員額制視域下民族自治地區雙語法官的現狀

連國強+芒來夫

摘 要：當前，我國正在進行司法體制改革，法官員額制作為改革的主要舉措之一，是我國法院推行法官職業化的必然要求，尤其是對于民族地區的雙語法官，具有重大的現實意義。筆者通過調查分析內蒙古自治區雙語法官現狀，發現在此過程中主要存在缺乏對雙語法官現狀的調研、雙語法官職責定位不清、雙語法官隊伍建設不到位等問題。并由此提出三條主要路徑：一是繼續深化對民族地區雙語法官現狀的調研。二是明確雙語法官的職業屬性，解決“混崗”問題。三是加強法官隊伍“正規化、專業化、職業化”建設，實現法官人才隊伍向精益化方向邁進。在法官員額制改革初期，希望本文能做一些嘗試性的開拓工作。

關鍵詞：員額制；民族地區；雙語法官

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）06-0097-03

當前，我國正在進行司法體制改革，法官員額制作為改革的主要舉措之一，是我國法院推行法官職業化的必然要求，尤其是對于民族地區的雙語法官，具有重大的現實意義。本文所稱員額制是指按照司法規律配置司法人力資源，將法院人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員三類，并且根據法院所在轄區的經濟社會發展情況、轄區面積和人口密度、案件數量、法院設置等因素重新確定法官數量，對法官在編制限額內實行員額管理。由于本文主要研究區域為內蒙古自治區（以下簡稱內蒙古），因而雙語法官指“蒙漢雙語”司法人員，即具備蒙古族語言文字與國家通用語言文字（漢語）構成的雙語司法機關工作人員。

一、問題的緣起

自黨的十六大以來，黨中央高度重視司法體制改革，將其作為貫徹落實依法治國基本方略的重大舉措擺上工作日程。民族地區法制建設是我國社會主義法制建設的重要組成部分，民族地區的“雙語法官”，已經成為推動民族地區法制建設、貫徹落實依法治國基本方略的攻堅力量。基于國家推行司法人員分類管理的員額制改革背景，青海、新疆、西藏、內蒙古等少數民族集聚地區根據區域特點，加大了雙語法官的選拔力度，為民族地區司法工作增加了更多潤滑劑。青海省落實法官員額制改革中，注重雙語法官，特別是漢藏雙語法官的選任，既堅持統一標準和程序，又在審判實務考核環節給予雙語法官適當傾斜。據了解青海省少數民族占總人口的46.98%，其中藏族人口占一半多。為保證使用民族語言文字開展審判執行工作順利推進，在法院系統現有的200余名雙語法官中入額126名，占雙語法官總數的63%，基本實現每個法院有一定數量的雙語法官。作為全國第三批司法體制改革試點省區法院，新疆維吾爾自治區按照中央統一部署，試點單位法官按照36%比例掌握，首批核定法官員額數3 738名，實際選任員額法官3 421名，其中漢族1 796名，占比52.5%；少數民族1 625名，占比47.5%，平均年齡43歲，平均審限12年。另外為兼顧到全區法院雙語法官，專門采用了漢語、維吾爾語、哈薩克語、蒙古語、柯爾克孜語等五種語言文字類型的試卷。西藏在此次司法人員分類管理改革中，全區法院共有藏漢雙語法官808名入額，占法官總數的61.6%，占法院干警總人數的29.3%。國家法官學院西藏分院雙語法官培訓也定下目標：到2020年前，基本解決藏漢雙語法官短缺問題；能熟練運用藏漢雙語審理案件、制作藏文裁判文書的雙語法官，區高級人民法院達到40%、各中級人民法院達到50%、各基層人民法院達到60%；全區力爭培養20名左右既精通審判業務又能熟練運用國家通用語言文字和藏語言文字的復合型法官。

在員額制視域下，民族地區正如火如荼地進行雙語法官改革工作，且取得了初步成果，在此過程中有必要進行深入研究，了解雙語法官審判工作具體現狀以及存在的問題，以期因地制宜推動雙語法官工作健康發展。

二、民族地區雙語法官研究現狀

關于民族地區雙語法官的相關專題的研究并不是新近才出現的，但是其研究的集中時段卻相對較晚，大約從2008年開始，才成為學者研究的重點。比如劉桂琴、劉榮軍的《論蒙漢雙語訴訟的程序性保障——以內蒙古基層司法實踐為視角》，孫少石的《這里沒有普通話：藏區的雙語司法實踐》，王允武的《語言習慣與民族地區雙語司法人才隊伍建設》，才讓旺秀的《影響我國雙語司法人員結構因素的實證調查與改進意見》等。

