城鄉義務教育均衡發展的資源配置研究

陳岳堂 倪文鼎

[摘 要]隨著義務教育的基本普及，義務教育的均衡發展成為了新的關注重點。由于在長期的城鄉二元經濟結構等非均衡影響下，城鄉義務教育產生巨大差距，城鄉義務教育的失衡仍是義務教育十分重要的問題。針對失衡現狀中央和省級城府應成為投入主體。重點從改善農村辦學條件、提升農村師資力量等幾個方面，促進義務教育的城鄉均衡發展，實現真正的教育公平。

[關鍵詞]城鄉義務教育；均衡發展；資源配置

[中圖分類號]G522.3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）10 — 0130 — 03

教育公平理念要求每個學生應享有均等的受教育機會和同等的教育資源，其是實現社會公平的基本要求。教育公平一直是教育均衡發展的目標，同時教育均衡也是實現教育公平的具體實踐方式。而教育均衡主要是指各種教育資源配置的均衡，因此城鄉義務教育資源的均衡配置是實現城鄉義務教育均衡發展的主要方法，同樣也是其實現的關鍵。城鄉義務教育均衡作為我國實現教育均衡發展的重要組成部分，對提高我國義務教育整體水平也有著積極意義。義務教育作為由政府提供的一項基本公共產品，其具有較強的外溢性，各級政府應致力于實現城鄉義務教育的均衡發展。

21世紀以來，我國義務教育事業發展取得長足的進步，截止到2012年底，我國學齡前兒童的入學率達99.71%，基本實現九年義務教育的普及，義務教育事業的工作重心也從教育機會公平轉向教育過程公平。2005 年國務院頒布《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，其中提出建立農村義務教育經費保障機制〔1〕。2007年出臺的“兩免一補”政策正式免除了農村義務教育階段的學雜費和教科書費用，并對農村寄宿生提供了一定生活補助， 2008年在《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中提出：發展農村教育，促進教育公平，在這之后的2010年國務院頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中明確指出：鞏固九年義務教育水平，在投入撥款、學校建設、教師配置等方面向農村和貧困地區傾斜，縮小區域差距〔2〕。黨的“十八大”報告中也提出均衡發展九年義務教育，合理配置教育資源，努力促進城鄉義務教1育的均衡發展。

一、城鄉義務教育發展的非均衡現狀

中央和省級政府不斷加大對義務教育的財政投入，在進行撥款時也適當向農村和貧困地區傾斜，努力縮小城鄉義務教育發展中的差距。中央政府及地方政府按比例分擔投入專項資金對農村中小學危房進行改造維修，在改善農村中小學辦學條件方面取得一定成效。中央政府通過不斷加大轉移支付力度，保證了農村教師工資的按時發放。為提高農村教師隊伍水平，政府相繼出臺免費師范生等政策，向農村地區輸送了一批高學歷、高素質的年輕教師。我國政府不斷出臺這一系列措施，使我國義務教育事業均衡發展取得一定成效，但我國城鄉義務教育發展失衡問題仍然比較嚴峻。

1.城鄉財政投入差異

2006年，全國城鎮普通小學生均教育經費為2576. 72元，農村普通小學生均教育經費1846. 71元，兩者相差730.01元。全國城鎮普通初中生均教育經費為3034. 42元，農村普通初中生均教育經費為2190. 33元，兩者相差844.09元。到2014年，城鎮和農村的小學生生均教育經費達7681.02元和7403.91元，差額為277.11元。城鎮和農村初中生均教育經費達10359.33元和9711.82元，差額為647.51元。從生均預算教育經費上來看，雖然農村義務教育經費增速較快，但實際上城鄉生均經費差距的仍然存在，農村學校在經費對比上仍處于劣勢。就財力資源配置來看，城鄉義務教育水平依舊呈被拉大的趨勢，與我國義務教育均衡發展的目標相背離。

2.城鄉基礎設施差異

2010年我國城鎮和農村學校義務教育校舍建筑面積分別為51143.433萬平方米和50785.779萬平方米，城鎮生均校舍建筑面積6.328平方米，農村生均校舍建筑面積7.118平方米。就校舍總面積來看，城鄉差距并不明顯。由于大量農村人口遷往城鎮和農民工子女在城鎮學校入學，在生均校舍面積方面，農村還略高于城鎮。但在校舍建筑質量方面，城鄉依然呈現出較大差距。2010年，城鎮學校的危房面積僅為4020.305萬平方米，而農村學校危房面積為8742.067萬平方米，分別占其校舍建筑面積的7.86%和17.21%，農村學校危房面積率是城鎮學校的兩倍多。城鎮學生人均危房建筑面積0.497平方米，而農村學生人均危房建筑面積1.225平方米。城鄉辦學條件仍存在較大差距，許多農村學校現有的校舍及基礎教育設施無法滿足正常的教學需求。

