株洲動力產業群現代服務業配套發展政策研究

何海軍

[提要] 隨著株洲動力產業群的發展壯大，對與之配套的現代服務業要求也越來越高。在文中首先分析株洲動力產業群服務業配套發展的必要性與可行性，然后分析株洲現代服務業發展過程中的經驗與不足，最后提出進一步完善株洲現代服務業發展的政策保障措施。

關鍵詞：動力產業群；現代服務業；分類指導；政策落實與考核

課題來源：湖南省情決策咨詢課題“株洲動力產業群現代服務業配套提質發展策略研究”（編號：2014BZZ116）；株洲市立項課題“‘中國動力谷的現代服務業配套發展策略研究”（編號：ZZSK14118）中期成果

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

收錄日期：2014年9月13日

株洲的軌道交通、通用航空、新能源汽車三大產業經過多年的快速發展，現在已經被規劃為動力產業群。隨著以高新技術為特征的動力產業群的發展，對與之相配套的現代服務業提出了越來越高的要求。然而，株洲動力產業群的現代服務業配套政策保障還存在諸多需要解決的問題。

一、株洲動力產業群現代服務業配套發展必要性與可行性

（一）株洲大力發展現代服務業的必要性。發達國家與地區的經濟發展經驗表明，工業化的中后期經濟將步入以服務業為主導的高級經濟發展階段。株洲工業基礎夯實，動力產業群優勢明顯，發展現代服務業勢在必行。

1、發展現代服務業是株洲產業結構升級的要求。世界經濟和社會發展的實踐表明，發展現代服務業有利于產業結構的優化升級和經濟的可持續發展。專業化的生產和中介服務業如物流與營銷、研發與人力資源開發、軟件與信息服務、金融與金融保險服務、財務法律中介等對現代制造業的支撐作用越來越突出。株洲市動力產業群在制造業中具有明顯優勢，但現代服務業尚處于起步階段，生產性服務業嚴重滯后，不利于株洲經濟持續發展。發展現代服務業既是株洲產業結構升級的需要，也是經濟持續向前發展的保證。

2、發展現代服務業是株洲兩型社會發展的必然選擇。發展現代服務業是進行長株潭地區的兩型社會建設必不可少的建設內容，是株洲發展生態經濟的必然要求。近年來，株洲經濟增長雖然快速，但也造成了土地、能源、電力等生產要素資源的巨大壓力。現代服務業具有資源消耗低、環境污染少的特點，在很大程度上可以緩解產業發展對資源和環境的沖擊與負荷。

3、發展現代服務業是提高就業水平與緩解就業壓力的需要。現代服務業包括行業種類多、涉及范圍廣、就業容量大，使其在勞動力就業方面獨具優勢，可以用較少的資金安排較多的勞動力就業。同時，隨著現代制造業的發展，技術水平與自動化水平的提高，直接從事制造業的就業人數也將減少，發展現代服務業是解決就業問題的一條重要途徑。因此，通過發展現代服務業既可改善制造業從業人數下滑與失業人數增加帶來的問題，又可以增加新的就業機會，充分發揮現代服務業在吸納勞動力方面的作用。

（二）株洲市發展現代服務業的可行性。株洲市大力發展現代服務業具有現實可行性。株洲有著較為完整的工業基礎，經濟基礎扎實，在動力產業方面具有比較優勢明顯，具備推進現代服務業跨越發展的條件。

1、內部條件。株洲發展現代服務業的內部條件優劣勢并存。株洲地理位置優越，是長株潭城市群核心區域之一，經濟發展良好；株洲是聯結湖南東西南北的重要樞紐，公路鐵路交通便利，全市轄區的高速公路交通網絡已經形成；株洲產業基礎扎實，制造業涵蓋面廣，是外資投資的重要地區，軌道交通、通用航空以及新能源汽車等產業的產業鏈相對較完整，具有明顯優勢；株洲擁有潛在的服務業市場。由于現代服務業發展緩慢，為現代服務業提升帶來了巨大需求。而且，近年來不斷改善的基礎設施建設為株洲市的服務業發展提供了良好的硬件環境和現實條件。當然，株洲現代服務業發展也面臨著一些嚴重問題，如長期對生產性服務業的理解有偏差，不能正確認識服務業與制造業等的重要關系，工作力度不到位；服務業組織水平低，現代服務業整合能力差等，造成株洲服務業總體規模偏小，服務業內部結構不合理，企業實體能力偏低等，直接影響了株洲現代服務業的發展與服務能力的發揮。

