甘肅民族地區基本公共服務供給的路徑選擇

劉燕華

[摘要]關注甘肅少數民族地區的社會發展對于甘肅社會和諧穩定具有重要意義。民族地區得到更加全面的發展的前提條件是農牧民的生存和發展環境。公共服務均等化是建設和諧社會、增加人民幸福指數的必備條件。甘肅民族地區基本公共服務存在著困境和不足，需要通過健全公共財政制度、制定均等化指標、調查社會成員的期望值及政府的資源運用能力等路徑來逐步完善。

[關鍵詞]民族地區 基本公共服務 供給 路徑

甘肅是一個多民族的省份，現有54個少數民族，少數民族總人口240萬，占全省總人口的9.3%；有甘南、臨夏兩個民族自治州，天祝、肅南、肅北、東鄉、積石山、阿克塞、張家川7個民族自治縣，共35個民族鄉，民族自治地方面積17.9萬平方公里，占全省面積的39.8%。甘肅少數民族所處區域在青藏高原與黃土高原的結合部，除了臨夏州在臨夏市和永靖縣有大型水電、化工和機械企業外，很大一部分地區工業基礎薄弱，農牧業發展水平較低。

一、甘肅民族地區基本公共服務均等化的理論闡釋

1.基本公共服務均等化有利于促進民族地區人的全面發展

社會的發展最終要通過人的全面發展來實現。馬克思認為，人的發展即人的本質力量的發展。馬克思指出：“任何人的職責、使命和任務就是全面地發展自己的一切能力。” “每個人都無可爭辯地有權全面發展自己的才能”。人的全面發展需要社會為其創造良好的生存和發展環境。馬克思把人的本質與人的需要聯系在一起，指出：“他們的需要即他們的本性。”按照馬克思的觀點，需要是人內在的、本質的規定性，是人的全部生命活動的動力和依據，有需要的產生才會引發人的行為活動。因此，需要的發展是促使人全面發展的強大動力，是“人的本質力量的新的證明和人的本質的新的充實。”最后，馬克思指出，人的全面發展就是指每個人都能得到的平等發展、完整發展、和諧發展和自由發展。因此，要使得民族地區的人得到更加全面的發展，必須關注個人的生存和發展環境。因此，大力推進民族地區基本公共服務均等化，可以不斷創造民族地區人的全面發展的社會環境，彌補市場機制和按勞分配的缺陷，促進社會主義事業的全面、協調發展。

2.公共服務均等化有利于增進民族地區的福利

公共服務均等化是建設和諧社會、增加人民幸福指數的必然前提。福利經濟學的集大成者庇古于1920年出版了他的鴻鵠巨作《福利經濟學》，提出了國民收入極大化和收入分配均等化兩個重要的福利概念，認為要增進人們的福利不僅要增加國民收入，同時還要消除國民收入分配不均等的狀況，庇古的這一觀點首次將社會福利問題與國家干預分配問題結合起來作為一個重要的專門領域加以研究。基本公共服務均等化這一理論來源于詹姆斯·布坎南1950提出的財政平衡的思想，他認為所謂財政均等是指具有相似狀況的個人能夠獲得相等的財政剩余，要實現財力富裕地區的居民征收一定數額的稅收補助給財力貧困的地區的居民，以實現“財政剩余”的平均。由此可見，增進民族地區個人的福利就要加快公共服務均等化，國家需要加大對民族地區的財政轉移支付力度，更加注重收入在二次分配中的公平性。

二、甘肅民族地區基本公共服務供給的困境

1.農牧民受教育水平低，文化素質相對不高

在甘肅少數民族地區，由于農牧民對現代文明認識不夠，而且市場經濟意識不強，從而嚴重制約了少數民族地區教育發展。甘南碌曲縣各類學校有專任教師738名，其中：小學專任教師557名，初中專任教師115名，高中專任教師50名，幼兒園專任教師16名；相比較甘肅平涼的華池縣各類學校有專任教師1832人，2011年有小學專任教師855人，初、高中專任教師797人，工勤60人，幼兒園專任教師120人。甘南瑪曲縣義務教育呈現出教師素質不高和數量不足并存的突出矛盾，教師隊伍的整體素質有待提高。長期以來，國家對于進入瑪曲縣師范學校學習的民族學生，給予了政策照顧。旨在通過降低這類學生的入學分數的辦法，來保證師范學校的生源，但這種做法卻直接導致了瑪曲縣的教師質量不高，教師的學歷層次總體偏低。同時，瑪曲縣很難迅速培養出大批優秀教師及專業技術人才，而外地的優秀人才大都由于自然環境條件惡劣、待遇偏低等原因不愿來工作。

2.基礎設施建設落后成為制約經濟發展的瓶頸，使公共服務均等化的難度增加

甘肅民族地區大多數是在村莊和牧業點的基礎上發展起來的，規模小，數量少，面積廣，基礎設施和公用設施非常落后， 缺乏現代工業支撐，居民生活質量低下；少數民族地區的城鎮化水平尚處在初級階段，基礎設施總體規劃工作滯后，結構布局不合理，特別是對搞好小城鎮經濟發展的總體規劃認識不足，管理體制不健全；同時，缺乏支柱產業，既沒有帶動本區域農業產業化發展的龍頭企業，也沒有發育良好的市場體系，因而，公共服務的難度增加。

