國外教育投資的財政分析及對我國的啟示

李學(xué)謙 馬莉

摘 要：通過對國外教育投資的財政分析，從財政支出結(jié)構(gòu)、教育支出效益及社會教育公平等角度論述國外的發(fā)展?fàn)顩r和我國的發(fā)展現(xiàn)狀，提出應(yīng)加大教育經(jīng)費投入總量，協(xié)調(diào)三級教育投入比例，實現(xiàn)教育公平，提高投資效益，從而實現(xiàn)教育資源優(yōu)化配置，使教育真正成為經(jīng)濟(jì)增長的“加速器”。

關(guān)鍵詞：教育投資；三級教育投資；教育公平；投資效益

中圖分類號：G511 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）08-0182-04

改革開放至今，我國以世人矚目的“中國速度”實現(xiàn)跨越式發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第二。在這一巨大的成就中，教育作為經(jīng)濟(jì)持續(xù)和強勁發(fā)展的基礎(chǔ)，其推動作用功不可沒。21世紀(jì)是知識經(jīng)濟(jì)、教育經(jīng)濟(jì)和人才經(jīng)濟(jì)的世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)知識化、國力對比科技化愈發(fā)加重。研究國外教育投資與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會公平的關(guān)系，得出有益的借鑒和啟示，對優(yōu)化我國教育投資結(jié)構(gòu)，推動經(jīng)濟(jì)增長具有現(xiàn)實啟示和長遠(yuǎn)的歷史意義。

一、國外教育投資與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)性

美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家西奧多·舒爾茨曾指出，人力資源是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展的主體，也是最重要的投入要素。自然資源和人才資源實現(xiàn)最完美的結(jié)合，將會最大限度創(chuàng)造出物質(zhì)財富。要有效地使用人力資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，就必須注意到直接影響人力資源的因素——教育。若把國家假設(shè)為“理性的經(jīng)濟(jì)人”，則其每一項經(jīng)濟(jì)行為都是力圖以自己的最小經(jīng)濟(jì)代價去獲得自己的最大經(jīng)濟(jì)利益。那么，國外是如何尋找并實現(xiàn)財政支出的最優(yōu)化，以最小的教育投入去獲得最大的教育產(chǎn)出呢？

（一）政府財政教育支出

財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)著國民收入分配中的各項比例，直接影響國民經(jīng)濟(jì)中的投資結(jié)構(gòu)，進(jìn)而制約著經(jīng)濟(jì)發(fā)展。國家會對各類支出的選擇做出權(quán)衡博弈，以一種動態(tài)的投資組合實現(xiàn)自身的最大收益。其中，教育支出在各個國家的財政支出中占有重要地位，體現(xiàn)著各國發(fā)展教育事業(yè)、提高國民素質(zhì)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

由表1數(shù)據(jù)可以看出，絕大多數(shù)國家的公共教育支出比重超過4%，其中既包括發(fā)達(dá)國家，也包括發(fā)展中國家。這說明，目前世界上的大多數(shù)國家已經(jīng)深刻認(rèn)識到教育投資的重要性，并落實了大力扶持教育的國策。而我國這一比重在2008年才達(dá)到3.48，財政教育支出水平上升空間巨大。

（二）教育支出效益

教育支出作為投資的一種形式，要像物質(zhì)投資一樣進(jìn)行收益分析。理論和實踐都證明，一國教育支出的結(jié)構(gòu)即初、中、高三級教育的比例組合是影響教育投資效益的主要因素；另一方面體現(xiàn)在教育經(jīng)費的效率方面。

1.三級教育的分配比例

合理的教育投資結(jié)構(gòu)有利于提高各級教育邊際效益，從而提升經(jīng)濟(jì)社會的總體規(guī)模效益。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快的發(fā)展中國家和經(jīng)濟(jì)騰飛的新興國家有一個共同的特點：根據(jù)不同時期經(jīng)濟(jì)和教育的發(fā)展需要，來確定教育投資的重點。在經(jīng)濟(jì)和教育發(fā)展的初級階段，三級教育投資分配結(jié)構(gòu)呈“金字塔”形分布，高等教育投資比例最低，其次是中等教育，初等教育投資比例最高。各國在初等教育基本普及的情況下，教育投資分配結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)呈“紡錘”型，重點自然而然地傾向中等教育。在基本完成中等教育的普及之后，就開始進(jìn)入普及高等教育階段，教育投資的重點也就隨之傾斜高等教育。