2、外部機遇。從外部來看，株洲的現代服務業面臨著新的機遇。首先，在經濟全球化背景下，長株潭地區以自身的優越區位，良好的投資環境和產業基礎，特別是在區域經濟與長株潭兩型社會建設中占有重要地位。其次，產業結構調整機遇。科學發展觀指導下的宏觀調控和株洲迫在眉睫的工業化轉型，為株洲現代服務業的發展提供了思想保證和政策支撐，從優先發展生產性服務業的適應性調整，到全面突出發展服務業的戰略性調整，將成為新時期的發展主線。再次，改革深化機遇。中央多次提出加快推進壟斷行業的改革，包括放寬準入領域，降低準入條件，培育多元化競爭主體等，同時已經把包括行政管理體制改革在內的公共服務改革放到了重要位置，隨著改革的深入，勢必催生出許多新的利民舉措，達到促進競爭、提高效率和拉動消費的目的。最后，城市化機遇。城市是服務業發展的主要載體，近幾年來株洲的城市化進程明顯加快，建成區不斷擴大，為服務業發展提供了越來越大的空間，“十二五”經濟社會發展規劃、城市總體規劃和土地利用規劃也都為服務業發展做出了相應的傾斜。

二、株洲動力產業群現代服務業配套政策實踐及不足

事實上，株洲市對發展現代服務業通過專項政策文件構建了一個初步的產業政策框架。但是，現有政策實踐與現代服務業發展以及和市場經濟體制的要求相比，在政策制定、執行和評估的整個過程中存在一些明顯不足，重點體現在以下幾個方面：

（一）政策面太廣，沒有根據株洲產業特點解決當前急需發展生產性服務業滯后問題。目前，株洲市政府已經制定了《株洲市服務業提升方案（2014～2017）》和株洲市委一號文件《關于加快發展第三產業的若干意見》，雖然政策制定的出發點是正確的，但在落實過程中卻存在問題。由于受考核機制重GDP總量而不重結構的影響，株洲市產業導向及相關優惠政策仍是向第二產業傾斜的。制造業帶來的GDP增速較快，而大力發展服務業可能在一定時期內會使GDP增長放緩，因此具體在用地、稅收、水、電、氣等方面，加工制造業比服務業享有更多的政策支持。如工業用地比較便宜，誘使加工制造企業征用遠遠超出實際生產需要的土地，可以建設自成一體的倉儲物流、后勤保障等設施，而且有的不僅滿足自用還可以對外出租。以現代物流業為例，現在倉儲物流企業建設成本大，無法降低倉儲物流成本，對生產企業而言缺少吸引力，阻礙了倉儲物流業的專業化、規模化、社會化發展。而這些方面都需要從政策層面迅速解決。

（二）政策管制過多或管制不到位。現代服務業的發展需要政府的管制和扶持，但是如何處理好市場機制與政府管制之間的矛盾，是政策制定中的一個難點。由于經驗不足，在處理這個矛盾中還存在許多不盡如人意的地方。比如，市場準入管制過多，服務業開放政策調整較慢，例如金融業開放政策剛剛起步，中小金融機構發展得還不充分，不適應經濟發展的要求。又如，在市場競爭秩序的管理上不到位。有些政策和做法不利于形成公平競爭的市場環境；對壟斷性較強的行業，如電信業，競爭政策還不能保障競爭的正常展開，還無法保證消費者對經營者進行監督；對于旅游等行業，由于相關的管制政策措施存在針對性不強、管制力度不夠、操作性差等問題，致使管制不到位。

