新型農村社區建設背景下的農村公共產品供給研究

陳慧仙

摘 要：新型農村社區的建設是提升新型城鎮化內涵的重要戰略基點，農村公共產品供給是新型農村社區實現可持續發展的關鍵因素。但是我國農村公共產品需求存在多樣性和復雜性特征，供給決策難度大。因此，應該充分利用新型農村社區建設契機，樹立以人為本的服務理念，進行科學規劃，逐步構建農村社區公共產品的多元化供給模式，提高供給效率。

關鍵詞：新型農村社區；公共產品；以人為本；供給模式

中圖分類號：F320.3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）18-0024-03

當前，全國河南、山東、湖北等省把建設新型農村社區當作統籌城鄉發展的重要戰略加以推進，尤其是河南已將新型農村社區建設作為中原經濟區新型城鎮化的突破口和關鍵點。農村公共產品的供給問題，直接影響著農民生活質量的改善以及農村、農業發展和農民權益，是決定新型農村社區建設成效的關鍵因素。在新型農村社區建設契機下，研究農村公共產品供給問題，將促進政府統籌規劃，優化農村資源配置，提升公共產品供給效能，推進新型農村社區良性發展。

一、公共產品供給對推進新型農村社區建設意義重大

新型農村社區建設，指的是以區域位置和經濟發展條件較好的農村居民點為中心，聚集周圍一些自然村，建設成具有一定規模和良好生產生活環境、并對周邊區域具有一定經濟輻射作用的新型社會生活共同體[1]。

（一）新型農村社區建設是新型城鎮化的重要戰略內容

傳統城鎮化增長導向模式的主要特征是農民工大量進城、城市規模快速擴張，并且過度依賴資源投入，重規模輕質量，浪費了財力、物力，擠壓了民生資金投入，還引致一系列如失地農民安置、農民工融入城市等突出問題。而且隨著各地城鎮化的推進，不少農村出現“窮、空、散”現象，留在農村的農民居住環境不容忽視。新型農村社區建設不僅可以節約土地，為農村和城鎮的發展拓展空間；而且為工業化發展提供更多的勞動力；還能改善農民的居住環境；全面提高農村人口和勞動力素質，是城鄉統籌發展，提升新型城鎮化發展質量和內涵的重要戰略基點。

（二）新型農村社區的“新”，要求其具備完善的社會服務功能

隨著現代國家的建構，外部性因素日益向鄉村社會滲透，農村社區不再是自然狀態，更是一種國家規劃性制度變遷的產物[2]。新型農村社區是多個村莊社會共同體的組合，是開放程度較高的社會系統，承擔著農村社會的組織、管理和服務功能，提升社區居民的生活質量和認同感。新型農村社區可以改善農村居民生活條件和環境，也可以滿足其在就業、社會保障、公共服務等多方面需求，具有完善的社會服務功能是新型農村社區的重要特征。

（三）公共產品供給問題影響新型農村社區的可持續發展

對于農村的發展戰略研究生態保護、江河污染治理、水土流失治理、計劃生育、社會福利、基礎教育等公共產品供給直接影響新型農村社區的可持續發展。同時，只有保障了農民的根本利益，才能促使農民積極主動地推動新型農村社區實現可持續發展。農民的發展權首先表現為可持續的生計能力和生計方式，就是指通過統籌利用各類生計資產的生計策略獲得持續發展的能力，包括創造有益就業的能力、抵御風險的能力、恢復生計的能力、獲得主流社會接受和公平性得到保證的能力等[3]。只有讓農民享受到與城市無差別的公共產品和公共服務，農民才能逐步實現生產生活方式的轉變，通過提升人力資本實現其發展權。

二、我國農村社區公共產品供給的特征

根據薩繆爾遜的定義，公共產品是：“每一個人對這種產品的消費，并不能減少任何他人也消費該產品。”學術界一般概括為三種特征：效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。與此對應，私人產品的三種特征是：敵對性、排他性和可分性。介于二者之間的產品稱為準公共產品。農村公共產品是指農村社區居民共同享有的公共物品，具有自身明顯的特征。

（一）地區差異性大

布雷頓（Breton）根據公共產品地理區域將公共產品劃分為地方公共產品、區域公共產品和國家公共產品。農村公共產品受益范圍主要是農村社區內成員，與成員的利益密切相關，具有明顯的地方性和區域性特征。我國農村地域寬廣，農村地域的分散和自然環境的差異這些因素就決定了農村公共產品供給沒有城市的集中化這一特點，地區差異較大。

（二）決策難度大

我國農村地域不同，經濟發展水平差異很大，農民收入水平和受教育程度等資源稟賦也存在著差異，決定了農民對農村公共產品需求存在較大差異。薩繆爾森在《公共支出的純理論》一文中推導出了一般情況下，公共產品最優供給的條件即所有消費邊際替代率的總和必須等于生產的邊際轉換率。這個理論假定居民可以真實反映自己的偏好或政府可以準確了解居民的偏好，政府據此獲取信息提供公共產品。實際上，農民受教育程度普遍較低，對公共產品認識存在很大局限性，使得農村社區難以提供薩繆爾森假定的民主國家的背景條件，農村社區的公共產品供給決策難度大。

