中國（廣東）自由貿易實驗區橫琴片區政府引導基金實踐探索

李波

摘要：中國（廣東）自由貿易實驗區橫琴片區政府引導基金進展、運作取得明顯成效，但同時也存在一些問題：限制條件較多，難以發揮基金引導作用；區域經濟薄弱，投資項目落地生成少；審批決策環節多、時間長，影響運行效率；基金運作門檻高，收效不明顯；團隊專業能力有待提高、缺乏有效激勵機制。提出以下對策：政府要加強對基金理論研究和政策扶持；提高團隊工作能力；建立完善基金績效考核體系；拓寬融資渠道；牢固樹立服務意識。

關鍵詞：橫琴；政府引導基金；探索實踐

中圖分類號：F832 文獻標識碼：A文章編號：2095-3283（2016）06-0128-02

2009年，珠海橫琴新區管理委員會成立，開始在 “一國兩制”條件下對粵港澳合作新模式進行探索與實踐。2015年4月，中國（廣東）自由貿易實驗區橫琴片區掛牌并運作。本文就近年來橫琴片區政府引導基金的實踐情況進行探討。

一、橫琴自貿區政府引導基金運作情況

橫琴新區經過六年開發建設，基礎設施基本完善。特別是國家賦予廣東自由貿易實驗區橫琴片區權限后，如何抓住機遇，發揮示范作用，使粵澳跨境產業聚集在橫琴，促進澳門經濟適度多元化發展，帶動珠江口西岸地區產業升級，是片區政府亟須解決的問題。為更好發揮政府財政資金的引領和示范作用，學習借鑒上海和深圳前海等地的自由貿易區經驗，橫琴新區創辦了政府引導基金，并在充分發揮引導基金的作用和功能方面取得了一些成效。

1集聚社會資金。2014年1月，橫琴新區政府籌資40億元政府引導基金，通過國有資本運營，以市場化手段吸引成長性、戰略性企業來區內發展，參股區內金融類機構，整合區內金融資源，促進金融改革創新。政府引導基金運行兩年來，設立了總規模近100億元人民幣的“橫琴中醫藥健康產業基金”，用于扶持橫琴自貿片區醫療產業及相關基礎設施的建設開發及運營；設立了總規模為5000萬元人民幣的“橫琴·澳門青年創業谷天使投資資金”，扶持澳門青年在橫琴創業；與知名金融機構資金合作，以設立房地產基金、債權融資等方式，為入駐橫琴新區企業和項目的建設及運營提供資金融通服務；設立了首期規模為1億元人民幣的創新型中小企業信貸風險補償專項資金，為創新型中小企業承擔有限代償責任，推動銀行對橫琴創新型中小企業貸款的支持。

2開發合作項目。與澳政府共同開發橫琴粵澳中醫藥科技產業園項目，將建成國際中醫藥質量控制基地、國際健康產業交流平臺，涉及項目投資額逾413億元；建立粵澳合作產業園，初定16個重點項目，總投資額逾600億元，將有力促進澳門經濟適度多元化；啟動橫琴國際科技創新中心項目，總投資額25億元，將成為國際科技文化交流的重要渠道；已正常運行的橫琴國際知識產權交易中心項目，是全國首個知識產權運營試點平臺，成為粵港澳資產交易平臺聚集地和科技金融的試驗田；正在運作的久隆財產保險有限公司項目將促進珠海西岸先進裝備制造產業帶建設，橫琴國際金融研修院項目將帶動橫琴金融教育培訓產業發展。

3提升橫琴自貿區經濟和社會發展水平。橫琴在成為貿易示范區前是個小鄉鎮，以農業、漁業為主。2009年，橫琴居住人口為7000多人，地區生產總值285億元，公共財政預算收入只有3000多萬元，基礎設施簡陋，經濟基礎薄弱，現代產業一片空白。橫琴新區成立幾年來，特別是近兩年作為自貿區示范，堅持改革開放、先行先試，充分發揮政府引導基金的作用，從基礎設施建設入手，重點發展金融服務、旅游休閑、商務服務、中醫保健、科教研發、高新技術和文化創意產業七大高端服務業，使自由貿易實驗區經濟和社會發展成效明顯。截至2015年末，自貿區人口已達3萬多人，地區生產總值925億元，公共財政預算收入378億元，經濟指標增長顯著。

二、橫琴新區政府引導基金運作中存在的問題及原因分析

橫琴區政府引導基金建立兩年來取得一些成效，但仍存在一些問題：橫琴自由貿易實驗區引導基金總量不夠大、作用發揮有限、項目生成少。一些引導基金閑置派不上用場；較大型產業項目談的多，落地生成的少，基金作用未充分發揮，還未形成特色主導產業和支柱產業。分析其原因主要有：

1限制條件較多，難以充分發揮基金引導作用。橫琴政府引導基金定位于“為橫琴企業發展提供資金，促進橫琴產業培育”，要求合作基金只能投資注冊地在橫琴的七大高端服務業?；鹗艿酵顿Y項目、范圍和行業等嚴格限制，往往導致有些利好項目因不在規劃之內而得不到基金支持；因設限較多，導致適合投資的項目不多，造成資金投不出去；囿于當前經濟下行，募集社會資本投資橫琴渠道有限，難以充分發揮政府引導資金作用。