2.經(jīng)費產(chǎn)出的效率對比

據(jù)有關(guān)研究表明，美國教育投資的效益無論在總投資還是外溢效應(yīng)都十分顯著。首先，美國教育投資對經(jīng)濟(jì)增長總體貢獻(xiàn)較高，教育投資增加1%，能拉動經(jīng)濟(jì)增長10.67%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于1980—1990年間世界平均水平的4.48%，也高于我國1997—2006年間5.94%的水平。這為美國在2008年金融危機期間將7 870億美元刺激經(jīng)濟(jì)法案中的將近12%投資于教育事業(yè)提供了理論支持。其次，美國教育投資對非教育部門的外溢效應(yīng)顯著，教育投資增長1%，不考慮其他因素的變化，非教育部門將增長0.67%。這一數(shù)據(jù)同樣遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于1980—1990年間世界平均水平0.38%，也高于我國1997—2006年間的0.35% [1]。

（三）國外教育投資對教育公平的保障

教育是促進(jìn)社會發(fā)展的主要工具，因此，保障弱勢群體的受教育權(quán)利、推進(jìn)教育公平，是提高經(jīng)濟(jì)效率和建設(shè)和諧社會的重要手段。西方從一戰(zhàn)前的起點均衡論、20世紀(jì)中期的過程均等論，到當(dāng)下的結(jié)果平等論，無不體現(xiàn)“全民教育”的公平理念。發(fā)達(dá)國家通過市場供求機制對教育資金精細(xì)化管理，優(yōu)化教育資源配置。早在1965年，英國就針對區(qū)域之間、學(xué)校之間和社會群體之間在教育機會和質(zhì)量方面的不均衡問題制定了“積極的區(qū)別對待”政策，在資源配置方面采取了積極有效的傾斜政策 [2]。德國政府不僅關(guān)注教育發(fā)展的各州地院校平衡，而且還關(guān)注教育具體實際入學(xué)能力的均衡，通過提供低息教育貸款和擴大獎助學(xué)金覆蓋面，重視對學(xué)生的資助。俄羅斯則實行教育非壟斷化，按人頭發(fā)行教育支票撥款以保證全程的基礎(chǔ)教育。此外，風(fēng)行西方的還有教育充足理念、“全納教育思想”、廣泛公共教育制度和“積極的福利社會” 等教育公平理念。

二、我國教育財政投資的現(xiàn)狀及問題

（一）我國的教育投資總量偏低

從建國一直到改革開放，我國教育經(jīng)費的投資水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際平均水平和同等發(fā)達(dá)程度國家的水平。近年來，我國財政教育投資總量基本上處于不斷上漲趨勢。人們一般用公共教育投資占 GDP 的比重來比較各個國家教育投資的相對規(guī)模，衡量各國政府對教育的投入程度。公共教育投資是指政府對教育負(fù)擔(dān)的支出或與政府有關(guān)的支出，包括直接支出和中間支出。我國這一指標(biāo)主要用財政性教育經(jīng)費代替。

從表2可以看出，雖然我國財政教育投資絕對量增長較快，但相對于 GDP 增長的速度卻顯得極為緩慢。從我國與世界各國的比較來看，我國財政教育投資占 GDP 的比重，與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家不可相提并論，與世界平均水平相距甚遠(yuǎn)，甚至遠(yuǎn)低于發(fā)展中國家的平均水平。

（二）三級教育的投資結(jié)構(gòu)不合理

我國目前不僅教育規(guī)模仍然偏低，而且教育經(jīng)費在初、中、高三級教育之間的分布結(jié)構(gòu)也不盡合理。這與世界主要發(fā)達(dá)國家的普遍發(fā)展軌跡差異較大，不符合我國的現(xiàn)實國情，導(dǎo)致了教育資金的低效運轉(zhuǎn)。

從表3中生均教育經(jīng)費國內(nèi)國際縱橫比來看，1999年高等教育大擴招后，我國高等教育經(jīng)費迅速降低，而初、中等教育經(jīng)費逐步增加，各級教育生均國家財政性教育經(jīng)費和預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費支出比值呈穩(wěn)步縮小的趨勢。尤其2006年最新修訂的《義務(wù)教育法》免除基礎(chǔ)教育學(xué)費后，相對國際經(jīng)驗值日漸優(yōu)化、更趨合理。但是，我國“重高輕基、急于求成”的傳統(tǒng)三級教育投資結(jié)構(gòu)長期處于落后的困境，糾正嚴(yán)重的分配錯位仍需更多的基礎(chǔ)教育投入。