（三）有些政策不適應現代服務業發展需要。近些年來的發展環境變化對現代服務業的發展提出了新要求，如技術進步加快，對外開放擴大，消費需求多樣化等。但是，目前有關現代服務業的發展政策還不能很好地體現時代進步的要求。例如，信息服務業屬于新經濟業態，現有政策更多關注的是傳統產業，對新經濟業態的政策制定顯得滯后，信息服務業產業政策制定與市場體制創新明顯滯后于產業的強勁發展。有一部分政策調整的進度與現代服務業發展的要求有一定的差距，滯后于發展需要。因此，鼓勵現代服務業發展的政策應根據經濟環境的變化和現代服務業自身的發展適時進行調整。

（四）缺乏統一領導而造成部門之間協調困難。服務業政策的制定和協調者需要在行業主管機構之上的具備相當權能并能進行全面協調的綜合機構。因為產業政策需要多種政策手段配合，由此涉及多個職能部門，需要有一個具備權能的機構促動各個職能部門協調發揮作用，但行業主管部門往往從本部門的局部利益出發要求政府給予一系列的優惠政策，此要求是否符合長遠利益全局利益，因此需要綜合協調機構出面斡旋。但目前盡管成立了服務業領導小組，但服務業內部的行業主管部門多，而且行政級別一樣，各自都沒有行政管理關系，協調難度大。加上各行業主管部門的業務差異大，會對服務業的發展有不同的思路和利益訴求，其結果是難以統籌、協調，制定的政策也難以切實和高效的執行。

（五）區域政策差異對株洲服務業發展形成了挑戰，完善政策勢在必行。株洲地處長株潭城市群，既有得益，同時又由于城市地理優勢的不同，經濟管理權限的不同，兩地政策上的差異使長沙對高端生產性服務業更具有吸引力，不但給株洲吸引跨國公司地區總部、研發中心、分銷中心來投資帶來不少困擾，也給株洲的現代服務業向更高層次、更高水平發展帶來嚴峻的挑戰。因此，一方面株洲要積極向上爭取更多的政策支持，消除或減少因地區之間的政策差異給株洲市現代服務業發展帶來的不利影響；另一方面要進一步完善現有的現代服務業扶持政策和相關的配套政策，形成科學合理的政策體系，并嚴格貫徹執行，為現代服務業的發展和投資創業創造良好的政策環境。

三、株洲動力產業群現代服務業配套發展政策保障措施完善策略

根據前面對株洲市發展現代服務業的政策實踐中存在的不足以及國內外的相關經驗，株洲可以從以下幾個方面進一步完善動力產業群配套的相關現代服務業政策。

（一）營造更加寬松的政策環境，加強現代服務業制度化建設。長期以來，株洲對服務業的作用存在著誤區，在政策制定方面，株洲市產業導向及相關優惠政策歷來是向第二產業傾斜的。因此，當務之急株洲要協調好服務業與制造業的發展關系，根據《株洲市服務業提升方案（2014-2017）》和《關于加快發展第三產業的若干意見》等文件以發展生產性服務業為突破口，促進二三產業相互銜接和融合發展。在產業政策中充分體現現代服務業發展的主導產業思想，在財稅、用地、人才等各個方面為現代服務業營造適宜發展的、更加寬松的政策環境，全面提升現代服務業的規模和水平。同時，進一步提高政策制定的科學性、合理性和可操作性，建立現代服務業的政策審議制度、政策實施保障制度和政策監督、檢查、評價制度，抓好政策過程的各個環節，確保產業政策效應。

（二）與時俱進，因地制宜，進一步完善現代服務業政策體系。目前，從國家與湖南省層面來看，都制定了相關的現代服務業發展規劃。但與國家層面的服務業發展政策相比，地區服務業發展政策是國家服務業政策的細化，內容更加具體、可操作性更強、政策時效相對較短、措施手段更加多樣、干預性也更加直接。因此，要把握好政策的計劃性、可操作性和時限性。由于現代服務業范圍廣、情況復雜、牽涉的問題多，因此需要圍繞株洲市的服務業發展的總體政策出臺相關的配套性政策，針對總體政策的某一側面進行補充、完善和具體化。株洲市《關于加快發展第三產業的若干意見》是一個綜合性政策，還需要根據動力產業群等產業需要加強配套性政策的制定，以進一步完善現代服務業政策體系。

