對強化基層央行應急管理工作的思考

【摘要】做好基層央行突發事件應急管理工作，事關基層央行業務安全、高效、穩健運行。隨著基層央行業務不斷發展和金融服務創新不斷深化，在突發事件應急管理工作中存在著諸多問題，風險隱患不斷凸顯。本文以人行株洲市中心支行為例，分析了當前應急管理工作存在的問題、風險和難點，提出了進一步加強和改進應急管理工作的對策建議。

【關鍵詞】基層央行 應急管理 對策建議

近年來，自然災害、事故災難、公共衛生、社會安全等突發事件不時出現，給人們的生命、生活帶來了嚴重危害。隨著基層央行業務不斷發展和金融服務創新不斷深化，突發事件應急管理風險隱患不斷凸顯，做好基層央行突發事件應急管理工作，事關基層央行業務安全、高效、穩健運行。為此，人民銀行各地市支行十分重視應急管理工作，采取了多種措施，積極預防和努力減少各類突發公共事件及其造成的損失。特別是十八大以來，對應急管理的認識更加深入，并把突發事件應急管理的專項調查與審計工作納入內部審計一項重要工作抓實抓嚴，取得了一定的工作成效。

一、株洲中支應急管理的基本情況

2014年5月，株洲市中心支行以《人民銀行武漢分行業務領域風險評估基期數據》為依據，結合“最近一次內、外部審計或其他專項檢查的結果”以及“上次審計或專項檢查以來內部控制變化情況”兩個因素對應急管理工作進行了風險評估和專項審計。雖然近幾年來，基層央行在應急管理方面做了大量工作：健全了應急管理機制，完善了應急預案體系，組織實施了有關業務系統應急預案演練，逐年加大了應急培訓力度，未發生危及金融穩定等突發事件和重大資金、財產損失。但從審計的情況來看，基層央行應急管理工作不容樂觀，應急管理相關部門普遍存在應急預案未以規范性文件發布或備案；內容不完整、要素不齊全；宣傳和培訓不重視、演練不到位；風險評估不規范等問題，在一定程度上反映出應急管理工作中存在薄弱環節和風險點，應急管理工作整體聯動效應不甚理想，有待進一步改進。

二、基層央行應急管理風險因素及難點分析

（一）風險因素分析

1.人員風險。是指工作人員對應急管理不重視，未接受必要的培訓，對流程不明晰，業務能力差等原因導致操作中出現失誤、業務違規的可能性。審計發現應急管理業務培訓內容不夠廣泛，培訓頻次較低，且應急預案培訓受眾面窄，效果不佳；同時從調查問卷的情況看，對應急工作重視程度不夠、執行相關制度規定不嚴格、相關人員責任意識、風險意識不夠強的現象一定程度存在，一些人認為突發事件發生概率較低，某地僅2008年發生冰災，其他年份沒出現大的自然災害和有損社會安全、金融穩定方面的突發事件，因此思想上存有僥幸心理，個別部門對應急宣傳培訓、演練不重視，致使業務人員對應急預案制度、規定和業務流程不熟悉、不了解，業務素質不高、思想不重視，容易誘發操作風險。

2.業務流程風險。是指工作人員對自己的職責不明確，應急預案內容和要素不科學，應急預案無操作性，應急演練不到位，事后改進不及時等原因導致應急管理不到位，影響應急管理的有效性。審計發現部分應急預案內容、要素不全，大多數預案自制定以來從未開展實戰演練，風險評估工作不夠規范等問題，說明應急管理領導小組辦公室的作用發揮不充分，對全轄應急管理工作的指導、檢查、督促力度不夠；許多部門過度關注應急預案與上級行應急預案的“一一對應”，應急管理工作大多體現在制度層面，難以落到實處；部分參與人員不熟悉應急演練內容，演練總結及評估工作不扎實，應急演練“重演輕練”，難以有效提高職工的應急處置能力，存在一定的風險隱患。

3.聲譽風險。是指央行核心職能履行不到位，引發輿論負面報道而產生的風險。審計中發現涉及外部單位、金融機構參與的應急預案未以規范性文件發布，涉及金融穩定和不利輿情的應急預案未開展演練和風險評估等問題，不利于外部單位熟悉、了解有關預案內容和業務處理流程，一旦出現突發事件，會無所適從，若對金融穩定和不利輿情的突發事件處置不力，勢必引發媒體進行輿論負面報道，給人民銀行的聲譽帶來不利影響，雖然審計期內未發生此方面的突發事件，但群眾上訪的事件不時出現，潛在的風險隱患不可忽視。

