少數民族自治地區檔案法規及規范性文件的特點

李思藝

摘 要：對全國各少數民族集中分布的5個自治區、30個自治州、120個自治縣（旗）的檔案法規及規范性文件進行調研，總結少數民族自治地區檔案法規及規范性文件的特點，為我們觀察和了解少數民族地區檔案立法工作提供參考。

關鍵詞：少數民族地區；檔案法規；檔案規范性文件；立法特點

1 少數民族地區的檔案立法工作具有不平衡性

根據行政區劃，我國共有5個自治區，30個自治州，120個自治縣（旗），這些地區都是少數民族密集分布的地區。據調查，截至2013年底，我國少數民族自治地區的檔案法規及規范性文件共有32部，其中有12部為自治區、州的地方人民政府或人民代表大會及其常務委員會頒布實施的檔案法規，另外的20部均為各地檔案局制定的與當地的檔案法規相配套的實施細則等規范性文件。

1.1 五個自治區和四個自治州均制定了比較完善的檔案法規。五個自治區的檔案法規都是由自治區的人民代表大會及其常務委員會通過和頒布的。其中，廣西壯族自治區檔案法規名稱以“檔案管理條例”命名，寧夏回族自治區和內蒙古自治區檔案法規名稱以“檔案條例”命名，而新疆維吾爾自治區和西藏自治區則是以《實施<中華人民共和國檔案法>辦法》的形式出現。值得一提的是，新疆自治區根據地方檔案事業的發展情況和民族特色又頒布并實施了一部《重大活動檔案管理規定》，以保證當地檔案工作的順利開展，這在一定程度上體現了少數民族地區對檔案事業和工作的重視。

在我國少數民族自治地區30個自治州中，僅有4個自治州由其州政府及或州人大及其常委會頒布實施了5部檔案法規，其余自治州均使用其所屬省、行政區的地方檔案法規或《中華人民共和國檔案法》及其《實施辦法》。雖然自治州的法規數量不多，但每部檔案法規都凸顯了該地區的民族特色。如海北藏族自治州和黔西南布依族苗族自治州在其《檔案管理條例》中，提到建立名特檔案：“州、縣（自治縣）國家綜合檔案館，應當按有關規定收集、征集下列檔案資料，建立名特檔案：海北籍（黔西南）和在海北（黔西南）工作或者生活過的知名人士、有突出貢獻的科技人才、省（部）級以上勞動模范、先進工作者的檔案資料；重要的名勝古跡、民族民間文化、歷史事件和特殊地質地貌等不同載體檔案資料；有保存價值的史志、古籍、家（族）譜、契約等文獻材料；其他的珍貴、特色檔案資料。”名特檔案的建立在一定程度上保證了少數民族檔案在歷史傳承中的重要作用，凸顯了少數民族自治州的民族特色。

1.2 多數自治州、縣存在檔案立法空白。在我國共120個自治縣中，由地方檔案局制定頒布的有關檔案工作的規范性文件共8部。其他112個自治縣均實施其所屬行政區的地方檔案法規或《中華人民共和國檔案法》及其《實施辦法》。由于所使用的檔案法規原則性太強，規定只對檔案工作的大方面作出原則性的規范，造成檔案工作中的標準不統一，從而給檔案工作帶來一定的阻礙。從法規的內容看，少數民族自治縣的檔案法規和規范性文件具有一定的滯后性，這些檔案法規和規范性文件僅僅針對檔案的接收與征集、利用與保管、鑒定與開放等常規性的檔案工作作出了規定。在檔案工作信息化的今天，電子檔案的出現給檔案工作帶來了全新的挑戰。各少數民族自治地區要跟上時代的步伐，重視提出對電子文件、電子檔案和紙質檔案數字化等相關工作的要求，并將其納入立法的內容，力求把少數民族地區的檔案信息化建設納入法治軌道。

2 少數民族地區的檔案法規形式具有多樣性

法律形式，又稱“法律淵源”，指的是法律規范的效力來源。在現實生活中，一個行為規則之所以產生并上升為法律規范，具有法律上的效力和權威性， 往往是多種因素共同作用的結果。法律淵源作為一個法學術語，主要在以下四種語義上使用：歷史淵源，即指引起特定法律規范產生的過去的行為、事件和法律。理論淵源，即指特定法律規范（包括法律原則）的理論源泉。本質淵源，即從本質上說法律來源于什么。形式淵源，即法律規范的形式來源[1]。

