淺談我國公安行政強制措施的實施中確立的原則

劉宜豐

摘 要：公安行政強制措施是一種公共權力，不能無限度地運用，其行使必須遵循一定的原則。公安行政強制措施除了必須遵循作為行政法基本原則的行政法制原則之外，還應該遵循一般公安行政強制措施原則。

關鍵詞：公安；行政強制措施；實施

公安行政強制措施的原則是指能夠貫穿整個公安行政強制措施實施的過程，對公安行政強制措施的實施具有普遍的指導意義的行為準則。公安行政強制措施是一種公共權力，它的行使是一把雙刃劍，既可以因其正當行使為公民提供必需的秩序，又可能因其被濫用而侵犯公民的合法權益。因此，不能無限度地運用該種措施，其行使必須遵循一定的原則。因此，應在我國公安行政強制措施的實施中確立以下原則：

一、法定原則

1.實施公安行政強制措施必須有明確的法律依據

只要法律不明文限制，公民就可以自由行使任何行為，對公民來說，無法律便可行為；而對公安機關則不同，它的行為必須有法律的依據，在沒有法律規定時，行政機關無權象公民那樣自由活動，因此，對公安行政機關來說，無法律便無行政強制措施。

2.實施公安行政強制措施必須符合法律規定

法定原則不僅要求公安行政強制措施的存在必須有法律依據，并進而要求公安行政強制措施的實施必須根據法律。有法律依據就可以做出公安行政強制措施，但不等于有權做出公安行政強制措施可以不受條件、程序和方式的限制。這就要求公安行政強制措施必須合法。

二、比例原則

比例原則，是指公安機關實施公安行政強制措施應兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益，如果為了實現行政目標可能對相對人權益造成某種不利影響時，應使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度，使二者處于適度的比例。大陸法系很多國家將比例原則規定為行政程序的基本原則。葡萄牙1996年的《行政程序法》規定了11項基本原則，其第3項原則為“平等及適度原則”，適度原則即比例原則。西班牙1992年的《行政程序法》第96條也規定：“公共行政機關進行強制執行必須尊重比例原則。”奧托·麥耶在其著名的《德國行政法》一書中，認為行政權追求公益應有凌越私益的優越性，但行政權力對人民的侵權必須符合目的性，并采行最小侵害之方法。他曾將比例原則譽為行政法的“皇冠原則”。比例原則與警察法有著天然的淵源，最早就產生于19世紀的德國警察法學。1882年7月14日，德國普魯士高等行政法院在著名的“十字架山”判決中，宣示警察權力必須依法律及在必要的范圍內方得限制人權。行政法學者弗萊納提出一句膾炙人口的名言：“勿以炮擊雀”來比喻警察權行使的限度。在日本，比例原則在明治憲法下已經作為警察權的權限之下而適用。

依據比例原則，在適用公安行政強制措施時，除應注意公安行政強制措施的合法性與維護治安的需要，還須注意強制的內容必須與被強制人的人身危險性相適應，從而防止以維護治安為借口而濫用公安行政強制措施。同時，在適用公安行政強制措施時應當認真權衡被強制人是否有前科、前科種類及其嚴重程度以及被強制人的人身危險性，以使公安行政強制措施所施加于被強制人的負擔不會超出消除其人身危險性的需要。比例原則的具體內容主要包括以下三個方面：

1.目的正當性原則或妥當性原則

其意指所采取的手段必須適合其所追求的目的，才可謂之正當，亦即具有適當性。或者說，以法律手段而限制公民權利，可達到維護公益的目的時，其手段始具有適當性；同理，任何行政手段的采取均須為合法手段，且應有助于目的的實現。實施公安行政強制措施應當依照法定條件，兼顧公共利益和相對人的合法權益，正確適用法律、法規，選擇適當的公安行政強制措施，以達到治安行政管理的目的為限度，盡可能把對行政相對人的損害限制到最小范圍。

2.手段必要性原則或最小侵害原則

必要性是指行政主體對是否實施公安行政強制措施必要性的一種主觀認識，其內容是只有采取公安行政強制措施行政強制，才能維護正常的社會治安秩序。如果不通過公安行政強制措施也能達到目的，或者可以降低行政成本，公安機關完全可以選擇其他行政行為實現行政目的。即不得濫用公安行政強制措施，在實施其他措施不能達到治安管理的目的時，方可依法實施公安行政強制措施。如果以公安行政強制措施干預相對人自由為實現公共利益所不可缺少時，那么這種干預應當是最低限度的。公安機關對相對人實施強制措施，難免會對相對人構成一定損害，其中包括物質上和精神上的損害。盡管這種損害是“合法性”范圍之內的損害，公安機關也應當使之最小化，即以最小的損害達到使行政相對人履行義務的行政目的。此外，應當避免對弱勢群體造成非人道后果。在一般正義的范疇內，弱勢群體沒有不履行應盡義務或減輕應盡義務的“特權”，但在實現個別正義的司法活動和行政執法活動中，適當考慮弱勢群體承擔義務的能力及其保持最低生活水準的要求，卻是作為“公平”的正義的一項要求。因此，對于處于弱勢地位或貧困狀態的不履行義務的行政相對人，盡管不能因其弱勢或貧困而放棄行政強制，但也不能因為要使其履行義務而剝奪其最起碼的生存權利，從而使其陷入既不能維持最低水準的生活也不能承擔法定贍養義務的境地。

三、說服教育和強制相結合的原則

公安行政強制措施的實施必須遵循這個原則原因是：良好秩序的維護是社會存在和發展的前提條件，但是不能企求和奢望所有社會成員都能自覺地遵守法律所創設的秩序，因此，法律、就必須賦予擔當社會秩序維護者的警察以一些針對性的手段，以對付那些違反秩序的行為人。公安行政強制措施便是這樣的有必要手段。但同時，要認識到：沒有強制措施是不行的，但強制措施也絕不是萬能的。在治安行政執法實踐當中，有些警察視強制措施為萬能工具，隨意適用。這種觀念和做法是非常不可取的。實際上公安行政強制措施對法律制度的良好運行和社會秩序的維護也存在一定的局限性。公安行政強制措施可以硬性強迫和壓制相對人的行為，但可能僅僅是是表面的或者暫時的，至于他的思想或者意識卻不能因此而提高或改變。況且，公安行政強制措施是一種實力行為，對相對人產生的是痛苦的感覺和厭惡的情緒。如果一味地隨意使用，不僅可能引發人們的抵觸情緒，而且還可能導敵對狀態，甚至抗拒公安行政強制措施。近年來頻頻發生的群體性事件和襲警事件便是例證。