我國社區矯正法律監督機制存在的問題與完善

趙麗 周一鳴

[摘 要]自從2003年社區矯正試點以來，社區矯正法律監督成為檢察機關的一項新工作。在最高檢一系列規范性文件的指導和各地檢察機關積極探索和嘗試下，社區矯正檢察工作取得明顯成效。但實踐表明，社區矯正法律監督機制在運行中依然存在諸多問題，如監督機構人員不健全、監督信息渠道不暢通、監督手段方式不有力，嚴重影響了社區矯正檢察監督的實效。本文重在分析上述問題的基礎上，有針對性地提出了完善我國社區矯正法律監督機制的思考。

[關鍵詞]社區矯正；法律監督；問題分析；完善

[中圖分類號]D92 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）10 — 0107 — 03

一、社區矯正法律監督的實踐探索

社區矯正法律監督，是指人民檢察院運用法律賦予的職權、按照法律規定的程序，對公安、法院、司法行政機關等在實行社區矯正過程中的執法、司法活動是否合法以及是否維護了社區矯正對象合法權益進行監督，以保證社區矯正依法公正實施的專門性活動。〔1〕社區矯正法律監督是檢察機關對刑罰執行監督的重要組成部分，也是新時期檢察機關參與社會管理創新的基本途徑之一。自從2003年社區矯正試點以來，最高檢為適應社區矯正法律監督工作的實踐需要，相繼下發了《最高人民檢察院監所檢察廳關于加強監外執行檢察工作的意見》（2005年）、《關于在社區矯正試點工作中加強法律監督的通知》（2006年）、《關于加強對監外執行犯罪脫管、漏管檢察監督的意見》（2007年）、《人民檢察院監外執行檢察辦法》（2008年）等一系列指導監外執行、社區矯正法律監督業務的文件，以實現社區矯正法律監督工作的規范化、有序化。與此同時，各地檢察機關紛紛制定了加強本地社區矯正法律監督的實施辦法和意見，并進行了積極的探索和實踐。如北京西城區檢察院為適時地了解社區矯正的情況，要求檢察人員每周至少與一名社區矯正對象進行談話，并經常深入到各司法所、派出所、社區街道辦、公益勞動場所進行巡視檢察。湖南省醴陵市檢察院為強化社區矯正法律監督工作，通過問卷調查、抽樣訪談對社區服刑人員的基本情況、人員結構、教育改造訴求等進行全面調研，抓好基礎性工作的同時，加強與有關部門的溝通協調，注重社區矯正的全程動態監督，創新了社區矯正法律監督的長效工作機制。湖北省荊門市東寶區檢察院探索通過“學習+分享+自省”的方式，開展法制教育，掌握社區矯正人員思想動態，引導服刑人員悔過自新，感恩社會，重新做人。山東省滕州市檢察院定期與司法局就社區矯正人員名單進行相互核對，以確保矯正人員及時納入監督范圍。同時，該院還通過建立重大事項報告制度，完善內部協作機制，健全信息共享，暢通信息渠道。寧夏銀川市上前城地區人民檢察院于2013年3月成立了專門機構社區矯正法律監督辦公室，負責對全市社區矯正法律監督工作的指導和協調，并于2015年3月底全市引進社區矯正檢察管理系統，實現了社區矯正檢察工作的信息技術化管理，同時在實踐中推行創設了社區矯正檢察“1237”工作模式①。這些有益的實踐探索與嘗試不僅符合各地的實際情況，豐富了檢察監督實踐活動，而且為檢察機關社區矯正檢察工作積累了豐富的經驗。然而，根據馬克思主義的實踐觀，實踐不僅是認識的來源和基礎，而且是認識的真理性和客觀性的標準。實踐表明，社區矯正法律監督權機制在運行過程中存在諸多問題，急需解決。

二、我國社區矯正法律監督機制存在問題分析

經過近些年的實踐，檢察機關在社區矯正法律監督方面進展迅速，成效明顯，但存在以下突出問題：

（一）機構人員不健全，影響了監督的有效開展

專門健全的機構，充分專業的人員是社區矯正檢察監督權規范有效運行的基本保障。目前，全國大多數地方承擔社區矯正法律監督任務的是基層檢察院的監所檢察部門，無監所檢察部門的基層檢察院由公訴科負責社區矯正法律監督工作。相比監禁刑檢察，檢察人員對于非監禁刑的社區矯正檢察明顯經驗不足、重視不夠。而公訴部門作為檢察機關的主要業務部門，本身就面臨案多人少的的矛盾，近年來隨著社區矯正人員逐年增加，轄區社區矯正工作機構分布點多、線長、面廣，客觀上更加劇了社區矯正檢察人員力量嚴重不足與社區矯正檢察任務繁重的矛盾。因此，社區矯正檢察工作處于兩難境地，想做無力去做，不做職責又不允許。盡管近些年有些地方的檢察院嘗試設立了專門的社區矯正法律監督機關并配備專門人員，如社區矯正法律監督辦公室、社區矯正檢察官辦公室，但這只是部分地區的嘗試，在全國并沒有形成規模。相對于復雜專業的社區矯正檢察工作，實踐中依然面臨檢察人員人手短缺、專業素養不高、監督的主動性不高等問題。由此，機構人員問題直接制約著社區矯正法律監督工作的有效深入開展。

