逐步放開異地高考的政策建議

王欣雙

摘 要：異地高考的方案已經逐步開始實施，各地的政策各不相同。解決異地高考的難題可以首先解決隨遷子女考學分離的當務之急，然后再逐步實現高等教育的機會公平。第一步是允許隨遷子女在就學地參加高考，但不在就學地占用錄取名額，其錄取名額從戶籍所在地劃分出一定比例。第二步即最終目標是完全放開異地高考，允許考生在任何地點參加高考并參與錄取。在此之前，在維持社會穩定的前提下逐步調整各地的錄取比例，直至最終實現高考公平。

關鍵詞：異地高考；高考移民；教育公平

中圖分類號：G632.474 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）20-0257-04

異地高考的方案已經出臺一年了，有些省（區、市）的政策已經付諸實施，有的即將開始實施。根據《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作意見》，各地原則上應于2012 年年底前出臺異地高考的相關具體方案。在2012年底之前，除西藏外30個省（區、市）先后出臺了“異地高考”政策。其中，北京、上海、廣東等地區因外來人口眾多，出臺的政策尤其引人注目。與其他地區的異地高考方案相比，北京、上海、廣東的異地高考準入門坎最為“苛刻”，與公眾的期待有較大差距。2013年，全國近20個省份不同程度地放開異地高考。而“北上廣”雖已出臺政策，但于2014年才真正開始實行。

一、異地高考和高考移民

人們常常把異地高考和高考移民聯系起來。異地高考和高考移民雖然有密切的聯系，但卻是兩個不同的概念。異地高考指的是符合一定條件的在非戶籍地接受教育的學生可在其受教育地參加高考[1]。高考移民則是指為了獲得更高的錄取機會而到非戶籍地參加高考的考生。

異地高考和高考移民的共同點在于兩者都是學生到自己戶籍以外的省市參加高考。兩者的不同之處在于到異地參加高考的動機。異地高考主要指的是外來務工人員子女在父母工作地參加高考，這些學生往往在當地的學校學習多年，學習的內容與自己戶籍所在地的學校有一定的不同，回到戶籍所在地參加高考就會造成“考的和學的不一樣”的困境。如果讓這些學生與父母分離，在戶籍所在地求學，又會造成親子分離的現象。因此，這些學生在異地參加高考有著客觀的必要性。而高考移民中的考生是為了在高考中獲得更高的錄取機會才想方設法到異地參加高考的。和異地高考的考生相比，高考移民的考生具有較強的主觀性和不一樣的動機。正如有的學者認為的那樣，異地高考的根本原因是人口流動，是一種剛性需求，而高考移民的根源是各地錄取機會不平等，是一種投機性需求[2]。

異地高考和高考移民又有著千絲萬縷的聯系。首先，要區分異地高考和高考移民的考生在操作上具有一定困難，因為兩種情況下考生都具有外地戶籍，都希望在非戶籍地參加高考考試和錄取，其父母究竟是為了工作的原因而遷入該地區，還是為了子女的升學而遷入，其主觀意愿很難鑒別。其次，隨著各地陸續出臺異地高考的相關政策，這些政策是否會引起更多的外地考生及其父母涌入，成為新的高考移民，這也是政策制定者擔心的問題。究其深層次的原因，高考移民的產生是因為各地區的高考錄取率不同，高考“高地”的考生為了獲得高質量的高等教育機會，必須比高考“洼地”的考生付出更多的努力。各地在制定異地高考政策時需要考慮放開的幅度，一旦幅度過大，高考“洼地”就可能出現大量高考移民，不但會擠占當地考生的高等教育錄取機會，也會擠占當地中小學生的教育資源，因此各地在制定政策時都非常謹慎，尤其是“北上廣”等高考“洼地”。

二、各地的異地高考政策

從除西藏外的30個省（區、市）的異地高考方案來看，各地的限制條件、開放程度和實行時間都有所不同。

從限制條件上來看，大部分地區對異地高考的學生提出的要求包括：在當地有一定年限的學習經歷、父母在當地有穩定的工作和固定的住所、父母在當地繳納一定額度的社保、父母所從事的職業對當地的發展有較大貢獻等。相比之下，山東、河南、江西等地的異地高考門檻較低。例如，山東省規定自2014年起，凡具有山東省高中學籍，并有完整學習經歷的合格畢業生，均可以在山東省就地報名參加高考，并與當地考生享受同等的錄取政策。“北上廣”的門檻則比較高：北京市對非戶籍學生的教育年限和家長的社保、職業年限分別做出了3—6年的規定；上海市和廣東省將異地高考與居住證制度掛鉤，要求參加異地高考的學生父母取得工作居住證或采取積分入戶的政策。

