新一屆政府權力“減法”及其社會影響觀察

馬寶成

【摘要】黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府作用的重大論斷。這兩個“作用”相互聯系、不可分割、相輔相成。本屆政府主動適應和積極引領中國經濟新常態，以簡政放權為“突破口”，以深化行政審批制度改革為“先手棋”，切實轉變政府職能，以政府權力的“減法”，換取市場活力的“乘法”，在當前經濟下行壓力較大的形勢下，為穩增長、調結構，促就業、惠民生提供了重要保證。

【關鍵詞】政府權力 減法 市場活力 乘法

【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A

政府權力“減法”盤點：以深化行政審批制度改革為核心推進簡政放權

2013年，新一屆政府成立之初，就鄭重承諾本屆政府任期內將行政審批事項減少三分之一。當時統計的行政審批事項約1700項，減少三分之一，就是500多項。新一屆政府從政府自身改起，把加快轉變職能、簡政放權作為本屆政府開門第一件大事。主要內容包括：

一是減少投資項目審批，最大限度地縮小審批、核準、備案范圍，切實落實企業和個人投資自主權。減少生產經營活動審批事項，按照行政審批制度改革原則，最大限度地減少對生產經營活動和產品物品的許可，最大限度地減少對各類機構及其活動的認定等非許可審批。2013年，分批取消和下放了416項行政審批等事項。2014年，國務院各部門全年取消和下放246項行政審批事項。各地積極推進政府職能轉變和機構改革，大幅減少行政審批事項。如浙江等地推進地方政府行政審批制度改革，率先推出政府權力清單制度。一些市縣政府，如江蘇宿遷市、浙江富陽市等也積極探索行政審批制度改革，探索政府權力清單制度和責任清單制度，取得了積極效果。

二是減少資質資格許可，對不符合行政許可法規定的，一律予以取消；按規定需要對企業事業單位和個人進行水平評價的，改由有關行業協會、學會具體認定。2014年，全年取消職業資格許可和認定事項149項。

三是減少評比達標表彰項目，減輕企業負擔。長期以來上上下下的評比達標表彰項目，嚴重影響了企業以及高效科研機構等事業單位的正常秩序。取消過多過濫的評比達標表彰項目，有利于減輕企事業單位的負擔，有利于激發市場和社會活力。新一屆政府在取消和下放行政審批事項的同時，也注重減少評比達標表彰項目。2014年，全年取消評比達標表彰項目29項。

四是減少行政事業性收費，為市場和社會松綁。新一屆政府在轉變職能過程中，把取消不合法不合理的行政事業性收費和政府性基金項目、降低收費標準、建立健全政府非稅收入管理制度，作為簡政放權的重要內容。2013年取消和免征行政事業性收費348項，減輕企業負擔1500多億元。

五是改革工商登記制度，降低市場和社會創業門檻。主要將“先證后照”改為“先照后證”，并將注冊資本實繳登記制改為認繳登記制，將企業年檢制度改為年度報告制度放寬工商登記其他條件。

市場活力“乘法”觀察：簡政放權有效地激發了企業市場活力和全社會創造力

兩年來，以取消和下放行政審批等事項為核心的簡政放權改革取得了積極效果，有效地激發了市場和企業活力，釋放了社會創造力，增強了經濟發展動力。

第一，行政審批制度改革增強了市場和企業對于經濟社會可持續發展的信心。取消和下放行政審批事項彰顯了中央全面深化改革的堅強決心。本屆政府將加快轉變政府職能、簡政放權視為“開門第一件大事”，把取消和下放行政審批事項改革作為重要抓手和突破口。兩年來，簡政放權的力度前所未有，提前三年超額完成了新一屆政府成立時的行政審批事項“減少三分之一”的莊嚴承諾。國務院這一“壯士斷腕”般的“自我革命”，帶動了地方政府的簡政放權。各級地方政府不僅基本完成了中央政府的“規定動作”，而且積極探索本地的“自選動作”，減少和取消本級政府的行政審批等事項。比如，浙江省以“四張清單一張網”為抓手推動行政審批制度改革。第一張清單是政府的權力清單。自2013年年底開始清理了省級42個部門的行政職權1.23萬項，最終保留了4236項。與此同時，市縣政府部門的權力清單也在2014年10月31日上網公布。浙江省成為全國率先公布審計清單的省份。第二張清單是政府的責任清單。2014年10月31日，42個審計部門的權力清單在網上向社會公布，細化了3941項，建立健全了事中事后監管制度555項，公共服務事項405項，這也是全國第一張出爐的政府責任清單。第三張是企業投資項目負面清單。列出禁止和限制企業進入的投資領域項目目錄清單，而對于清單之外的企業投資，政府一律不再審批。目前已經有79個項目進入不再審批的試點流程，有2個項目即將竣工驗收。目前還是在進行試點探索中。第四張清單是政府部門的專項資金管理清單。2014年6月13日公布了省級政府部門專項資金管理清單，將轉移支付的235個專項減至54個。又如，天津市2014年對非行政許可審批事項進行了一次性調整，率先全部廢止了非行政許可審批事項。再如，江西省主動取消和下放了234個大項和48個子項，審批項目精簡幅度達到40%。這些全國上下聯動的改革措施，有利于全社會形成良好的改革預期，增強了市場和企業對我國全面深化改革和經濟社會可持續發展的信心。

