環(huán)渤海區(qū)域財(cái)稅制度改革的合作機(jī)制研究

張翅 隋慶梅 張麗

摘 要：環(huán)渤海區(qū)域一直被視為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“第三極”，其戰(zhàn)略地位不言而喻，但經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，仍滯后于長(zhǎng)三角、珠三角城市群。本文分析了推動(dòng)環(huán)渤海協(xié)同發(fā)展的必要性，簡(jiǎn)述了環(huán)渤海區(qū)域現(xiàn)行財(cái)稅制度并分析其存在的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出推動(dòng)環(huán)渤海區(qū)域財(cái)稅體制合作發(fā)展的建議，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：環(huán)渤海區(qū)域 財(cái)稅制度 合作

中圖分類號(hào)：F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2017）01（b）-110-02

自1992年黨的十四大提出要加速環(huán)渤海區(qū)域的開放以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院就一直高度重視環(huán)渤海區(qū)域的發(fā)展，黨的十六屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)環(huán)渤海區(qū)域要繼續(xù)發(fā)揮其對(duì)內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輻射和帶動(dòng)作用，“十一五”明確要建立環(huán)渤海區(qū)域協(xié)作協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制，“十二五”期間環(huán)渤海區(qū)域各省市積極落實(shí)國(guó)家總體戰(zhàn)略部署，使環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)顯示出朝氣蓬勃的活力，并逐漸成為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要引擎。因此，如何推動(dòng)環(huán)渤海區(qū)域城市群合作的長(zhǎng)足發(fā)展將是一個(gè)亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

1 推動(dòng)環(huán)渤海協(xié)同發(fā)展的必要性

環(huán)渤海區(qū)域處于東北亞經(jīng)濟(jì)圈的中心地帶，向南聯(lián)系著長(zhǎng)江三角洲，向東溝通韓國(guó)和日本，向北聯(lián)結(jié)著蒙古國(guó)和俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)，向西延伸至我國(guó)大西北，是我國(guó)北方地區(qū)主要的出海口和對(duì)外交往的門戶，戰(zhàn)略地位十分重要，推動(dòng)環(huán)渤海區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展就是繼沿海發(fā)展戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略之后的“第三步棋”。

1.1 環(huán)渤海區(qū)域是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)崛起進(jìn)程的又一重大戰(zhàn)略

環(huán)渤海地區(qū)人口超過(guò)2億，匯聚全國(guó)四分之一以上的科研院所和高等院校，過(guò)百家世界500強(qiáng)外企在北京設(shè)立地區(qū)總部，此外，北京擁有世界500強(qiáng)數(shù)量位居全球城市首位，可見，環(huán)渤海區(qū)域包羅海內(nèi)外大量人才。除了人才優(yōu)勢(shì)，環(huán)渤海還具有資源優(yōu)勢(shì)。環(huán)渤海地區(qū)輻射至環(huán)渤海灣及山西、內(nèi)蒙古地區(qū)，以京津冀圈為中心連接了濟(jì)南、沈陽(yáng)、太原、石家莊、呼和浩特等省會(huì)城市，不僅是中國(guó)北方最重要的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)際交往城市群落，也是全國(guó)的政治文化中心，擁有其他地區(qū)不具備的政治資源。環(huán)渤海區(qū)域富含油氣、煤炭等礦產(chǎn)資源，擁有40多個(gè)港口，構(gòu)成了我國(guó)最密集的港口群，海岸線約5800公里，海洋資源豐富。該地區(qū)世界遺產(chǎn)約占我國(guó)世界遺產(chǎn)的五分之一，蘊(yùn)涵十分豐富的旅游資源。除了人才和資源優(yōu)勢(shì)外，該區(qū)域也具有推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。環(huán)渤海地區(qū)耕地約占全國(guó)耕地總面積的四分之一，糧食產(chǎn)量約占全國(guó)的五分之一，是中國(guó)重要的農(nóng)業(yè)基地，該區(qū)域還有東北老工業(yè)基地、京津現(xiàn)代服務(wù)市場(chǎng)，是中國(guó)最大的工業(yè)密集區(qū)。

在“西部大開發(fā)”、“振興東北老工業(yè)基地”以及“一帶一路”國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的推動(dòng)下，推進(jìn)環(huán)渤海區(qū)域的協(xié)同發(fā)展勢(shì)必是國(guó)家的又一重大戰(zhàn)略。