少數民族自治地區的檔案法規形式多樣性主要表現在其理論淵源的多樣性，具體體現在法規名稱多樣化，地方性法規名稱主要包括條例、規定、辦法等。各自治區檔案法規的理論源泉主要來自《中華人民共和國檔案法》及其《實施辦法》，各自治州的檔案法規的理論來源除《中華人民共和國檔案法》及其《實施辦法》外，還包括自治州所在的省所頒布的地方性檔案法規，各自治縣所制定的法規及規范性文件的理論源泉更包括《中華人民共和國檔案法》及其《實施辦法》，各自治縣所在的省、州、市所頒布的地方性檔案法規或規章。

3 少數民族地區的檔案法律主體和立法機關具有自治性

《中華人民共和國民族區域自治法》規定，民族區域自治是在國家統一領導下，各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權。探討少數民族地區檔案法規的自治性主要從法規所涉及的主體以及立法機關的性質來切入，法律主體的自治性以及立法機關的自治性是少數民族地區檔案法規自治性的具體體現。

3.1 法律的主體具有自治性。法律主體是指活躍在法律之中享有權利負有義務和承擔責任的人，此處所說的“人”主要是指自然人。在特定情況下，可以將法人等“人合組織”類推為法律主體[2]。在少數民族自治地區檔案法規中法律主體則是指檔案行政管理部門、各級檔案館及其工作人員。各級檔案館承擔著對地方檔案的收集、整理、鑒定、管理以及利用的重要工作，是我國檔案工作的基礎部門，檔案館工作的好壞直接影響著我國檔案事業的進程。然而檔案館實際工作的好壞與檔案行政管理部門及其工作人員的素質以及敬業程度密切相關，檔案部門，尤其是檔案行政管理部門工作人員不僅要具備一定的專業素養，還需要學習一定的法律知識，熟練掌握檔案法規的精神內涵，以便在執法的過程中做到適用法律法規合理、科學和適度。

與同級別的其他行政區相比，少數民族地區的法律主體更加具有自治性。例如，針對檔案工作人員的獎懲措施不盡相同，在5個自治區中，除廣西壯族自治區檔案管理條例（2007年）沒有涉及罰款措施外，其他幾部單行條例均涉及不同的罰款數額，其中對單位及社會團體處以1000元到100000元數額不等的罰款，對個人處以200元到3000元數額不等的罰款。

3.2 少數民族自治地區立法機關的自治性與多層性。根據《憲法》第4條第三款規定：“各少數民族聚集的地方實行民主區域自治，設立自治機關，行使自治權。”這種自治權主要表現為立法的自主權，民族地區可以根據本地區特點制定自治條例和單行條例[3]。我國少數民族主要分布在各自治地區，這些地區則根據當地實際立法對檔案管理工作進行規范。各少數民族地區根據國家法律制定相關的檔案法規，立法機關均為各自治區、自治州和自治縣的地方政府或人大及其常委會。各自治地區的立法機關依法享有因地制宜的對所轄地區的檔案工作進行立法的權利，以保證本地區的檔案工作可以更加順利地開展。目前還沒有進行地方性法規立法工作的少數民族地區，包括多數的自治州和自治縣，仍采用的是其所在的省或自治區的相關檔案條例或《中華人民共和國檔案法》及其《實施辦法》。值得一提的是，這些少數民族自治地區的檔案部門雖在宏觀上采用的是《中華人民共和國檔案法》或地方性檔案條例，但在實際的檔案工作中制定了一些實施細則等配套的規范性文件來指導檔案部門的具體工作，這是少數民族自治地區立法機關發揮自治性的具體體現。

少數民族自治地區立法機關多為自治區、自治州、自治縣的地方政府或人大及其常委會。與其他行政區相比，民族自治區地方立法機關具有多層性的特點，即自治區、自治州和自治縣的權力機關都享有立法權。而一般地區的省、直轄市的國家權力機關以及省政府所在地的市、經濟特區所在的市和國務院批準的較大市的人民政府才有立法權。立法機關的多層性在一定程度上保證了自治區、自治州和自治縣及其檔案行政管理部門可以根據少數民族的地方特色因地制宜地開展立法工作，如延邊朝鮮族自治州制定了《延邊朝鮮族自治州朝文檔案管理辦法》，規定了特殊文字檔案在收集、整理、鑒定、保管過程中的一系列工作應該注意的事項，使檔案部門的工作人員在工作的過程中能夠有法可依。

參考文獻：

[1]王果純.法律淵源的概念與類型劃分[J].衡陽師范學院學報（社會科學），2000，21（1）：12～17.

[2]胡玉鴻.法律主體概念及其特性[J].法學研究，2008（3）：3～18.

[3]楊立人.論地方檔案立法中的地方特色[J].四川檔案，2001（4）：10～12.

（作者單位：鄭州大學信息管理學院 來稿日期：2014-06-18）