第二，行政審批制度改革有效地激發了企業和市場活力。簡政放權的目的就是以政府權力的“減法”換取市場和企業活力的“乘法”。行政審批制度改革在一定程度上克服了政府向市場“亂伸手”以及權力部門化、部門利益化、利益行政化等“頑疾”，有利于發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府作用，為市場松了綁，為企業添了力，給市場注入新的活力和發展動力。2013年，分批取消和下放了416項行政審批等事項，全國新注冊企業增長27.6%，民間投資比重上升到63%。2014年，國務院各部門全年取消和下放246項行政審批事項，新登記注冊市場主體達到1293萬戶，其中新登記注冊企業增長45.9%，形成新的創業熱潮。如2013年5月城市快速軌道交通項目核準權限下放地方后，重慶市陸續開工軌道環線、5號線、4號和10號線，建設規模較2012年增加了一倍。現有14個城市批復了軌道交通項目25個，線路總長度超過500公里，涉及總投資超3300多億元；再如，工信部取消通訊建設資質類行政審批事項，惠及電信增值業務企業2萬家以上、惠及從業人員10萬以上；又如，國稅總局取消“享受小型微利企業所得稅優惠的核準”，企業受惠面增加30%，惠及200萬戶小微企業；從地方政府看亦是如此。

第三，行政審批制度改革明顯釋放了社會創造力，有利于形成大眾創業、萬眾創新的局面。行政審批制度改革不僅有效地激發了企業和市場活力，而且也有效地釋放了全社會的創造力。行政審批改革激發了群眾包括大學生創業創新的自主性和積極性，一份關于大學生創業的問卷調查顯示，2013年以來，大學生創業的企業約有85%屬于第三產業，75%位于地級市以下地區。創業創新在很大程度上促進了就業，2014年，在經濟下行壓力加大的形勢下，全國范圍的就業不降反增，城鎮新增1322萬個就業崗位。

第四，行政審批制度改革推動了“放管結合”，提高了政府的市場監管能力。在“放”的方面，新一屆政府明確要求，該放的一定要切實放好、放到位。但是，簡政放權絕不是一放了之，在放的同時要把該管的切實管住、管好。如果一放了之，該管的不去管住管好，就不可能形成公平競爭的市場環境，就會出現“劣幣驅逐良幣”的現象。從簡政放權的實際情況看，從上到下還都存在著“會批不會管”、“對審批很留戀、對監管很迷茫”的問題，影響了政府的市場監管能力。針對這些問題，必須把“管”這篇文章做好，切實加強監管。因此，簡政放權堅持“放管結合”，出臺了若干加強市場監管的文件政策。行政審批制度改革推進的同時，中央政府出臺了《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》、《企業信息公開條例》等文件，加大了市場監管的力度。同時，創新市場監管方式方法，根據企業注冊號隨機搖號抽查，促進市場誠信建設。《國務院關于清理國務院部門非行政許可審批事項的通知》、《國務院關于嚴格控制新設行政許可的通知》，進一步規范了了政府審批行為，規范了行政審批事項的設定、實施，使得行政審批進一步標準化、規范化。

第五，行政審批制度改革推動了各級政府轉職能、轉作風，促進了廉潔政府建設，為市場和社會提供了良好發展環境。通過行政審批制度改革，政府減少了對微觀經濟領域的干預，把精力放到了創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義上來。行政審批制度是政府腐敗和不正之風的高發頻發領域，行政審批制度改革有效地減少了政府設租尋租的機會與土壤。特別是在地方政府層面，通過行政審批制度改革，政府和人民群眾的距離拉近了，政府的公信力提高了。相關調查問卷分析表明，90%以上的受訪企業認為，行政審批制度改革有益于推動政府職能轉變。

進一步推進政府權力的“減法”，換取市場活力的“乘法”

盡管取得了上述成效，但是行政審批制度改革目前仍然面臨許多問題與難題。如審批事項仍然過多問題、剩下的需要取消下放的審批項目都是難啃的硬骨頭、行政審批自由裁量權過大、監管短板突出、中介組織管理失范，等等。這些都是簡政放權必須解決好的主要問題。《2015年政府工作報告》繼續把行政審批制度改革作為今年政府工作的重中之重，對進一步深化行政審批制度改革作了明確部署。在經濟下行壓力繼續加大的形勢下，進一步做好政府權力“減法”對于換取企業市場活力的“乘法”尤為重要。

