環渤海區域財稅制度改革的合作機制研究

張翅 隋慶梅 張麗

摘 要：環渤海區域一直被視為我國經濟增長的“第三極”，其戰略地位不言而喻，但經過多年發展，仍滯后于長三角、珠三角城市群。本文分析了推動環渤海協同發展的必要性，簡述了環渤海區域現行財稅制度并分析其存在的問題，在此基礎上提出推動環渤海區域財稅體制合作發展的建議，具有一定的現實意義。

關鍵詞：環渤海區域 財稅制度 合作

中圖分類號：F812.2 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）01（b）-110-02

自1992年黨的十四大提出要加速環渤海區域的開放以來，黨中央、國務院就一直高度重視環渤海區域的發展，黨的十六屆五中全會強調環渤海區域要繼續發揮其對內地經濟發展的輻射和帶動作用，“十一五”明確要建立環渤海區域協作協調互動機制，“十二五”期間環渤海區域各省市積極落實國家總體戰略部署，使環渤海經濟區顯示出朝氣蓬勃的活力，并逐漸成為推動我國經濟持續穩定發展的重要引擎。因此，如何推動環渤海區域城市群合作的長足發展將是一個亟待解決的現實問題。

1 推動環渤海協同發展的必要性

環渤海區域處于東北亞經濟圈的中心地帶，向南聯系著長江三角洲，向東溝通韓國和日本，向北聯結著蒙古國和俄羅斯遠東地區，向西延伸至我國大西北，是我國北方地區主要的出海口和對外交往的門戶，戰略地位十分重要，推動環渤海區域協調發展就是繼沿海發展戰略、西部大開發戰略之后的“第三步棋”。

1.1 環渤海區域是推動我國經濟轉型和經濟崛起進程的又一重大戰略

環渤海地區人口超過2億，匯聚全國四分之一以上的科研院所和高等院校，過百家世界500強外企在北京設立地區總部，此外，北京擁有世界500強數量位居全球城市首位，可見，環渤海區域包羅海內外大量人才。除了人才優勢，環渤海還具有資源優勢。環渤海地區輻射至環渤海灣及山西、內蒙古地區，以京津冀圈為中心連接了濟南、沈陽、太原、石家莊、呼和浩特等省會城市，不僅是中國北方最重要的政治、經濟、文化、國際交往城市群落，也是全國的政治文化中心，擁有其他地區不具備的政治資源。環渤海區域富含油氣、煤炭等礦產資源，擁有40多個港口，構成了我國最密集的港口群，海岸線約5800公里，海洋資源豐富。該地區世界遺產約占我國世界遺產的五分之一，蘊涵十分豐富的旅游資源。除了人才和資源優勢外，該區域也具有推動經濟發展的必要的物質基礎。環渤海地區耕地約占全國耕地總面積的四分之一，糧食產量約占全國的五分之一，是中國重要的農業基地，該區域還有東北老工業基地、京津現代服務市場，是中國最大的工業密集區。

在“西部大開發”、“振興東北老工業基地”以及“一帶一路”國家發展戰略的推動下，推進環渤海區域的協同發展勢必是國家的又一重大戰略。

1.2 環渤海區域為疏解非首都核心功能提供基礎

北京市是環渤海區域的核心，集政治、文化、經濟、國際交往及科技創新中心于一體，但其發展已趨于飽和，范圍超出應有的功能定位，其可持續發展面臨嚴峻挑戰，特大城市病的各種癥狀日益凸顯。治理北京的“城市病”僅僅依靠內部結構調整是無法完成的，疏解非首都核心功能是必由之道。北京市是環渤海區域的核心，要解決北京市發展中面臨的問題發揮其強大功能，就必須把北京納入環渤海區域的戰略空間。環渤海區域豐富的資源優勢為北京疏解非首都功能提供廣闊的舞臺，通過向北京周邊地區轉移非首都核心功能，將有助于打通環渤海乃至整個北方地區發展大動脈，激活地區發展要素，充分發揮北京引導能量，構建大首都城市群。