（三）供給主體情況復雜

農村公共產品很大一部分是準公共產品，有三個特點：（1）具有效益上的外溢性，城市和農村一樣受益；（2）存在著一些消費上的排他性，僅僅是在一定約束條件下的居民受益；（3）存在著一些消費上的競爭性，供給范圍的不斷擴大，生產成本出現一定程度增加[4]。根據治理理論，農村公共物品供給從政府供給的單一模式向多元化供給模式的演進過程中，不存在唯一的、最優的供給制度。同時，我國傳統行政管理體制下各級政府財權和事權不統一，供給主體權責不清，關系復雜。

三、新型農村社區建設面臨的公共產品供給難題

在新型農村社區建設快速推進的背景下，新型農村社區建設應科學規劃，扭轉長期以來農村公共產品供給矛盾，有效配置公共資源，是新型農村社區建設的核心問題。

（一）農村公共產品供給總量不足

隨著農民的思想觀念、生產方式的轉變與文化素質的提高，其對公共產品的需求更加強烈。當前新型農村社區建設快速推進，農民實現了居住環境一定程度的改善，但社區配套公共設施和服務缺乏，“被城鎮化”的現象普遍存在[5]。我國傳統的二元化發展模式和體制導致了現在的城鄉不均衡的社會利益分配格局以及城鄉差別化的公共產品供給體制。城市公共產品基本由政府生產和供給，居民可以免費消費純公共產品，只需支付較低的費用便可以享受準公共產品。而在農村地區，由于中央政府支持力度不足，大多數農村基層單位和組織財力有限，公共產品供給嚴重短缺。

我國農村公共產品供給總量不足主要體現在如下兩方面：（1）農民急需的生產性公共產品供給嚴重不足，尤其是中西部落后地區。比如大中型的水利灌溉設施、農作物良種的開發和培育以及有關農產品市場供求信息等；（2）與農民自身利益密切相關的社區公共產品供給嚴重短缺，包括農村的教育、公共衛生、醫療、社會保障及環境保護等[6]。農村稅費改革的實施大大降低了農民的負擔，但沒有從根本上解決農村公共產品供給不足的現實。

（二）農村公共產品供需結構失衡

在農村地區農民生產生活的群體聯系性并不是很強，而且我國地域差異較大，農民對公共產品的需求呈現出多樣性、地域性特點。東部地區經濟發達，社區居民需求層次和基本公共服務滿足程度較高；而中西部地區發展比較落后，需求更為強烈，滿足程度卻更低。同時，由于各地農村居民受教育程度、經濟收入等方面存在差異，導致其對公共產品供給的認知差異較大，落后地區在建立順暢的公共產品需求表達渠道方面更困難。

伴隨著農村經濟的發展，廣大農村社區居民的需求由馬斯洛需求層次底端的糧食、住房以及安全等基礎生存需要，逐步向更高層次延伸，涵蓋對鄉村道路建設、免費義務教育、農村合作醫療、文化體育活動、農村信貸和環境保護等不同方面。基于此，政府無法用統一的尺度衡量農民對公共產品的需求程度，難以判定農民的真正需求，造成公共產品供需結構的失衡，出現農村居民急需的以及涉及農村可持續發展的公共產品供給短缺，而農村居民需求不高的公共產品供給過剩等不均衡現象[7]。

（三）農村公共產品供給效率低下

長期以來，農村社區公共服務供給基本上都由各級政府決策，農村居民不能有效地表達其公共服務需求，并且沒有公共項目的抉擇權。而這種“自上而下”的決策機制，即便農民已經有了需求，也很難被反映到地方政府的決策層面上來。傳統的供給主導型的公共產品供給制度下，政府機構及其官員往往通過抽象的象征評估農村社區居民的社會生活，脫離社會實際，致使公共產品供給內容偏離和扭曲。由于政府組織和官員對自利性的追逐，還會有根據距離政權中心的遠近來決定所提供公共產品的現象，導致農村社區居民的公共產品需求無法得到滿足[8]。新型農村社區建設，倡導以公共服務均等化覆蓋農村，但由于長期以來的制度慣性難以即時扭轉，農村公共資源仍無法得以合理有效地配置；同時缺乏有效的監督機制以及問責和考核機制，農村公共資金濫用和挪用現象嚴重，致使農村公共產品的供給效率十分低下。