第一，進一步取消和下放一批行政審批事項，全部取消非行政許可審批。雖然取消下放的預定目標已經提前超額完成，但越到后面，取消和下放行政審批事項的含金量越高，涉及的利益可能會更大，取消和下放的任務也就越艱巨。目前國務院各部門保留的行政審批事項都已經向社會公布，一方面要接受社會監督，另一方面要在評估基礎上繼續取消和下放審批事項，減少和規范前置性審批，減少資質資格許可，減少行政事業性收費，減少政府組織的評比達標表彰評估活動等，特別是要取消那些對社會投資創業影響大、含金量高的事項。同時，要全面清理非行政許可審批事項，確需保留的通過法定程序調整為行政許可，其余一律廢止，堵住這個“偏門”，消除審批管理中的“灰色地帶”。《2015年政府工作報告》明確提出要制定市場準入負面清單，公布省級政府權力清單、責任清單，切實做到法無授權不可為、法定職責必須為。同時，地方政府對應當放給市場和社會的權力，要徹底放、不截留，對上級下放的審批事項，要接得住、管得好。這些都是今年行政審批制度改革必須完成的硬性任務，做好這些工作可以更好地激發市場活力，釋放全社會創造力，對于穩增長、調結構、保就業、惠民生具有重要意義。

第二，建立規范行政審批的管理制度，規范行政審批行為。審批效率低下、標準不明確、程序不透明、時間無預期等不規范的審批行為，給辦事者帶來極大困難。推進取消下放審批等事項，必須要規范審批行為，提高辦事效率和服務水平，解決好最后一公里問題。一是公開曬權。要在深入研究基礎上對“行政審批事項”概念進行明確界定，對保留的審批事項進行全面梳理、評估、確定，編制審批事項清單，進行網上公示，實行“陽光運行”。二是集中審批。對保留的審批事項實行標準化配置，形成權責一致的權力架構。充分發揮各地行政服務大廳作用，審批清單列出的事項都要進行政服務大廳審批，相關的評估等也要盡可能地在審批大廳辦理。三是優化流程。按照規范運行和便民高效的原則，改進和創新審批流程，減少審批環節，增加并聯審批和網上審批，提高審批流程的透明度和可預期性，促進審批便利化程度。四是規范標準。對保留的審批事項實行編碼管理，制定審批標準和時限，建立查詢、申訴、審核和問責制度，大大壓縮自由裁量權，堅決糾正不作為、亂作為現象，防止制度在執行環節變形走樣。

第三，加強事中事后監管，解決監管“短板”問題。要在創新監管體制機制上下功夫，在落實各項措施上用力氣，確保不出現監管真空，真正做到把權放到底，把管做到位。同時，要堅持監管與服務并舉，努力轉變工作方式和工作作風，為市場主體開展公平競爭的優良環境，更好地維護消費者的正當利益。一是不欠新賬。對本屆政府已經取消下放的審批等事項，制定出臺加強事中事后監管辦法，明確監管責任、制定監管標準、細化監管措施，避免形成新的監管方面的欠賬。《企業信息公開暫行條例（草案）》的出臺有利于保障注冊資本登記制度改革的順利實施。二是治理舊賬。認真貫徹落實《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》，與取消下放審批事項工作同等重視，同樣用力，解決好歷史上遺留下來的監管方面的欠賬問題。三是加強基層監管能力。江西省反映，越到基層，監管服務能力越不足。很多審批事項一直下放到縣里，縣政府的相關部門人手少，又不熟悉專業，很多事項只能擱置。還有的地方質監部門反映，本地既無檢測機構，也無檢測設備，監管手段嚴重不足，不愿意也無能力繼續承擔下放審批事項。這些都表明，解決地方特別是基層監管能力和水平問題，已經迫在眉睫。

第四，加強社會中介組織管理，規范中介機構的行為。簡政放權后，原來掌握在政府手中的一部分權力，轉移到了社會中介組織手中。但是，目前，社會組織發育不良、公信力不足、能力不足的問題較多。一些權力轉移到中介組織手中后，出現了一些中介組織漫天要價、辦事時間過長等問題，嚴重地影響了簡政放權的效果，引發了企業和社會的不滿。為此，必須解決好中介組織規范問題。一是要盡快出臺中介機構管理辦法、行業標準，從規范上加強對中介組織的管理。二是加強中介組織，也就是行業協會的自律機制建設。三是建立中介機構評價制度和黑名單制度，對中介機構加強規范和監管。

第五，繼續深化商事制度改革，進一步簡化注冊資本登記，逐步實現“三證合一”。商事制度改革是簡政放權、放管結合改革第一線，對穩增長、促創新、擴就業發揮了重要作用。當前，創業創新還有許多束縛，要持續發力，讓市場活力和改革紅利更加充分釋放。催生小企業“鋪天蓋地”涌現，不僅可以更好激發群眾創造力、帶動就業，而且有利于提高社會化協作配套水平，促進大企業“頂天立地”。要抓緊推進“三證合一”等改革，年內力爭實現“一證一號”，切實降低企業注冊場所要求，繼續簡化企業登記和注銷流程。依托大數據完善監管平臺，探索建立統一監管機制，加快推進綜合執法，堅決防止彈性執法、選擇性執法，提升執法公信力。

責編/王坤娜