1.2 環(huán)渤海區(qū)域?yàn)槭杞夥鞘锥己诵墓δ芴峁┗A(chǔ)

北京市是環(huán)渤海區(qū)域的核心，集政治、文化、經(jīng)濟(jì)、國(guó)際交往及科技創(chuàng)新中心于一體，但其發(fā)展已趨于飽和，范圍超出應(yīng)有的功能定位，其可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，特大城市病的各種癥狀日益凸顯。治理北京的“城市病”僅僅依靠?jī)?nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整是無(wú)法完成的，疏解非首都核心功能是必由之道。北京市是環(huán)渤海區(qū)域的核心，要解決北京市發(fā)展中面臨的問(wèn)題發(fā)揮其強(qiáng)大功能，就必須把北京納入環(huán)渤海區(qū)域的戰(zhàn)略空間。環(huán)渤海區(qū)域豐富的資源優(yōu)勢(shì)為北京疏解非首都功能提供廣闊的舞臺(tái)，通過(guò)向北京周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移非首都核心功能，將有助于打通環(huán)渤海乃至整個(gè)北方地區(qū)發(fā)展大動(dòng)脈，激活地區(qū)發(fā)展要素，充分發(fā)揮北京引導(dǎo)能量，構(gòu)建大首都城市群。

1.3 環(huán)渤海地區(qū)協(xié)同發(fā)展面臨著重大挑戰(zhàn)

環(huán)渤海區(qū)域由魯北工業(yè)區(qū)、京津唐及遼中南三大城市群構(gòu)成，工業(yè)體系相對(duì)完整，然而區(qū)域合作仍面臨著困境。

京津兩市發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移缺乏充分便利的條件，地區(qū)發(fā)展極不平衡，不利于輻射作用的有效發(fā)揮。另外，環(huán)渤海區(qū)域“政治經(jīng)濟(jì)”色彩濃重，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大，這也導(dǎo)致該區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)激烈，難免產(chǎn)生“各自為政”的問(wèn)題，區(qū)域合作發(fā)展仍面臨諸多難題。

2 環(huán)渤海區(qū)域現(xiàn)行財(cái)稅制度

財(cái)政是國(guó)家治理的重要支柱，財(cái)稅政策是一國(guó)政府進(jìn)行宏觀調(diào)控最重要的手段，在推動(dòng)環(huán)渤海區(qū)域協(xié)同發(fā)展中財(cái)稅政策執(zhí)行是否到位會(huì)影響到整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，甚至影響國(guó)內(nèi)市場(chǎng)均衡。

2.1 在財(cái)政體制方面，中央財(cái)政起調(diào)配作用

在現(xiàn)行預(yù)算體制下，我國(guó)中央政府擁有較大的財(cái)政權(quán)限，就環(huán)渤海三省二市來(lái)看，僅京津收入支出差距較小，河北、遼寧和山東財(cái)政收支均存在較大缺口（見圖1），然而這種缺口很難用地方收入彌補(bǔ)，加之地方融資渠道較窄，發(fā)債權(quán)限小，在推動(dòng)區(qū)域協(xié)作發(fā)展的過(guò)程中，需要中央政府進(jìn)行戰(zhàn)略性財(cái)政轉(zhuǎn)移。目前，環(huán)渤海區(qū)域在中央宏觀調(diào)控下正努力推動(dòng)區(qū)域“分灶吃飯”的財(cái)政體制走向協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，并不斷完善區(qū)域政府間橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

2.2 在稅收體制方面，中央統(tǒng)一安排下各地自主推行稅收政策

根據(jù)新《預(yù)算法》我國(guó)仍然實(shí)行分稅制，這就決定了我國(guó)稅收權(quán)限仍集中在中央政府，地方政府僅負(fù)責(zé)制定某些具體的征管辦法并執(zhí)行中央法規(guī)政策。十八屆三中全會(huì)以來(lái)，稅收法治逐漸進(jìn)入“新常態(tài)”，在稅收法治化的進(jìn)程中，地方稅收權(quán)限范圍越來(lái)越窄。就環(huán)渤海核心區(qū)域京津冀圈來(lái)看，在稅收優(yōu)惠政策、執(zhí)行口徑及管理標(biāo)準(zhǔn)等方面存在較大差異。