（二）面臨難點分析

1.應急管理制度有一定缺陷。審計反映，目前人民銀行應急管理工作制度存在缺陷，操作性不強。一是總、分行制度內容不統一。如分行、長沙中支應急管理辦法明確規定可適當省略應急預案處置聯系人名單和方式、流程圖等部分內容，而總行相關制度則明確要根據工作需要列明以上內容，相關制度不一致；二是對預案的制定管理不夠具體。總、分行應急預案管理辦法明確了在規定范圍內對可能形成一個或多個風險的必須制定應急預案，但具體針對哪些業務、哪些系統應建立應急預案不夠明確；三是總、分行應急預案管理規定要定期制定演練計劃、定期開展應急演練，而定期是多長時間不夠明確，不便準確掌握和執行。

2.重要業務系統實戰演練難開展。一是演練需要上級行統一安排，不能自行組織。隨著新形勢、新業務的發展變化，現基層央行財務管理、貨金系統、外匯業務、征信管理、支付清算系統等重要業務系統服務器集中在總行或省會中心支行一級，地市中心支行對相關系統應急預案的演練必須在上級行的統一安排下才能進行；二是有的演練需要外部支持配合，以人民幣銀行結算賬戶管理系統的突發事件應急演練為例，當本轄區系統癱瘓時，就需要通過電話和傳真開戶資料等形式在異地進行錄入系統才能完成，這就需要異地單位配合才能完成。三是演練受經費、人員、場地、器材等客觀條件限制。如反恐、防盜和突發群體信訪等應急預案演練，不僅需要公安部門、金融機構配合，還受人財物的限制，實際工作中難以操作，若演練，也只能是在培訓宣傳上下功夫，難以達到預期效果。

3.有的預案風險難以預測。突發事件的事態到了什么程度才啟動預警機制，在實際中標準較難把握，同時支付清算系統性風險和外部事件引發的風險難以預測，給應急管理評估及事后改進工作帶來一定難度。

三、防范基層央行應急管理風險的對策

（一）注重事前預防，構建應急管理長效機制

一是全面梳理和評價現有應急預案，深入分析當地金融環境，加強金融風險監測，全面排查風險隱患，強化內控管理。二是充分發揮應急管理領導小組辦公室的統籌協調作用，加大應急管理工作的部署、檢查和督導力度。三是加強部門間的協調配合，注重應急預案制訂或完善前的相互溝通與協調，以規范性文件的形式發布應急預案并及時報中支辦公室備案，確保突發事件應急處置規范化、制度化。

（二）完善應急預案內容，增強應急預案的可操作性

一是完善應急預案內容，正文前要有目錄，附錄中列出框架圖、處置流程圖、聯系人名單及方式。二是應急預案中應明確演練、檢查、評估頻度及標準、宣傳培訓及獎懲等內容，確保應急管理工作的連續性、統一性。三是制定應急預案操作簡本、應急處置崗位操作手冊，編印通俗讀本，創造條件讓相關人員理解并接受應急預案內容。四是根據業務變化及人員變動情況及時更新應急預案內容，確保應急預案內容有效，應急通訊聯絡暢通。

（三）整合資源，加大應急演練及培訓力度

一是加強對應急管理崗位、業務關鍵崗位、應急值守人員的培訓工作，培養一支專業化的應急管理隊伍。二是創新應急演練及培訓方式，整合全轄資源大力開展應急綜合演練及培訓，對具備條件的應急預案增加自主演練的力度，對一些因客觀條件無法實戰演練的項目應采取桌面演示、示范性演練等方式進行，并充分利用電視電話會議、網絡視頻等形式提高應急演練及培訓工作效率，擴大培訓受眾面，提高全員應急處置能力。三是做好應急演練過程的記錄，詳細反映演練存在的問題及解決措施，客觀評價演練效果，以演練檢測和修正預案。

（四）規范內部管理，提高應急工作效率

一是定期有針對性地對現有應急預案開展風險評估工作，對應急預案進行動態的評估和修訂，增強針對性和可操作性。二是強化事后改進和應急管理信息報送工作，及時總結突發事件處置的經驗教訓，做到演練有總結，評估有報告，形成案例庫，開展案例分析，提高應急管理工作的效果。三是做好應急管理資料收集工作，妥善保管應急演練、風險評估等各類檔案，實現檔案管理的完整化、規范化。

（五）對上級管理部門的建議

一是進一步修訂和完善應急管理相關制度，不斷增強應急管理相關制度的一致性和可操作性，同時根據部門職責和特點劃分應急工作不同級別，對應急管理工作重點部門和一般部門加以區分，并制定相應的應急管理工作標準。二是上級行對從未演練的綜合業務系統進行統籌安排，2-3年一輪回，集中組織演練，提高地市中支應急管理實戰能力。

作者簡介：蔡紅彬（1965-），女，漢族，湖南攸縣人，大學本科，會計師，研究方向：內部審計。