3.城鄉師資隊伍差異

2012年，城鄉義務教育專任教師數分別為295萬和216萬，城鄉義務教育階段學生數為604萬和365萬，義務教育階段城鎮師生比為17.17，農村師生比為14.67，城鄉師生比差距不大，農村教師總量配置較為充裕。2010年，城鎮小學中高級職務教師比例為53. 1%，農村為46.4%，城鎮初中中高級職務教師所占比例為56. 3%，農村為52.1%。在城鄉高學歷教師比例方面，小學專科及以上、初中本科及以上學歷比例分別占城鄉義務教育階段專任教師總人數的78.3%和64.1%。從這兩項數據的對比可以看出，城鄉義務教育在人力資源中的差距依然明顯，農村義務教育整體師資水平偏低，不利于義務教育整體水平的提高。

二、城鄉義務教育均衡發展存在的問題

1.城鄉財政投入差異

財力資源是均衡配置的前提，而在現行的義務教育投入體制中，雖然中央及省級政府按比例共同分擔經費的投入，但我國農村義務教育投入主體仍為縣級政府，上級政府僅起到支持作用。縣級財政自身無法滿足農村義務教育的發展需求，而上級政府在轉移支付力度上有限，轉移支付總量占總投入比例較低。加上早期農村義務教育基本由農民自己承擔，在義務教育建設的投入總量上產生了過大的差距，依靠縣級財政難以在短期內消除或彌補差距。

在我國城鄉二元經濟結構長期作用及城市偏向的教育政策導向影響下，城市經濟快速增長，城區政府財政實力迅速提升，而農村經濟發展緩慢，財政實力較為薄弱。城鄉經濟分割的加劇，致使城鄉義務教育在經費投入差距逐漸拉大。自2006年國家免除農業稅后，對于部分以農業產業為主的貧困縣而言，縣級財政收入因此變得極不穩定，政府不得已壓縮在義務教育上的財政投入。2007年，免除農村義務教育階段學雜費和教科書費用后，使政府的財政性投入幾乎成為義務教育經費的唯一來源，由此可見以縣級政府為義務教育投入主體的投入模式難以在短期時間內縮小城鄉差距。

2.基礎設施差距明顯

教學場地、教學儀器等硬件設施是評價辦學條件的最主要指標，其為正常的教學提供了基本物質保障。而在這方面，城鄉間呈現巨大差距，資源配置不均衡問題突出。從生均圖書量比例、生均實驗儀器比例、生均計算機比例的對比上來看，農村遠落后于城市。尤其邊遠貧困的農村學校危房問題仍十分突出，缺乏必備的教學設施，學生學習僅停留在書本和理論上，缺乏基本的實踐學習。條件較好的農村學校雖然在教學設施和教室宿舍上滿足了基本的教學需求，但普遍缺乏計算機、美術、體育等教學設施。在學校建設上由于缺乏量化的建校標準，農村學校辦學條件參差不齊，不利于農村素質教育的開展。反觀城鎮學校，早已實現多媒體教學，配備了完備的現代化教學設施。受早期的資源配置制度和政策影響，許多城市地區鼓勵“重點”或“示范”學校的建設，部分學校因此獲得大量資金并用于硬件設施的改造，加劇了城鄉義務教育的非均衡發展。

3.城鄉教師資源配置失衡

師資力量和教師素質是影響教育質量的決定性因素。目前我國城鄉教師隊伍素質差距明顯，城鄉教師中高學歷教師比例差距較大，農村教師學歷層次偏低，研究生畢業和大學本科畢業的教師數量遠不如城市學校。城鄉教師隊伍職稱結構失衡，農村擁有高級和一級職稱的教師比例遠低于城市〔3〕。由于薪資待遇較低且存在教師缺編現象，導致農村教師短缺，一些偏遠地區的學校只能聘用民辦教師和代課教師，降低了農村教師隊伍的整體素質，教學質量難以保證。農村學校在音樂、美術、體育、計算機應用等課程的專職教師更是極其匱乏，大部分課程都由非專業的其他任課老師兼任，因而無法開展全面素質教育。

我國在2006年和2007年相繼出臺了“農村教師特崗計劃”和“免費師范生教育”政策，為農村學校輸送了一大批年輕的高學歷的專業教師。但農村生活條件艱苦，住房缺乏長期保障，而城市交通便利，生活條件相對較好，薪資待遇也更高，因此年輕教師不愿扎根農村，許多優秀的年輕農村教師都希望調往城市，導致農村教師流失問題依然突出，教師流動頻繁，年齡結構失衡，老齡化嚴重。這種單向的教師流動模式進一步拉大了城鄉師資差距。并且農村學校在教師上崗后，由于缺乏對在職教師進行定期進修和培訓，而越來越難適應現代化教學的需要。而城鎮學校卻能給教師提供許多學習和培訓的機會，教師素質和教學水平得到不斷的提升，導致城鄉教師資源配置的進一步失衡。