從開放程度上看，有些地區直接放開高考，允許外省籍考生在本地參加高考并享受同等的錄取政策，如山東省；有些地區則只對中等或高等職業學校開放異地考試，并未在真正意義上開放異地高考。例如，北京市在2013年允許隨遷子女在京可參加中等職業學校招生錄取，之后又出臺了《2014年進城務工人員隨遷子女在京參加高等職業學校招生考試實施辦法》，這就意味著從2014年起，符合報名條件的隨遷子女可申請在京參加高職招生考試。符合要求的隨遷子女參加高職考試不但與北京市戶籍考生享受相同的權利，有些滿足相關條件的考生還可享受相應的加分政策。上海市的政策則是漸進的，規定進城務工人員符合上海市進城務工人員管理制度規定的基本要求的，其子女可在上海參加全日制中等職業學校的自主招生考試，接受全日制中等職業教育（包括“中高職貫通培養模式”的專業教育）；其子女在本市參加全日制中等職業學校自主招生并完成全日制中等職業教育完整的學習經歷后，可參加本市普通高等職業學校自主招生考試；其子女參加全日制普通高等職業學校自主招生并完成高等職業教育完整學習經歷后，可在本市參加普通高等學校專升本招生考試[3]。

從實行時間上來看，大部分地區2013年就開始實行異地高考政策，如黑龍江、遼寧、吉林等16個省（區、市）；有些地區則在2014年開始實行，其中包括山東、福建、江西、四川、貴州、海南、山西、寧夏、青海9個省區；另有北京、上海、天津、廣東、陜西等地將采取緩慢漸進的方式逐步推行。

從各地出臺的異地高考政策來看，越是在高考考試和錄取中占優勢的地區，制訂的政策就越謹慎；而那些本來在高考中就不占優勢的地區制定的政策也相對較為寬松。

在對異地高考考生資格的各種限制條件中，最廣受爭議的就是對考生父母的限制。教育本來應當是公民平等享有的資源，也是年輕人改變自己命運的途徑之一。對外省籍考生的父母做出種種限制，被認為是“拼爹”。普遍的觀點是考生應當憑借自身的才能和努力爭取接受高等教育的權利；因為父母的條件不同而在高考中處于優勢或劣勢，既不合理也不公平，會出現厲以寧教授所述的“教育資源配置的不平等→就業的不平等→收入的不平等→生活的不平等→下一代的不平等……”的代際不良循環[4]。這種觀點的確有道理。而政策制定者擔心一旦完全打開異地高考的口子，就可能導致大量外地務工人員涌入高考洼地，不但給當地的基礎教育帶來巨大的沖擊，也會擠占當地考生的高考錄取機會。出于這種考慮，制定異地高考的種種限制條件，無非是要將出于獲取高考優勢目的的高考移民排除在外，將外來打工人員分為三六九等也是暫時的無奈之舉，是為了維持社會穩定的權宜之計。異地高考的最終目的還是要實現高等教育機會公平的。

其實，政策制定者可以不必如此擔心，因為我國目前實行高考分省出題，而各省的考題不同是因為采用的教材不同，這樣一來，短期內就減少了高考移民的可能性。因為如果僅僅是出于獲取高考優勢的目的，在臨近高考的時候才將戶籍或學籍轉入高考洼地的話，即使能夠成功在當地參加高考，高考考試的內容也和考生學到的內容有所不同。這大概也是當初實行分省出題政策的原因之一吧。因此，對學生在當地學習時間有所規定這一異地高考的準入條件還是得到了很多人的肯定的。

三、學者們的政策建議

根據國家發改委的一項統計，46%網民的支持異地高考，26%的網民持中立態度；而北京、上海有95%的本地市民都表示反對[5]。異地高考不但備受利益相關者的關注，也引發了學者們的熱烈探討。