（三）教育機會不公平

1.區(qū)域差異

由表4可知，東中西部的中小學(xué)入學(xué)人數(shù)大致與本地區(qū)的人口數(shù)相當(dāng)，但是在高等學(xué)校的入學(xué)人數(shù)上卻差異懸殊，東部比率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)。同等的中小學(xué)入學(xué)率，不同等的大學(xué)入學(xué)率，說明了我國區(qū)域教育的顯著性差異。這與提高全民整體素質(zhì)的要求相差甚遠(yuǎn)，不利于中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長，面對激烈的國際競爭，這種情況需要盡快加以轉(zhuǎn)變。

2.城鄉(xiāng)差異

教育不僅是一種人力資本投資，也是社會階層尤其是社會底層向上流動的重要渠道，教育的不平等必然導(dǎo)致這一渠道越來越窄，加劇中國社會階層兩極分化的不合理結(jié)構(gòu)。我國當(dāng)前的教育投資以政府財政為主，在教育體制上一般以城市為主，重點學(xué)校為主，中心城市的重點學(xué)校撥付的教育經(jīng)費最高，其次是普通市縣的學(xué)校，廣大農(nóng)村的學(xué)校最低，城市生均教育經(jīng)費大多在普通農(nóng)村的3倍以上，這造成基礎(chǔ)教育階段的經(jīng)費投入嚴(yán)重不公。高水平、高智商的優(yōu)秀人才在不同性別、區(qū)域、群體與民族之間是均勻分布的，社會資本等因素的影響導(dǎo)致教育機會不平等和不公平不斷惡化，造成人才資源的浪費。

三、國外教育投資對我國的啟示和借鑒

（一）投資規(guī)模上進(jìn)一步加大教育經(jīng)費總量

市場經(jīng)濟(jì)條件下，還沒有一個國家真正將教育全面推向市場。我國財政教育投資占 GDP 比重與國際水平相比，還存在一定差距。回顧英美等教育大國的成功之路，最大特點就是：財政撥款優(yōu)先教育，建立經(jīng)濟(jì)發(fā)展與教育投資的積極互動和良性循環(huán)機制，解決教育發(fā)展的投融資瓶頸，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與教育的互利雙贏和可持續(xù)發(fā)展。因此，要充分認(rèn)識教育投資對于我國經(jīng)濟(jì)增長的重要性，積極采取有效措施不斷提高國家財政對教育投入的比例。

1.經(jīng)費融資來源：政府為主，負(fù)擔(dān)主體多元化

要進(jìn)一步加大財政性教育投資占GDP的比重，保證教育適度超前發(fā)展，努力實現(xiàn)國家既定的4%的戰(zhàn)略目標(biāo)。就世界各國的實踐看，應(yīng)區(qū)分不同的教育類別采取不同的措施：基礎(chǔ)教育以公立學(xué)校為主，由財政提供資金；高等教育以民辦公助為主，由受益者個人承擔(dān)資金，國家財政予以適當(dāng)支持；職業(yè)教育以市場提供為主，由企業(yè)或受益人承擔(dān)資金。另外，大幅提高教育經(jīng)費投入量，不能單純依靠國家財政，必須使教育投資的主體多元化。政府可以在教育事業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用，借鑒國外支持非政府組織建設(shè)的經(jīng)驗，通過政策杠桿積極鼓勵、吸引民間閑散資本、國外金融資源在經(jīng)費籌措和資源分配中的開發(fā)作用。

2.挖掘新途徑，開征新稅源

首先，要適時開征教育稅。我國目前開征的城市教育費附加和農(nóng)村教育費附加雖帶有一定強制性，但畢竟不是稅，實際征收中，征收部門往往先保稅，后收費，使這些費難以征收，漏征面很寬。鑒于此，政府可以考慮開征教育稅以取代教育費附加。

其次，發(fā)行教育公債，專款專用于教育事業(yè)。教育公債的發(fā)行規(guī)模可由中央政府根據(jù)需要和可能動態(tài)平衡的原則并結(jié)合當(dāng)年國債發(fā)行計劃綜合考慮。教育公債期限結(jié)構(gòu)應(yīng)以中長期為主，適當(dāng)輔以短期券種。國家發(fā)行教育公債可以是綜合性的，也可以是專業(yè)性的，如義務(wù)教育公債、高等教育公債、職業(yè)教育公債等。鼓勵大學(xué)發(fā)行教育公債，大學(xué)可以發(fā)行普通公債，可以按市值支付學(xué)費，以激發(fā)家長購買教育公債的積極性。

