問題、向上反映技術問題的渠道，推動基層治理形成良性互動。

責任編輯 楊幸技術編輯 王文浩