在各種異地高考政策建議中，戶籍制度是學者們爭論的一個要點。第一種觀點是要改革戶籍制度。在準入機制上要求放寬戶籍限制，只有改變簡單以地域和身份來認定權利的行為，才能夠確保高考準入機制公平。異地高考改革的本質訴求是教育資源均等化的供求問題，高考與戶籍是可以脫離開來的[4]。第二種觀點是不能只改革戶籍制度，因為戶籍雖然是改革的重點之一，但其無法消除異地高考的所有障礙。如果只放開戶籍制度，不同地區的考試形式、標準以及分配指標沒有變化，那么不公平仍然難以消除，結果只能是更多的人涌向優勢地區[6]。第三種觀點是看學籍不看戶籍，即建立高考管理的新機制，以學籍而非戶籍作為升學考試的依據，在分配招生指標時以當地應屆高中畢業生的數量作為指標[7]。只要學生在居住地擁有至高中畢業3年或以上的學籍，并且能夠證明是當地的常住人口（例如有固定的住所、3年以上的納稅證明等），就有在當地參加高考的資格[8]。完全松綁異地高考，即實行戶籍與高考資格脫鉤，以學籍取代戶籍作為高考報名依據，允許非戶籍居民子女在常住地參加高考[9]。取消戶籍制度，完全根據區域內的招考人數來確定相應的指標分配，或者制定以學籍為前提的異地高考政策，同時要制定切實可行的本地戶籍學生普通高中學籍取得辦法[10]。

我國長期以來實行的戶籍制度與過去人口流動較少的社會情況相適應。戶籍制度與人們能夠獲得多少社會服務有著密切關系，擁有某些地區戶籍的公民可以享有更多的社會服務，如教育和醫療等。例如，北京的學生參加高考時，被北大等名校錄取的比例就要高很多。在當今社會，流動人口為許多地區的發展做出了巨大的貢獻，人口流動已經成為一種常見現象，流動人口越來越多。在這種背景下，是否應當改革戶籍制度，戶籍制度是否會影響高考公平，能否拋開戶籍制度實現高考公平，這些都值得探討。

有些學者提出要統一高考考題。因為要消除高考的區域差異，必須使考生在分數面前獲得平等，而分省命題的情況下，很難實現最后的公正和公平。雖然有人認為統一的高考很難適應各地教育教學的差異，但實際上我國在教育教學目標上的要求是相同的，所以應當采取一致的評價標準[6]。全國統一教材、統一高考的優點在于可以將流動人口隨遷子女教育的問題與高考不公的問題分開，流動人口子女既可以在戶籍所在地參加高考，也可以在受教育地就地借考。全國高考試題及教材統一后，流動人口子女既可以隨父母到任何一地讀書，也可以在家鄉就讀，不會因為學習地的改變而影響其高考成績。同時，流入地政府也少了一個阻撓流動人口子女在本地參加高考的借口[11]。要實現高考招生的公平就必須統一錄取標準，統一錄取標準就必須統一考試內容。全國統一考試、統一試卷、統一評分標準、統一招生，這樣才能使高考成為共有共享的教育資源[4]。還有人建議根據我國的國情，應當在全國統一考試之后，再加上一場大學入學考試，由各所大學自主出題。這樣既解決了高考戶籍問題，消除了地域歧視，又減少了一考定終身的弊端，還能夠使高校獲得更多的自主權。此外，北大、清華等高水平大學可以實行聯考，允許考生不分戶籍在任何地方參考[12]。也有學者認為，北京、上海等地實行素質教育，而一些省份更加重視學生應試能力的培養，將各地學生放在同一衡量標準下就會造成應試教育沖擊素質教育的現象[5]。

是否應當全國統一高考試題、統一教材是個值得商榷的問題，但素質教育不應當成為阻礙教育公平的借口。如果經北京、上海等地的試點證明素質教育是值得推行的，那么就應當在全國其他地區也推行素質教育。

就錄取方式來看，學者們的建議分為四種：第一種是根據各省參加高考的人數按照相同的比例分配招生名額。這樣做可以使各省的錄取比例相同，考生在各省間流動不會對其錄取產生影響，因而可以避免高考移民的產生[13]。第二種是根據情況及時調整各省錄取比例，縮小各省錄取比例間的差距，甚至可以嘗試適當打破高考分省招生制，推行統考統招政策。第三種是將招生名額適量劃分給到外省的考生，流動學生在就學地參加考試，參與錄取。在現有制度下，將各地區投放的招生名額根據該地區在外地參加考試的人數適當劃分到外地，也就是說，流動考生雖然在就學地參加考試，但是錄取時不占用就學地的名額，而是占用原戶籍地的招生名額參加錄取，這樣可以防止新高考移民的產生[1]。第四種是在流入地內，對戶籍考生和非戶籍考生分別按比例投放招生計劃。通過對流入地隨遷子女的人數和當地學生數進行深入調研，確定出適當比例，按比例對戶籍考生和非戶籍考生進行招生[8]。