（三）依據城市功能明確政策導向，加強行業分類指導。現代服務業的發展基礎是市場，株洲在動力產業方面有著明顯的比較優勢，也是長株潭城市群的重要一環，因此株洲市應在全面推進、協調發展的基礎上分類指導，緊緊圍繞生產性服務業、生活性服務業和以旅游為龍頭的文化休閑業三大領域配置生產要素。同時，由于現代服務業內容寬泛，各行業的情況并完全一致，存在的問題和困難不一樣，產生問題和困難的原因也不一樣。因此，需要有針對性地采取相應的政策措施，加強行業分類指導就顯得尤為重要。如對株洲動力產業群的現代服務業配套應重點圍繞相關的現代物流業、信息業、科研外包、咨詢業、金融服務等進行明確指導與政策引導。

（四）立足現實，按株洲的現代服務業成長規律實施政策。株洲的現代服務業發展滯后是一個嚴峻的現實，應根據服務業的成長規律在不同的發展階段制定不同的政策。當前株洲動力產業群配套的現代服務業需要的政策主要是產業優惠政策，特別是在資金信貸方面的優惠政策，保證現代服務業發展過程中的平均利潤率水平，促進其發展。當株洲現代服務業進入成長期后，產業政策的重點是創造平等競爭的市場環境，促進其健康發展；當株洲現代服務業進入繁榮期后，政府一般應在產業政策上提供未來產業發展的目錄，指導企業超前向新產業轉換，為產業升級提供相關技術指導。事實上，服務業門類多、特點不同，在同一時期有可能多個產業階段并存。所以，要分析其所處階段，有針對性地采取不同的產業政策。

（五）加強部門協調配合，實現支持政策的科學化與民主化。服務業工作涉及的政府管理部門多，甚至是一個服務業行業就會涉及多個主管部門。因此，要理順各個部門的職責和權限，加強部門間的協調配合，把促進現代服務業發展作為落實科學發展觀、實現“兩型社會建設”的重要工作，根據動力產業群發展的需要抓緊完善配套現代服務業常設管理工作機構，做到機構、編制、人員、職責、經費五落實，并建立、完善相應的工作制度，加強與其他職能部門、行業管理部門和行業協會的協調與配合，各部門、各行業機構要積極支持和配合綜合職能部門開展工作。這樣，可以避免多頭管理、政出多門、資源分割、重復建設等問題的出現，既有利于提高政策制定的科學化、民主化，也能夠保證政策的順暢執行。

（六）抓好統計和調查工作，加強考核，保證現代服務業政策的落實。加強現代服務業的統計與調查工作可及時反映服務業發展政策的落實情況，其對未來服務業的發展是至關重要的。因此，政府綜合統計部門一定要進一步加強對服務業統計工作的領導，建立健全服務業統計體系；各級統計部門要加強服務業統計管理，改進服務業統計制度和統計方法，增加服務業統計信息的發布頻率和內容；完善行業運行狀況的監測系統、抽查方式和統計網絡。根據統計信息進一步改進服務業政策，提高政策的有效性和可操作性，從而更好地為服務業發展服務。同時，要加強現代服務業政策的具體落實，必須加強責任落實與考核以保證政策成效。應建立產業政策保障制度和監督、檢查和評價制度，促使財政、稅務、銀行、內外貿易、關稅、證券管理、工商行政管理、國有資產管理等經濟管理部門認真貫徹執行政府產業政策，對相關部門建立相應的獎懲機制以保障政策實施；并對產業發展政策的實施監督、檢查和分析，定期評價實施效果，并根據形勢變化及時提出修改建議，以保證取得更好的政策效果。

主要參考文獻：

[1]范建民.基于區域核心能力的河南現代服務業促進政策探討[J].鄭州輕工業學院學報（社會科學版），2013.4.

[2]王厚雙，宋子南.日本發展現代服務業的經驗探討[J].日本研究，2012.1.

[3]徐蘭.蘇州市發展現代服務業的政府政策研究[D].蘇州大學碩士論文，2009.

[4]陳巖峰，呂一塵.促進廣東科技服務業發展政策支持體系研究[J].科技管理研究，2011.14.