四、新型農村社區的公共產品供給對策

（一）樹立以人為本的公共服務理念

新型農村社區建設，要求農民必須適應新的地理空間和社會空間的生活。農民適應社會空間相對難度更大。首先，因為社會空間適應涉及交往、人情等社會資本再儲備，以及社會保障、勞動就業、休閑娛樂等再建構。其次，因為社會結構本身的變革要緩慢得多，不可能一夜之間轉變過來，特別是風俗和傳統[9]。對于農民嵌入新型農村社區空間并由此引發的不適應和痛苦，政府必須采取積極的措施，一是將新型農村社區納入城鄉一體化建設范疇，通過產業支撐提高新型農村社區的居民收入，增強社區對農民的吸引力。二是要重點發展新型農村社區建設，把新型農村社區居民與城市社區居民的公共服務放在同等位置上，關注農民的利益，真正以人為本。通過公共服務的均衡化發展實現農民人力資本的提升，保障農民的權益，使農民不僅住進新型農村社區，還能過上真正與城市居民同質量的生活，賦予農民持續的發展自主權。

（二）政府應明確其新型農村社區公共產品供給的功能定位

政府是農村公共產品的主要供給者，但不是唯一供給主體，政府主導作用的體現要科學規劃，建立長效機制，致力于打造多元化合作供給平臺，實現農村公共產品多元化供給均衡。首先，要把握好新型農村社區的建設契機，規劃先行，整合農村社區區位、交通、資源、環境等優勢條件，構建基礎設施完善、配套設施齊全的基層社區平臺，加快農村社會管理體制的變革和組織體系的重構。其次，統籌城鄉，加大對三農發展的支持力度，公共產品的供給應適當向農村傾斜。加大對農村的財政轉移支付力度，逐步使城鄉居民均等享受公共財政所提供的公共產品。再次，為了實現農村公共產品持續有效的供給，應合理界定中央政府和地方政府在提供農村公共產品中的責任和義務，逐步構建和完善中央、省、縣鄉和農民四位一體的農村公共產品供給格局。

（三）建立多元化的農村公共產品供給模式

作為一個農業大國，我國農村公共產品的需求規模較大，單靠有限的政府財力難以解決農村公共產品供給不足的問題。而且我國幅員遼闊，地區差異較大，如果全國按照統一模式進行農村公共產品的供給，必然造成低效和浪費。從世界各國對農村公共產品的供給經驗來看，大體上有以下幾種融資渠道：（1）完全在政府公共財政的制度框架內解決，這是首要的也是最重要的供給公共產品的方法；（2）由政府和私人通過談判、簽訂合同的方式聯合供給公共產品，這種公共產品供給方式通常可以通過清晰界定產權，賦予私人部分收益權；（3）私人提供在市場流通，政府補貼方式；（4）完全由私人或非營利組織提供公共產品。

資金缺乏是新型農村社區建設的瓶頸之一，亟須加大力度探索適合發揮各類投資主體積極性的農村公共產品投入機制。參照國外的經驗，按照公共產品的性質和特點，分類引入不同的公共產品供給主體。首先，對于純公共產品，要暢通政府投資主渠道，加強監管，使其承擔起農村公共基礎設施建設的主要責任，其次，對于如電信、個性化農業信息服務等農村準公共產品，可利用政府擔保、財政貼息、稅收減免等財政和金融政策，明晰產權，按照“誰投資、誰受益”的原則積極吸引民間資本參與。對于如村內道路的維護、溝渠的疏通與修繕等村級范圍內與農民生產生活密切相關的公共產品供給，主要由社區組織提供成本更低、效率更高。再次，對于那些外部性不強、進入成本低的公共產品，可以由民營企業按照市場機制作為供給主體。另外，要積極培育農村非營利性組織，這部分組織主要包括各種專業協會、農村經濟合作社等，可有效彌補政府在農村公共產品管理上的“缺位”。

（四）建立科學的供給決策機制

廣大農民是新型農村社區建設的直接受益者，也是新型農村社區的建設者、管理者和維護者。首先，應充分發揮農民的主體作用，積極推進農村基層民主制度建設，讓農民有表達自己所需的公共產品供給渠道。由農民自己決策農村社區公共產品的供給，逐步實現農村社區公共產品供給決策向“自下而上”的決策機制轉變。其次，真正推行農村基層組織的選舉制度，使社區居委會真正能做到對所屬社區居民負責，成為村民公共產品真實需求的代表者。再次，通過各種途徑加大宣傳，加強農民參與公共產品供給決策的意識，讓廣大農民明白其權利和義務；提高基層干部的民主意識和管理水平，運用民主方式，解決農村公共產品供給中的各種問題。

參考文獻：

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[6] 劉其濤.新農村建設背景下農村生產性公共產品供給效率研究——以河南省為例[J].廣東農業科學，2013，（20）.

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[8] 劉義強.建構農民需求導向的公共產品供給制度——基于一項全國農村公共產品需求問卷調查的分析[J].華中師范大學學報：人文社會科學版，2006，（3）.

[9] 吳業苗.農民轉身：新型農村社區的適應處境與公共服務建設[J].浙江社會科學，2013，（1）.

[責任編輯 劉嬌嬌]