1.3 環渤海地區協同發展面臨著重大挑戰

環渤海區域由魯北工業區、京津唐及遼中南三大城市群構成，工業體系相對完整，然而區域合作仍面臨著困境。

京津兩市發展水平遠遠高于其他地區，產業轉移缺乏充分便利的條件，地區發展極不平衡，不利于輻射作用的有效發揮。另外，環渤海區域“政治經濟”色彩濃重，社會經濟發展差異較大，這也導致該區域競爭激烈，難免產生“各自為政”的問題，區域合作發展仍面臨諸多難題。

2 環渤海區域現行財稅制度

財政是國家治理的重要支柱，財稅政策是一國政府進行宏觀調控最重要的手段，在推動環渤海區域協同發展中財稅政策執行是否到位會影響到整個區域經濟的發展，甚至影響國內市場均衡。

2.1 在財政體制方面，中央財政起調配作用

在現行預算體制下，我國中央政府擁有較大的財政權限，就環渤海三省二市來看，僅京津收入支出差距較小，河北、遼寧和山東財政收支均存在較大缺口（見圖1），然而這種缺口很難用地方收入彌補，加之地方融資渠道較窄，發債權限小，在推動區域協作發展的過程中，需要中央政府進行戰略性財政轉移。目前，環渤海區域在中央宏觀調控下正努力推動區域“分灶吃飯”的財政體制走向協調發展的道路，并不斷完善區域政府間橫向財政轉移支付制度。

2.2 在稅收體制方面，中央統一安排下各地自主推行稅收政策

根據新《預算法》我國仍然實行分稅制，這就決定了我國稅收權限仍集中在中央政府，地方政府僅負責制定某些具體的征管辦法并執行中央法規政策。十八屆三中全會以來，稅收法治逐漸進入“新常態”，在稅收法治化的進程中，地方稅收權限范圍越來越窄。就環渤海核心區域京津冀圈來看，在稅收優惠政策、執行口徑及管理標準等方面存在較大差異。

3 環渤海區域現行財稅制度存在的問題

環渤海經濟區由于行政區劃、經濟發展水平等存在差異導致環渤海區域間財稅制度存在差別大、功能重復等問題。具體表現為以下幾點。

3.1 財政收入分配地區差距大，公共服務非均等化

由圖1可知，環渤海地區各省市地方財政收入總額相差懸殊，平均水平相差更明顯，2013年京、津、冀、遼、魯平均公共財政收入分別為1.73、1.41、0.31、0.76、0.47（億元/萬人），強大的經濟基礎支撐北京能夠獲取環渤海區域其他省市不具備的資本、人才、科技、信息等資源，并對周邊地區形成強大的“虹吸效應”，區域發展不協調促使環渤海區域公共服務失衡。

公共服務非均等化是阻礙環渤海區域合作的首要瓶頸，而非均等化的基本原因在于現行的財稅體制。現行財稅體制導致財富分配不均，加劇惡性競爭，無法打破京津與其他地區之間的二元結構，使環渤海區域的合作難以實現。

3.2 以行政區劃為標志的稅收政策阻礙資源流通

各地方政府在執行國家稅收政策時以中央法規為基礎各自在行政區域內實施具體稅收政策，地區間稅收征管信息流通性較差，導致資源無法有效地在共同的市場上自由流通，阻礙經濟健康有效地發展。此外，在區域合作發展過程中，稅收分配帶來地方利益沖突，也不利于市場對資源進行合理分配。作為北京市最大的產業轉移項目，首鋼曾引發京冀針對稅收分成的爭議。在產業轉移合理共享機制尚未建立的情況下，隨著區域合作發展戰略的確立，這一難題將上升為國家難題，多方博弈也將使這一難題更加錯綜復雜。