2區域經濟基礎薄弱，投資項目落地生成少。相鄰的珠海市高端技術和服務業優勢不明顯，不能給橫琴提供有力支持；澳門實體經濟比較薄弱，博彩為支柱產業，無法向國內輻射；橫琴自貿區基礎產業薄弱，推動澳門經濟多元化發展尚需時日；區域經濟單一，投資項目落地少，引導基金尚未形成母基金平臺，較難發揮好財政資金杠桿作用以吸引更多社會資本投資橫琴。

3審批環節多、時間長，影響運行效率。第一，雖然政府引導基金是按照“政府引導、市場運作、科學決策、防范風險”的原則運作，但為保證資金安全性，強化了投資決策審批，規定投向重大項目的資金不僅要履行投資公司評審程序，還要由政府進行最終審批，環節多、時間長，難以適應市場化運作要求，效率較低；第二，國家出臺的《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》對國有資產退出有嚴格規定，政府扶持基金的終止和退出是否按此執行較難確定。

4基金運作門檻高，收效不明顯。受國有資產保值增值要求，使用合作基金門檻較高，低風險偏好促使基金樂于投向傳統、較成熟的行業，難以達到政府投資基金“支持創新創業、支持高成長性中小企業發展、支持產業轉型升級和發展”的目標。2016年，為吸引和培育創新型中小企業，解決融資難問題，橫琴新區設立《創新型中小企業信貸風險補償專項資金》，承諾為創新型中小企業的銀行貸款損失承擔代償責任。但由于風險補償資金重點支持“已經認定的高新技術企業、技術先進型、服務型企業和創新型企業”，對申請企業有經營業績、研發產品具備一定產業化、產品取得相關資質和認證等有明確要求，這些條件導致資金門檻較高。同時，向銀行貸款要有資產抵押或擔保，大多數中小企業較難獲得銀行貸款，影響到基金運作效果。

5團隊專業能力不強，缺乏有效激勵機制。橫琴政府引導基金成立兩年來，管理團隊組建時間不長，對整個風險投資市場把握不夠，在專業能力方面還有待提高。另外，公司執行國有企業薪酬標準，以崗定薪酬，沒有市場化，公司管理團隊缺乏有效的激勵機制，較難吸引有豐富經驗的投資人才加入，甚至留不住現有優秀員工，影響政府引導基金的運作。

三、充分發揮政府引導基金的作用，在用活、用足、用好上下功夫

1加大政府對引導基金的扶持力度。橫琴自貿區作為我國新一輪改革開放的“試驗田”，政府要加強對引導基金理論研究和政策扶持。要發揮中央賦予橫琴自貿區的“制度創新、先行先試”權力，發揮澳門政界人士共同參與的咨委會、決委會獨有的議事機制作用，探索一條適合橫琴發展的新路子。要充分發揮政府引導基金在扶持產業發展和穩增長方面的積極效應，形成在全國范圍內可復制、可推廣的經驗。要充分利用特區的“特權”，積極探討政府引導基金的籌集、管理和運作規律，制定相關法規和章程，使引導基金有法可依，有規可循，充分釋放政府引導基金的能量，更好服務區內經濟。

2加強基金團隊建設。一方面，要抓好現有基金團隊人員學習，不斷增強其業務能力和工作水平，以適應工作需要。另一方面，創新人才管理制度，吸引和集聚國內外優秀基金管理機構及其團隊來橫琴發展，參與基金運作，開創政府引導基金運作新局面。

3建立和完善引導基金績效考核體系。政府引導基金是“引導社會各類資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，支持相關產業和領域發展的資金?！必斦恳蟆皯⒄顿Y基金績效評價制度，按年度對基金政策目標實現程度、投資運營情況等開展評價，有效應用績效評價結果?！卑凑找笳畱ゾo制定考核辦法。要從實際出發 不僅對引導基金的投資方向、范圍、產業有嚴格規定，對基金績效考核也要有明確辦法。其評價考核體系不僅有投資收益率等經濟指標，還應綜合考慮社會效益，獎勤罰懶，提高基金使用效益。

4拓寬籌集基金渠道。應廣泛宣傳橫琴自貿區的環境、條件、政策優勢，增強海外知名度和吸引力。抓住港澳珠大橋開通優勢條件，積極與港澳知名基金展開合作，利用好港澳知名基金的社會資源，吸引更多社會資本投資橫琴。

5轉變政府觀念，牢固樹立服務意識。政府建立引導基金是新事物，帶有示范、實驗的性質，有一定風險。要敢于擔當，敢于負責，敢試敢闖，轉變觀念，牢固樹立服務意識、大局意識、改革意識，以真誠之心吸引更多優秀企業入駐橫琴自貿區，為政府引導基金用好用活創出一條新路。

（責任編輯：喬虹梁宏偉）