第一種建議，即根據各省參加高考人數以相同的比例分配招生名額，看起來非常公平，也是我國曾經采用過的一種招生方式。但是這種方案有可能會引起高考移民，也沒有完全地實現真正意義上的公平。這是因為有的省份教育水平比較高，學生的成績也較好，這樣的省份如果和其他省份以相同的比例獲得招生名額，就會導致一些考生在本省也許進不到招生比例中，但以相同的成績在教育水平較低的省份卻大有可能被錄取，這便是這些考生高考移民的誘因。第二種建議是縮小各省的錄取比例差距，這雖然不能實現完全的高考公平，但畢竟是目前逐步平緩實現高考公平的中間政策。其難點在于如何確定縮小錄取比例差距的速度，做到既能使戶籍考生不至于反對，又能使非戶籍考生獲得相對公平的錄取機會。第三種和第四種建議是將考試和錄取分離開，雖不失為過渡時期的良策，但難在招生比例的確定上。

四、異地高考的政策提議

和大多數資源一樣，高等教育尤其是優質的高等教育資源是稀缺的，還做不到按需分配，因此在確定分配方式的時候就可能面臨種種難題。在高等教育總量不變的情況下，使一部分人獲得更多的教育機會，就必然意味著另一部分人獲得的教育機會要減少，這是一個零和博弈。也就是說，如果政府不增加對高等教育的投入，從而使高等教育這種服務的總量有所增加的話，那么增加流動人口隨遷子女的高考錄取機會就勢必會使其他考生的高考錄取機會減少。利益受到損失的可能是流入地的考生，也可能是流出地的考生。如果允許隨遷子女在流入地參加錄取，占用流入地考生錄取名額的話，那么流入地考生的既得利益就會受到損失；如果隨遷子女在流出地參加錄取的話，他們的錄取機會增加了就意味著其原籍（流出地）其他考生的錄取機會減少了。

如前所述，很多人認為戶籍制度是異地高考的障礙之一，其實不然。戶籍制度僅規定了公民所屬的籍貫，并未限制公民到異地工作、學習。各所大學在不同省份設定不同的招生名額也并非戶籍制度所致。如果每所大學在各省設定的招生計劃是公平的，考生無論在哪里參加高考都將獲得同樣的錄取機會，那么高考移民就失去了意義，異地高考的阻力也不存在了。因此，戶籍制度并不是關鍵，大學在各地的錄取率不同，高等教育機會的地域分配不均等才是問題的癥結所在。

教育應當是實現公平的手段，學生應當有權利通過自己的努力改善上一代提供的生存條件。因此，很多人認為，在實行異地高考政策的時候，不應當對考生的父母提出過多的要求。對此，政策制定者的考慮是擔心全面打開異地高考的大門，會有大量的高考移民涌入，不但擠占當地考生的錄取名額，也給基礎教育的承載力帶來巨大壓力。對考生父母條件的限制實際上只是權宜之計。可是，政策制定者的這種考慮可能會導致正好相反的結果出現。這是因為有些地區的異地高考政策規定，外來打工人員必須在該地工作生活若干年，其子女方可享受異地高考的優惠政策。這種規定很有可能會吸引一部分人為了子女的前程前來打工，讓更多的外來人口涌入。政策還規定其子女也必須在當地有3年或4年的學習時間，這也會給流入地基礎教育和高中教育的容量帶來很多困擾。因此，對考生父母的條件限制可能無法很好地解決異地高考的難題。

從根本上來說，異地高考政策需要解決的是兩個訴求：一個是“考的和學的不一樣”；另一個是“錄取比例不一樣”。第一個訴求是指在人口流動頻繁的當今，各地基礎教育和高中課程的設置有差異，高考題目也不相同，從而導致流動人口的隨遷子女在原籍所在地參加高考時考的和學的不一樣。第二個訴求是各省的考生面臨的錄取率不同，在招生錄取時的機會存在很大差異，這是高等教育的公平問題。

解決第一個訴求只須放開隨遷子女在就學地參加高考，但不在就學地參加錄取即可。隨遷子女在就學地參加高考，可以解決其“考的和學的不一樣”的困境；不在就學地參加錄取，不占用當地考生的招生名額，來自當地公民的阻力就會大大減小。隨遷子女在其戶籍所在地參加招生錄取，占用其戶籍所在地的高考招生名額。需要解決的問題是隨遷子女和其戶籍所在地其他考生的錄取名額該如何分配。如果隨遷子女獲得的名額較多，就會引起其他考生的不滿；如果其他考生獲得的名額較多，就會對隨遷子女不公平。比較穩妥的方式是在進行大量調查研究的前提下，暫定一個招生分配比例，同時允許隨遷子女自愿選擇在流入地或者戶籍所在地參加高考。這樣，隨遷子女就會權衡考題的異同因素和錄取幾率的因素進行選擇。如果大量隨遷子女寧可承擔考題不同的損失而去選擇在戶籍所在地參加高考，那就意味著這個比例的分配對隨遷子女非常不利，需要加大隨遷子女的招生名額。如果產生了大量的高考移民，那就可能意味著留在原地參加高考的學生獲得的招生名額太少，需要減少隨遷子女的招生名額。