（二）投資支出上進(jìn)一步優(yōu)化層級：協(xié)調(diào)初、中、高三級教育比例

就教育發(fā)展來看，三級教育是一個相互銜接的整體，哪一級教育短缺或過量都會影響另外兩級教育的發(fā)展；從個人投資教育來看，個人接受教育是一個從低級到高級循序發(fā)展的過程。三級教育發(fā)展的關(guān)鍵問題不在于初、中等教育與高等教育誰比誰更重要，而是要在這三個層次之間找到一種恰當(dāng)?shù)钠胶猓逃顿Y要根據(jù)三級教育的發(fā)展合理分配。教育的發(fā)展要根據(jù)社會需要適當(dāng)調(diào)整教育的結(jié)構(gòu)，這是辦學(xué)內(nèi)在規(guī)律的必然要求 [3]。因此，我國亟須緩解教育投資的總量矛盾和結(jié)構(gòu)矛盾，使教育和經(jīng)濟(jì)獲得大幅突破。當(dāng)前教育投資要解決教育支出層級過度偏斜帶來的內(nèi)部與外部的不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，重點應(yīng)向初、中等教育轉(zhuǎn)移。政府有必要將教育發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)動結(jié)合，從稅收、財政、金融、物價等政策的角度繼續(xù)加大對初、中等教育的傾斜力度，以后再隨社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步加強對高等教育的投資力度。確保教育投資的重點與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和社會發(fā)展水平相適應(yīng)。

（三）投資結(jié)構(gòu)上實現(xiàn)區(qū)域公平和城鄉(xiāng)公平

財政預(yù)算不應(yīng)只著眼于“燙平”經(jīng)濟(jì)周期，而是致力于經(jīng)濟(jì)循環(huán)中取得動態(tài)平衡。教育公平作為社會公平的內(nèi)在延伸，要在多年的動態(tài)調(diào)整中努力實現(xiàn)教育機會均等。

1.東中西部協(xié)調(diào)發(fā)展

借鑒美國州政府水平、基數(shù)、學(xué)區(qū)財力均等化等國外彌補區(qū)域間義務(wù)教育資源均衡配置的發(fā)展經(jīng)驗，我國應(yīng)加強中央政府與地方政府的合作，通過財政轉(zhuǎn)移支付制度豐富教育資助模式，補助方式如：學(xué)費補助——對學(xué)校補助以降低學(xué)費；收入補助——對受教育方的收入提供補助；定向補助——對特殊人群提供免費高等教育。另外，要關(guān)注地區(qū)間的資源配置公平，結(jié)合教育質(zhì)量和教育效果，建立貧困地區(qū)教育投資研究機構(gòu)，跟蹤調(diào)查即時反饋，盡快推動中西部教育水平的跨越式發(fā)展。

2.城鄉(xiāng)均衡發(fā)展

應(yīng)進(jìn)一步加大對農(nóng)村及貧困地區(qū)義務(wù)教育的支出力度，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。近些年來，我國各級政府采取了許多積極的措施，不斷增加財政對義務(wù)教育的撥款，我國已實現(xiàn)了基本普及義務(wù)教育的目標(biāo)。但還必須承認(rèn)，當(dāng)前我國義務(wù)教育所需資金問題并沒有解決好。要解決這個問題，必須推行規(guī)范的義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度，建立省際之間、縣際之間的橫向教育轉(zhuǎn)移支付框架，促進(jìn)各地方政府基礎(chǔ)教育提供能力的均等化，鼓勵富裕省份向貧困省份伸出援助之手，幫助農(nóng)村及貧困地區(qū)發(fā)展教育。這種省份之間的橫向轉(zhuǎn)移支付，采取一幫一、一幫多、多幫一等各種形式，往往比中央的縱向轉(zhuǎn)移支付的力度更大、更有效。縣際之間的教育轉(zhuǎn)移支付由省級財政根據(jù)自身的情況，參照省際之間的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，制定具體辦法并組織實施。

（四）投資效益上建立效益評估體系和教育經(jīng)費監(jiān)督體系，提高效率

開源與節(jié)流并重，使教育的運作從“粗放型”向“集約型”轉(zhuǎn)化，可借鑒美國高校的投融資體制及與企業(yè)合作的模式：科學(xué)分配社會投資和捐贈；推動高校科技商業(yè)化；重視高校與企業(yè)合作[4]。要推動教育產(chǎn)業(yè)化，走出教育投資總量不足和教育資源浪費的“怪圈”。政府撥款要績效為先，建立教育投資效益評估體系，對教育經(jīng)費的使用及效果實時評估，為以后的相關(guān)決策奠定基礎(chǔ)。加大財政的教育支持力度，創(chuàng)建多元化的教育投資體制，建立合理的教育投資結(jié)構(gòu)，強化教育經(jīng)費監(jiān)督監(jiān)管機制，切實提高教育資源的利用效率，實現(xiàn)教育資源優(yōu)化配置，使教育真正成為經(jīng)濟(jì)增長的“加速器”。

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[責(zé)任編輯 李 可]