3.民族地區城鄉發展差異較大，發展不協調，差距呈擴大趨勢致使公共服務均等化難點凸顯

統籌城鄉發展，走城鄉一體化道路對于實現各民族共同發展、共同繁榮、共同進步，維護我國邊疆的社會穩定具有重要意義。甘肅民族地區大多是貧困地區。農牧民依賴的是農牧業，農牧民收入比較單一，當生產條件惡劣、生產資源匱乏時，農牧民的收入無法支付看病費用、學生上學費用。特別是農牧民不參與市場，受農產品的市場供求和市場波動的影響大，農業的商品化程度低，缺乏問責機制，農牧民處在不穩定和缺乏保障狀態。有研究指出，在民族地區城鄉之間農業勞動和非農業勞動的相對平均報酬至少維持在3倍左右。根據統計數據也能反映城鄉差異性。2011年蘭州城鎮居民人均可支配收入15952.57元，臨夏州城鎮居民人均可支配收入達到5489.46元，而甘南夏河縣城鎮居民人均可支配收入為累計6551.38元。

4.醫療衛生事業發展落后，服務能力薄弱

據調研，瑪曲縣在醫療衛生方面存在以下問題：（1）專業技術人員緊缺，婦幼、檢驗、放射專業人員和中級以上職稱的西醫人才缺乏。人員青黃不接的結構性問題比較突出，骨干人員很難派出去培訓進修。醫護人員全年滿負荷工作，難以休息。（2）瑪曲縣醫療衛生單位基礎設施建設相對滯后，國家農村衛生服務體系建設鄉鎮衛生院改擴建項目瑪曲縣縣財政配套資金標準太低，建設資金缺口較大，縣、鄉、村三級醫療衛生保健網絡尚未形成，醫療衛生服務很難向牧村延伸。（3）設備短缺，尤其是急救設備、檢驗監測設備缺乏的問題特別突出，對疑難危重病人不能及時地診治，使病源外流，加大了病人的經濟負擔。（4）疾病預防控制工作難度大，應對突發性公共衛生事件的應急處理能力低。由于瑪曲縣地處偏遠、草場承包后牧民居住更加分散，醫療衛生服務半徑大，加大了疾病預防控制工作難度。交通不便，信息不暢，應對突發性公共衛生事件的能力還很薄弱。（5）因病致貧、因病返貧的現象依然存在。瑪曲縣貧困人口10910人，占瑪曲縣牧業人口的36%，貧困率高，貧困面廣，牧民對醫療費用的承受能力低，存在因病致貧、因病返貧的現象。（6）長期以來，受經濟、文化、交通、醫療條件、思想觀念及生活習慣等方面的影響，牧民群眾尤其是廣大婦女衛生條件差，醫療保健意識淡薄，婦科病患病率居高不下。（7）新農合工作量大，缺乏交通工具，在監管力度存在困難。

5.社會救助、社會保險體系建設等還處于滯后狀態

社會保障制度還不健全，覆蓋城鄉居民的社會保障體系還沒有建立起來。比如：截止到2010年底，內蒙古城鎮居民的人均低保保障標準已經達到每月277元，農牧民的低保保障標準也已經達到人均每月133元；2010年瑪曲縣發放低保資金2442萬元，相對于4萬貧困牧民來講，全年人均只有163元；目前全縣的基本養老和基本醫療保險覆蓋面較小，失業、工傷、生育保險體系仍然沒有建立。

三、甘肅民族地區基本公共服務均等化路徑選擇

1.健全公共財政制度

公共財政是政府履行其管理和服務職能的基礎。但是，由于我國公共財政制度建設歷程是在改革開放之后才開始的，符合市場經濟規律的公共財政制度和運行機制尚未真正形成。民族地區基本公共服務均等化的實現，首先要理順各級政府間的財政關系，進一步明確中央政府與地方政府以及地方各級政府之間在基本公共服務供給方面的事權，建立財力與事權相匹配的財政體制。

2.制定均等化指標

在目前關于公共服務均等化研究的文獻中，大多數將財政投入作為衡量均等化的重要指標。財政投入的大小固然可以反映一個地區公共服務的建設水平，但一個地區公共服務水平的高低，不僅取決于當地經濟的發展水平，也受其他各方面的因素影響，比如政府績效、社會成員的消費意愿等。在制定均等化指標時，應當將實施公共服務的效果與社會成員的意愿相結合，綜合考慮不同地區的物價和消費指數。比如衡量一個地區的基礎教育水平時，不僅要將當地教育投入納入到指標體系當中，還要將適齡兒童入學率、文盲率、社會滿意度、高中入學率等納入到測算范圍之內，并賦予較大的權重。

3.調查社會成員的期望值

不同的社會成員，因其家庭出身、文化水平和經濟收入的原因，對政府提供的公共服務的期望值是不同的。較低收入水平的社會成員傾向于能夠滿足維護其生存權益的公共服務項目，如醫療衛生、社會保障等，而具有較高收入水平的社會成員則傾向于能夠滿足維護其發展權益的公共服務項目，如基礎教育、就業服務、公共文化等，并更關注環境保護、公共安全等。在制定公共服務項目規劃時，應綜合考慮各個收入階層的群體需要，將政策的重點放在維護弱勢群體利益方面。

4.正確評價政府的公共服務能力

政府的公共服務能力不僅體現在資源投入能力，也表現在資源整合能力、資源配置能力和資源運用能力上。政府的資源整合能力是指政府提供公共物品和服務的能力、利用市場的能力、利用第三部門的能力、整合農村資源的能力等。一個有效的政府能夠最大限度地調動社會各界的資源以彌補自身資源的不足。政府的資源配置能力是指政府能夠合理安排公共服務項目資金，有重點、有步驟地實施公共服務均等化戰略。政府的資源運用能力是指政府能夠像企業一樣，追求產出的最大化。建立基本公共服務的動態評估機制有助于厘清公共服務運行中存在的各種問題，保證服務支出的高效與公平，并為各種政策工具的進一步調整和改進提供直接依據，確保供給的穩定性、公平性、有效性和持續性。

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