解決第二個訴求可能會面臨較大阻力，非短期之內可以完成。高考移民的存在和異地高考的阻礙都源于高等教育分配不均。要公平分配高等教育資源，有兩個問題無法回避：第一，是否有必要統一全國高考考題；第二，大學應當以何種方式錄取新生。

有些學者認為，要從根本上解決高等教育資源分配不均的問題，就應當統一全國各地的高考試題，并按照統一的分數線擇優錄取，而不是向各省市分配或多或少的名額。為了實現這個方案，還需要統一各地的教材。這樣，無論流動人口的隨遷子女在何處，都可以一樣方便地參加高考。那么，采用不同的教材和高考考題，是不是就無法實現高等教育的機會公平了呢？如果為了彰顯各地特色而采用不同的教材和高考考題，那么就應當允許考生自由流動，在任何地區報考。這樣一來，一旦某省高考出現優勢，考生自然會向該省流動。只要存在高考移民，就說明存在不公平。根據考生的移民動向調整錄取分數線或錄取比例即可。這樣便可以既保留地方特色，又實現公平。

實現高等教育的機會公平還需要大學改變錄取方式。大學應改變招生模式，合理分配各省的錄取名額。中國政法大學已經先行一步，建立了按各省市的人口比例確定招生指標的制度[14]。這在很大程度上打破了一些地區的錄取優勢，值得各所大學效仿。和按人口比例確定招生指標的方法相比，完全脫離地域限制，不事先規定在各地的招生指標，只按照考試成績由高到低錄取學生的方法更加公平。這是因為，有的省份考生整體素質非常高，按人口比例招生會使他們中的優秀學子與心儀的大學失之交臂，而他們的高考成績在整體成績較低的其他省市就可能被錄取。只不過按照考試成績錄取就必須在全國范圍統一考題，否則各地考生的成績就無法進行比較。如果按人口比例確定招生指標，但不統一考題，那么只要允許考生在任何地區參加高考報考和錄取，再根據考生的流向修正下一年度的招生指標，也同樣能夠實現高等教育的機會公平。這樣，就可以利用考生的流動來實現高等教育的機會公平。

此外，還可以用考生的流動來幫助落后地區發展。在現有的制度下，如果增加落后地區的招生名額，并規定父母必須在該地工作一定年限考生方可在該地報考并參加錄取，那么就有可能吸引一些人為了子女到落后地區工作，為發展當地的經濟做出貢獻。

長期以來，一些省市的考生能夠獲得更多的高等教育資源，這部分既得利益者會反對高等教育資源的重新分配。因此，高等教育的機會公平是個長期努力的目標，何時能夠實現，要看既得利益者的接受程度和政策制定者的決心。短期至少應當滿足流動人口的隨遷子女的第一種訴求，使他們不致考學分離。在邁出了這第一步之后，再視情況逐步調整各地的錄取比例，直至最終實現高等教育機會公平的長期目標。這不但需要政策制定者的決心，也需要各所大學的配合。若要既不損害流入地考生的利益，又令流動人口隨遷子女獲得更多錄取機會的話，就需要政府加大對教育的投入力度，不僅要繼續發展高等教育，為全國各地考生提供更多的就學機會，更要加大對落后地區的基礎教育投入，逐步提高落后地區的教育水平，使各地的青少年都能夠有機會用知識來改變自己的命運。這對于個人、對于社會和整個國家的發展都是有益的。

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Recommendations on gradually openning different college entrance examination policy

WANG Xin-shuang

（Dongbei University of Finance and Economics，Dalian 116023，China）

Abstract：The university entrance exam scheme has gradually begun to implement，the regional policy are not the same.To solve the problem of the different college entrance examination can be the first to solve a pressing matter of the moment Suiqian children test separated，then the realization of higher education equality of opportunity.The first step is to allow Suiqian children in the school to attend the university entrance exam，but not in school to occupy the admission，the admission quota from the residence into a certain proportion.The second step is the ultimate goal is to completely let go of different college entrance examination，allowing candidates to participate in the college entrance examination in any place and participate in the admission.Prior to this，the admission ratio gradually adjust over in the maintenance of social stability under，until the final realization of college entrance examination.

Key words：different college entrance examination；college entrance examination immigrant；education fair

[責任編輯 王 佳]