三、城鄉義務教育均衡發展對策

1.強化義務教育投入主體

“以縣為主”的義務教育投入體制，因縣級政府受自身財政實力制約，未能從根本上解決農村義務教育經費不足的問題，而我國中西部地區的貧困縣的農村學校經費更是難以得到保證。因此以縣級作為主體的投入模式存在缺陷，其主體財力明顯不足。而財政實力較強的中央和省級政府理應承擔更大的投入責任，成為義務教育的投入主體，減輕縣級政府在義務教育上的投入壓力，使其發揮貼近學校的優勢，對學校進行管理監督，建立“中央與省級政府投入為主，管理以縣為主”的義務教育管理投入體系〔4〕。

國際經驗表明，各國將義務教育投入主體上移至中央或省級地方政府后，有效地保障了義務教育投入經費。英國、法國、日本等發達國家中央政府不斷提高對義務教育的投入比例，均承擔了超過50%的經費投入，逐漸形成了以中央政府為主的投入機制。投入主體的上移，政府能夠通過有效的宏觀調控措施，合理分配投入比重，強化中央和省市級政府職責，并通過建立完善的問責機制，加強對經費投入支出的監管，保證農村義務教育經費落實到位，消除城鄉因財力不對等而造成的投入差別，保證城鄉義務教育的投入均衡。

2.推進集中化和標準化辦學

城鄉辦學條件的差距是城鄉義務教育均衡發展面臨的主要問題之一，改善校舍、教學設備等硬件設施也成為了促進城鄉義務教育均衡發展的主要路徑之一。一方面，中央政府通過專項資金和財政傾斜政策對偏遠農村學校的基礎設施進行改造，另一方面，交通便利的農村地區，推廣義務教育階段寄宿制，根據地理位置，調整學校布局，農村學校選擇合理并校，集中化辦學，整合教育資源，提高教育資源使用效率，改善農村學校的辦學條件。

推進義務教育建校標準化建設，制定合理的農村辦學標準，對辦學的校舍面積、教學儀器、音體美教學基礎設施等標準作出明確規定〔5〕。根據實際情況制定向農村傾斜的財政政策，縣級政府和縣級教育行政部門應行使其管理職責，對資金統籌管理，幫助沒有達標的農村薄弱學校進行改造，對落后的農村地區優先配置教育資源，取消城市中小學階段“重點”和“示范”學校的建設，均衡配置區域內教育資源，防止城鄉學校的辦學條件差距繼續被拉大。

3.合理配置城鄉教師資源

教師資源是影響教育質量的關鍵，提升農村教師質量，是城鄉義務教育均衡發展的內在要求。解決農村教師的編制問題，提高農村教師的薪酬待遇，建立城鄉統一的工資撥付制度，實現區域內的同工同酬，制定科學的補償政策，為農村教師提供適當津貼和補助，并可以考慮隨工作年限逐年增加〔6〕。同時改善農村教師生活居住條件，對長期在農村工作的教師提供保障性住房，吸引年輕教師來農村任教，確保農村師資隊伍的穩定。農村學校本身應重視綜合素質的教育，增加對音體美和信息技術等專業教師的招聘，豐富農村教師隊伍學科結構，滿足各項課程教學需求。

實行城鄉教師輪崗交流制，讓城市骨干教師定期輪換到農村任教，發揮城市優秀教師示范作用，促進城鄉教師教學經驗交流〔7〕。教育部門應加強統籌協調職能，根據總量、職稱、學歷等多方面考慮，合理分配城鄉教師并對城鄉教師流動進行適當調控，建立動態的城鄉教師雙向流動機制，真正實現城鄉教師資源的合理配置。在中高級職稱的評定上給予長期在農村工作的教師適當的優惠政策，優化農村教師隊伍職稱結構，一定程度上吸引城市教師向農村流動。地方財政部門撥付教師培訓專項資金，教育行政部門統一管理，對區域內城鄉教師進行定期培訓，形成一套完整的農村教師資源長效保障機制。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕國務院. 關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知〔Z〕.2005-12-24.

〔2〕國務院.國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）〔Z〕.2010.

〔3〕黃若君.論城鄉義務教育均衡化與資源均衡配置〔J〕.沿海企業與科技，2012，（02）.

〔4〕劉雙，姜巖.城鄉義務教育均衡發展研究〔J〕.農村經濟，2009，（10）.

〔5〕王道雁.湖南義務教育均等化研究〔D〕.湖南大學，2012.

〔6〕何晶.城鄉義務教育資源資源均衡配置的財政政策選擇〔D〕.中國海洋大學，2014.

〔7〕王定華. 關于我國義務教育均衡發展之再審視〔J〕.中國教育學刊，2012，（01）.

〔責任編輯：侯慶海〕