（二）監督信息渠道不暢通，制約了監督的及時同步

人民檢察院對社區矯正從決定到解除矯正的全過程都有法律監督權。檢察機關履行社區矯正法律監督權的基礎性條件是知曉、了解和掌握被監督主體的社區矯正執法過程及所有與此有關的信息。從最高檢《人民檢察院監外執行檢察辦法》的規定和檢察實踐看，人民檢察院對社區矯正的交付執行、監管教育、變更執行、終止執行等的信息獲取途徑有書面檢察、實地考察、與有關人員或組織談話、接到申訴、檢舉和控告。事實上，實地考察和有關法律文書的送達均需花費很長時間，所以對矯正對象是否報到、矯正過程是否存在脫管、漏管現象錯過了監管的最好時機。而與有關組織和人員的談話在實踐中也因為工作開展不廣泛等原因難以獲得及時有效的信息。由此，前三種方式獲得的信息不僅時間上具有滯后性而且發現的問題只是少量，致使檢察機關無法全面掌握對社區矯正工作的執法落實情況。檢察實踐中，被監督對象提供和接到申訴、檢舉、控告是獲得社區矯正檢察監督信息的主要途徑之一，但該途徑較為被動，很大程度上依賴于被監督對象的主動配合和矯正人員等自身的法律意識。無法獲得及時有效的監督信息，社區矯正檢察監督則成為無源之水，監督的預防、糾正和控制功能也將無從談起。綜上，檢察監督信息渠道的不暢通，已經成為嚴重制約社區矯正法律監督工作開展的突出問題。

（三）監督方式手段不有力，消弱了監督的實踐力度

權力需要具體的行為才能體現出來，法律監督權要通過法律監督機關的具體監督行為，才能發揮法律監督的作用。〔2〕立法所設定的監督方式是否科學合理，直接關系到檢察監督行為的實際效用。

根據我國《刑事訴訟法》和最高檢《關于在社區矯正試點工作中加強法律監督的通知》的規定，檢察機關對社區矯正執行活動的監督方式是發出檢察建議書或糾正違法通知書。由于立法所規定的檢察建議和糾正違法通知書對被監督單位均不具有強制力和法律執行力，其監督行為能否被采納或者接受完全取決于被監督單位的配合，因此導致社區矯正法律監督在實踐中的效果被弱化甚至虛化。從法理角度講，法律監督行為要產生一定的法律效果，必須明確被監督者應當承擔的責任?，F行《刑事訴訟法》256條僅僅規定，批準決定暫予監外執行的機關收到人民檢察院的書面糾正意見后“應當立即對該決定進行重新核查?！敝劣凇爸匦潞瞬椤焙笕绾翁幚恚欠褚詴嫘问椒答伣o檢察機關，被監督者對監督意見不予理睬是否會承擔法律責任，法律沒有作進一步的規定。因此，實踐中，被監督機關抵觸甚至對監督意見不作為的現象時有發生，社區矯正檢察監督的成效大打折扣。法律監督意見得不到被監督者的接受，法律監督人員的履行法律監督職能的積極性也漸漸地淡化，進一步影響了法律監督機制的良性運行。正是由于立法所設定的監督手段的有限性和剛性不足，社區矯正法律監督的實效受到嚴重影響。

三、我國社區矯正法律監督機制的完善

社區矯正法律監督的根本價值和目的在于保障法律的正確實施，維護社會的治安穩定。完善社區矯正法律監督機制既是實現社區矯正價值法律監督目標的要求，也是解決當前存在問題的現實需要。

（一）調動社會力量參與，加強專門機構人員建設

在現有人手和編制有限的情況下，要保證社區矯正法律監督的專業性和規范化，筆者認為有以下途徑：首先，設立專門監督機構。綜觀國外非監禁刑監督制度，雖然各國賦予非監禁刑執行監督權的監督機關各有不同，但均重視專門監督機構的設置，專業程度很強。結合我國部分地方的嘗試，設立專門的社區矯正法律監督機構已成為學界共識。當然，根據我國各地的實際情況，專門監督機構的設立應在尊重現實的基礎上有序推進，絕非一步到位。其次，提高檢察人員的綜合素養。社區矯正檢察監督不僅要求檢察人員熟悉社區矯正的法律法規，掌握法律規范的原意和基本精神，還要求具備良好的人際交往能力、溝通協調能力和豐富的實踐經驗等。因此，要重視和加強對社區矯正專業檢察人才綜合素質的培養和提升。一方面通過業務培訓、技能比賽、經驗交流等多種方式提高檢察人員的社區矯正檢察能力；另一方面，應以考評督促和激勵檢察人員自我提升?？荚u具有引導和導向的功能，以檢察人員社區矯正檢察工作業績作為績效考評的主要依據，不僅能激勵檢察人員主動學習、努力工作，而且能督促檢察人員不斷提升自我。再次，調動社區資源參與。社區矯正的本質特征和優勢之一就是社會力量的廣泛參與。矯正對象生活在社區里，因此充分發動社區群眾參與社區矯正法律監督的積極性既是檢察工作依靠群眾原則的體現，也是解決人手不足的有效路徑。具體的做法可以是隨時走訪社區居民，也可以是為社區居民提供一個專門的參與矯正對象考核的平臺?！?〕