3.3 稅收一體化基礎薄弱

近年來，得益于社會媒體監督、互聯網技術發展等環渤海區域各省市稅收服務質量有了很大改善，然而各地區的征稅環境還存在較大差異，稅收一體化基礎薄弱，其在稅收政策、涉稅事項業務流程、稅收征管制度以及稅收信息等方面的一體化程度均有待提高，稅收政策執行口徑及信息共享等操作層面也存在較大差異，稅收一體化缺乏良好的環境基礎，建立稅收共享機制、縮小稅收征管服務差距等實現稅收一體化任重而道遠。

4 加快環渤海區域財稅合作制度改革的建議

在環渤海區域協同發展的道路上，財稅體制的合作將成為政府彌補市場缺陷的重要手段，科學合理的財稅體制改革方案和財稅分配體制將會推動區域利益共享，實現互利共榮。

4.1 平衡環渤海地區間的收支預算，縮小地區差距

環渤海區域收支存在較大差距，僅僅依靠政府力量難以彌補巨大的財政缺口，引入社會資本、擴大融資渠道將會有效緩解這一巨大的財政壓力。首先，中央政府需要對河北、遼寧乃至山東發展相對落后的地區給予更多的財政支出，加大向地方政府的財政轉移支付力度，同時，京津發達地區要建立起完善的橫向轉移支付體制，盡可能地縮小地區間的財政收支差距；其次，擴大地方政府發放地方債的權限，允許其吸納更多發展資金，發揮政府的投資引導作用，為資源流通肅清道路，培育新的經濟增長點；最后，在區域內建設大型基礎設施項目時，要推廣運用PPP模式，拓寬融資渠道，建立起多元化的可持續投入機制，進一步提升公共服務水平，努力實現社會公共服務均等化，縮小地區差異，發揮京津對該區域的輻射帶動作用。

4.2 簡政放權，優化服務

政府需要在推動環渤海區域合作發展過程中簡政放權，協調區域發展的財權與事權的平衡。清理政府邊界及權利清單，限制政府權利，簡化行政審批事項，注重提質增效，實現有效放權，有序地向社會轉移權力，切實做到簡政放權。例如利用互聯網等高科技手段，征求納稅人意見， 解決納稅人最迫切的問題，精簡稅收征管機構及辦稅人員，打造服務于社會和市場發展的政府形象，提升政府服務質量，提高區域協調發展的效率。

4.3 建立環渤海稅收共同圈，共同防范稅收風險

稅收一體化對促進資源流通、構建區域市場等具有重大意義。建立稅收共同圈，首先體現在統一的稅收政策上，這就需要環渤海地區各政府及其稅務相關部門協調一致，建立統一的稅收執行口徑及稅收征管標準，根據產業轉移及結構調整實例不斷調整區域稅收政策差別，做好政府之間溝通，建立合理穩定的稅收分成制度，并設置相應的政策緩沖期，對各地區的稅收政策進行統一調整，確保環渤海區域在實現合作道路上有稅收政策可依。稅收離不開征管，稅收征管一致也是區域發展稅收合作的重要內容，區域內應建立統一規范的稅收業務流程，簡化跨行政區劃相關稅收業務，定期進行辦稅人員統一培訓，利用微信平臺、電話咨詢等新技術手段提升納稅服務的同步化，加強稅務監督，為稅收征管一體化提供各種有效途徑。

4.4 根據產業鏈將增值稅、消費稅及所得稅等稅收實現區域合并，確保國家稅收利益

在環渤海區域合作進程中，企業并購重組及搬遷是其轉型升級的一次利好機遇，然而在跨行政區劃的情況下，稅收歸屬問題成為絆腳石。在企業轉移過程中涉及增值稅、消費稅及所得稅等構成中央主體稅收收入的稅種較多，對國家利益而言至關重要。因此，有必要根據產業鏈對這些稅收收入執行跨區域合作，保障國家稅收利益。

處于后產業轉移時代的地區，要培養新稅源，保證地區和國家的財政收入，避免因產業轉移阻滯遷出地社會經濟的發展，保障其正常的發展，推動產業結構升級，謀求區域的長遠發展。

參考文獻

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