3 環(huán)渤海區(qū)域現(xiàn)行財(cái)稅制度存在的問(wèn)題

環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)由于行政區(qū)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等存在差異導(dǎo)致環(huán)渤海區(qū)域間財(cái)稅制度存在差別大、功能重復(fù)等問(wèn)題。具體表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。

3.1 財(cái)政收入分配地區(qū)差距大，公共服務(wù)非均等化

由圖1可知，環(huán)渤海地區(qū)各省市地方財(cái)政收入總額相差懸殊，平均水平相差更明顯，2013年京、津、冀、遼、魯平均公共財(cái)政收入分別為1.73、1.41、0.31、0.76、0.47（億元/萬(wàn)人），強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)支撐北京能夠獲取環(huán)渤海區(qū)域其他省市不具備的資本、人才、科技、信息等資源，并對(duì)周邊地區(qū)形成強(qiáng)大的“虹吸效應(yīng)”，區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)促使環(huán)渤海區(qū)域公共服務(wù)失衡。

公共服務(wù)非均等化是阻礙環(huán)渤海區(qū)域合作的首要瓶頸，而非均等化的基本原因在于現(xiàn)行的財(cái)稅體制。現(xiàn)行財(cái)稅體制導(dǎo)致財(cái)富分配不均，加劇惡性競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)法打破京津與其他地區(qū)之間的二元結(jié)構(gòu)，使環(huán)渤海區(qū)域的合作難以實(shí)現(xiàn)。

3.2 以行政區(qū)劃為標(biāo)志的稅收政策阻礙資源流通

各地方政府在執(zhí)行國(guó)家稅收政策時(shí)以中央法規(guī)為基礎(chǔ)各自在行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施具體稅收政策，地區(qū)間稅收征管信息流通性較差，導(dǎo)致資源無(wú)法有效地在共同的市場(chǎng)上自由流通，阻礙經(jīng)濟(jì)健康有效地發(fā)展。此外，在區(qū)域合作發(fā)展過(guò)程中，稅收分配帶來(lái)地方利益沖突，也不利于市場(chǎng)對(duì)資源進(jìn)行合理分配。作為北京市最大的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，首鋼曾引發(fā)京冀針對(duì)稅收分成的爭(zhēng)議。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合理共享機(jī)制尚未建立的情況下，隨著區(qū)域合作發(fā)展戰(zhàn)略的確立，這一難題將上升為國(guó)家難題，多方博弈也將使這一難題更加錯(cuò)綜復(fù)雜。

3.3 稅收一體化基礎(chǔ)薄弱

近年來(lái)，得益于社會(huì)媒體監(jiān)督、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展等環(huán)渤海區(qū)域各省市稅收服務(wù)質(zhì)量有了很大改善，然而各地區(qū)的征稅環(huán)境還存在較大差異，稅收一體化基礎(chǔ)薄弱，其在稅收政策、涉稅事項(xiàng)業(yè)務(wù)流程、稅收征管制度以及稅收信息等方面的一體化程度均有待提高，稅收政策執(zhí)行口徑及信息共享等操作層面也存在較大差異，稅收一體化缺乏良好的環(huán)境基礎(chǔ)，建立稅收共享機(jī)制、縮小稅收征管服務(wù)差距等實(shí)現(xiàn)稅收一體化任重而道遠(yuǎn)。

4 加快環(huán)渤海區(qū)域財(cái)稅合作制度改革的建議

在環(huán)渤海區(qū)域協(xié)同發(fā)展的道路上，財(cái)稅體制的合作將成為政府彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的重要手段，科學(xué)合理的財(cái)稅體制改革方案和財(cái)稅分配體制將會(huì)推動(dòng)區(qū)域利益共享，實(shí)現(xiàn)互利共榮。