（二）加強協作，構建社區矯正信息共享機制

基于上述獲取矯正監督信息渠道不暢通的問題，筆者認為除應盡可能地完善現有信息渠道，如檢察機關應堅持定期檢察和不定期檢察相結合，健全社區矯正檢察人員與有關組織和人員的談話制度，注重從談話中發現司法行政機關等在社區矯正執法過程中的違法信息和線索。更為重要的是，依托科技手段，加強與被監督機關的協作配合。我們認為，監督關系與協作關系并存，監督并不排斥合作，要在合作中實現監督。實踐中，檢察機關與有關部門的聯席會議制度、聯合檢察制度就是合作的體現，既解決了社區矯正工作中遇到的實際問題、查糾了違法情況，也充分顯示了合作的合力和雙贏。近些年，各地監所檢察部門通過實現監管信息系統聯網、監控聯網、檢察專網和視頻會議系統聯網，極大地提升了監所檢察部門的監督水平和能力。同樣，應構建社區矯正信息共享機制，檢察機關應聯合公、法、司建立社區矯正信息網絡平臺，實現社區矯正執法信息的互聯互通和信息共享，及時發現違法信息，預防矯正對象脫管、漏管現象，從而實現檢察機關對社區矯正各單位執法活動的同步動態監督，促進社區矯正的依法規范實施，維護社會治安穩定。

（三）剛柔并濟，完善違法糾正機制

鑒于社區矯正檢察方式手段缺乏剛性，無強制執行力的問題，學界普遍認為應從立法上完善社區矯正的違法糾正機制，賦予檢察建議和糾正違法通知書以剛性效力。例如有學者認為首先應從名稱上將“糾正通知書”改為“糾正決定書”，強化檢察監督的強制性?！?〕還有學者提出應賦予檢察監督法律文書以程序性法律后果。社區矯正中檢察監督的程序性法律后果應當包括糾正期限和回復制度。即被監督機關對檢察機關發出的檢察監督文書應在限期內整改并予以通報回復的制度?！?〕對于改變檢察監督法律文書名稱的建議，筆者并不贊同。從法律監督權本身的性質來看，它是對被監督對象應當如何行為或者不應當如何行為所作的一種提示，是一種督促權而非決定權，因此將“糾正通知書”改為“糾正決定書”違背了法律監督權的本質。而關于賦予社區矯正檢察監督以程序性法律后果的觀點，筆者認為合理且具有可操作性。我國現有刑事訴訟法和有關司法解釋中針對立案監督等有類似的規定②，而且實踐中有些地方已經通過地方立法的形式確立了檢察建議強制反饋制度，如福州、廈門等市檢察院?！?〕

事實上，社區矯正違法糾正機制的完善絕非一朝一夕能見效，在法律監督制度設計與監督機制保持目前狀況不變的前提下，要突出和強化社區矯正法律監督的實效，當務之急主要是改變以往的工作思路，剛柔并濟，強調柔性監督。也就是說，檢察機關要在充分尊重被監督者的基礎上，采取協商式的、建議性的監督，以“提醒”的方式引發被監督者的自覺行為。這既符合當前社區矯正工作情況復雜、存在諸多不確定因素的實際情況，也與檢察機關采取糾正違法通知書、檢察建議的方式糾正矯正主體的違法行為的現實相契合。〔7〕

〔參 考 文 獻〕

〔1〕周偉.社區矯正法律監督問題研究〔J〕.人民檢察，2011，（09）.

〔2〕向澤遠等.法律監督與刑事訴訟救濟論〔M〕.北京：北京大學出版社，2005，（08）.

〔3〕王喜平，王瀟.檢察機關如何加強對社區矯正之執法環節的法律監督〔J〕.山西大同大學學報：社會科學版，2010，（06）.

〔4〕朱立恒.我國刑事檢察監督制度改革初探〔J〕.法學評論，2010，（01）.

〔5〕周國強.社區矯正檢察監督權運作研究〔J〕.學海，2011，（06）.

〔6〕張新.對完善檢察建議立法的實證思考〔J〕.河北法學，2010，（11）.

〔7〕劉立霞，單福榮.社區矯正協同檢察監督研究〔J〕.法學雜志，2014，（02）.

〔責任編輯：陳玉榮〕