4.1 平衡環(huán)渤海地區(qū)間的收支預(yù)算，縮小地區(qū)差距

環(huán)渤海區(qū)域收支存在較大差距，僅僅依靠政府力量難以彌補(bǔ)巨大的財(cái)政缺口，引入社會(huì)資本、擴(kuò)大融資渠道將會(huì)有效緩解這一巨大的財(cái)政壓力。首先，中央政府需要對(duì)河北、遼寧乃至山東發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)給予更多的財(cái)政支出，加大向地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，同時(shí)，京津發(fā)達(dá)地區(qū)要建立起完善的橫向轉(zhuǎn)移支付體制，盡可能地縮小地區(qū)間的財(cái)政收支差距；其次，擴(kuò)大地方政府發(fā)放地方債的權(quán)限，允許其吸納更多發(fā)展資金，發(fā)揮政府的投資引導(dǎo)作用，為資源流通肅清道路，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)；最后，在區(qū)域內(nèi)建設(shè)大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)，要推廣運(yùn)用PPP模式，拓寬融資渠道，建立起多元化的可持續(xù)投入機(jī)制，進(jìn)一步提升公共服務(wù)水平，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)均等化，縮小地區(qū)差異，發(fā)揮京津?qū)υ搮^(qū)域的輻射帶動(dòng)作用。

4.2 簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化服務(wù)

政府需要在推動(dòng)環(huán)渤海區(qū)域合作發(fā)展過(guò)程中簡(jiǎn)政放權(quán)，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的財(cái)權(quán)與事權(quán)的平衡。清理政府邊界及權(quán)利清單，限制政府權(quán)利，簡(jiǎn)化行政審批事項(xiàng)，注重提質(zhì)增效，實(shí)現(xiàn)有效放權(quán)，有序地向社會(huì)轉(zhuǎn)移權(quán)力，切實(shí)做到簡(jiǎn)政放權(quán)。例如利用互聯(lián)網(wǎng)等高科技手段，征求納稅人意見， 解決納稅人最迫切的問(wèn)題，精簡(jiǎn)稅收征管機(jī)構(gòu)及辦稅人員，打造服務(wù)于社會(huì)和市場(chǎng)發(fā)展的政府形象，提升政府服務(wù)質(zhì)量，提高區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的效率。

4.3 建立環(huán)渤海稅收共同圈，共同防范稅收風(fēng)險(xiǎn)

稅收一體化對(duì)促進(jìn)資源流通、構(gòu)建區(qū)域市場(chǎng)等具有重大意義。建立稅收共同圈，首先體現(xiàn)在統(tǒng)一的稅收政策上，這就需要環(huán)渤海地區(qū)各政府及其稅務(wù)相關(guān)部門協(xié)調(diào)一致，建立統(tǒng)一的稅收?qǐng)?zhí)行口徑及稅收征管標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及結(jié)構(gòu)調(diào)整實(shí)例不斷調(diào)整區(qū)域稅收政策差別，做好政府之間溝通，建立合理穩(wěn)定的稅收分成制度，并設(shè)置相應(yīng)的政策緩沖期，對(duì)各地區(qū)的稅收政策進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整，確保環(huán)渤海區(qū)域在實(shí)現(xiàn)合作道路上有稅收政策可依。稅收離不開征管，稅收征管一致也是區(qū)域發(fā)展稅收合作的重要內(nèi)容，區(qū)域內(nèi)應(yīng)建立統(tǒng)一規(guī)范的稅收業(yè)務(wù)流程，簡(jiǎn)化跨行政區(qū)劃相關(guān)稅收業(yè)務(wù)，定期進(jìn)行辦稅人員統(tǒng)一培訓(xùn)，利用微信平臺(tái)、電話咨詢等新技術(shù)手段提升納稅服務(wù)的同步化，加強(qiáng)稅務(wù)監(jiān)督，為稅收征管一體化提供各種有效途徑。

4.4 根據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈將增值稅、消費(fèi)稅及所得稅等稅收實(shí)現(xiàn)區(qū)域合并，確保國(guó)家稅收利益

在環(huán)渤海區(qū)域合作進(jìn)程中，企業(yè)并購(gòu)重組及搬遷是其轉(zhuǎn)型升級(jí)的一次利好機(jī)遇，然而在跨行政區(qū)劃的情況下，稅收歸屬問(wèn)題成為絆腳石。在企業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中涉及增值稅、消費(fèi)稅及所得稅等構(gòu)成中央主體稅收收入的稅種較多，對(duì)國(guó)家利益而言至關(guān)重要。因此，有必要根據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈對(duì)這些稅收收入執(zhí)行跨區(qū)域合作，保障國(guó)家稅收利益。

處于后產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)代的地區(qū)，要培養(yǎng)新稅源，保證地區(qū)和國(guó)家的財(cái)政收入，避免因產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移阻滯遷出地社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保障其正常的發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，謀求區(qū)域的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

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