將上述研究內容進行分類概括，大體上可以分為以下幾個方面。

第一，以少數民族為主體，站在“各民族公民都有用本民族語言文字進行訴訟的權利”的角度，保障少數民族民族語言權利。例如黃凡、通拉嘎等人的《少數民族訴訟語言權保障的比較研究》，李英偉的《少數民族公民雙語訴訟存在的問題與對策探討》，寶勒夫的《內蒙古自治區蒙古語言文字法制建設若干問題研究》等。

第二，強調民族自治地區語言自治和國家司法統一的前提下，推進雙語司法人才隊伍建設。例如王允武的《語言習慣與民族地區雙語司法人才隊伍建設》，肖建飛、任志軍的《少數民族地區雙語法律人才培養機制構建——基于少數民族地區法學教育、司法考試、職后培訓的實踐》，白迎春的《少數民族高等院校培養雙語法律人才的教學方法研究》，才讓旺秀的《影響我國雙語司法人員結構因素的實證調查與改進意見》等。

第三，立足于司法機關的司法語言文字的權力視角來闡釋雙語司法。例如馬改然的《內蒙古地區蒙漢雙語司法的現狀、不足及完善——以刑事訴訟為標本》、劉桂琴的《論中國民族自治地方的雙語司法制度》等。

第四，蒙漢雙語訴訟的程序保障視角。例如劉桂琴、劉榮軍的《論蒙漢雙語訴訟的程序性保障——以內蒙古基層司法實踐為視角》等。

綜上所述，當前我國關于民族區域自治地方雙語法官的研究，主要集中于保障少數民族使用本民族語言文字進行訴訟的權利以及從宏觀的角度加強雙語法官的人才隊伍建設，而對于司法體制改革，尤其是員額制之后關于民族地區的雙語法官的現狀與發展研究卻較少涉及。研究內蒙古員額制雙語法官的現狀和發展在一定程度上為研究全國民族地區提供借鑒依據，這也是本文寫作的創新之處。

三、內蒙古員額制視域下雙語法官的現狀

據內蒙古高院調查，呼倫貝爾市牧業四旗需用純少數民族語言文字訴訟的案件達67%，但1997年至2007年10年間，當地法官人數從185人減少到114人，而雙語法官由83人減少到47人；2005年至2013年，錫林郭勒盟的法官人數減少111人，下降23.4%，雙語法官減少18人，下降15%，而同期收案卻增加15%。興安盟科右中旗人民法院法官51人，蒙漢雙語法官20人，其中能用蒙古語言文字寫判決書的5人。2014年受理案件2 130件，其中涉及蒙漢雙語審理的案件有1 300件，蒙漢雙語案件占總案件的60%。烏拉特中旗法院牧區巡回法庭現有干警5人，蒙漢雙語法官1人，2015年全年巡回法庭共受理各類民事案件210件，用雙語審判及就地巡回審判率占總案件數的60%。由此可見，以雙語法官為要素的雙語司法呈現人案不均現象，且雙語司法人才流失現象較為嚴重，“原有的政法專項編制分配多年不變，顯然已不適應當前政法工作的實際需要”。

為了解決上述問題，2016年3月，內蒙古高級人民法院根據《內蒙古自治區司法體制改革試點方案》《內蒙古自治區法院系統司法體制改革試點工作方案》和《內蒙古自治區法院人員分類定崗指導意見》以案定額，統一調配人員編制，實行以自治區機構編制部門為主、自治區法檢兩院協同管理的體制并結合法官審判工作實際向全區法院的法官入額工作提出實施意見。本次法官入額本著自愿選擇、考核考試、公平競爭、差額擇優的原則，其中涉及雙語法官的入額標準做出如下規定。

一是在司法人員分類管理方面，對長期在一線且辦理較多案件的雙語法官，經自治區高院批準，統一確定招錄，遴選計劃并放寬學歷、專業、年齡等資格條件，通過降低開考比例、單獨劃定分數線等方式，確保蒙漢雙語法律人才進入。

二是在法律知識考試中主要分為筆試和面試，其中蒙漢雙語法官筆試使用蒙文答卷；審委會面試使用漢語答題。

三是對法官的考核環節，考核依據除了上述的筆試和面試外，還將對法官進行民主測評和談話推薦，并對法官個人法律工作學習經歷、近年來工作實績、個人所獲榮譽等情況進行綜合考核，并根據筆試、面試、考核的總成績和法官首批入額數量，從德、能、勤、績、廉等方面對人選進行考察，確保業務水平高、司法經驗豐富、善于辦案的優秀法官選任到首批員額法官。

除了上述規范依據外，還要求各級法院提交相應的實施細則等，例如鄂溫克旗人員法院將《鄂溫克旗人民法院法官入額實施方案》和《鄂溫克旗人民法院審判業務部門法官工作實績考核實施細則》《鄂溫克旗人民法院非審判業務部門法官工作實績考核實施細則》作為該院具體指導入額標準；赤峰市中級人民法院做出的《赤峰市中級人民法院法官入額具體實施辦法》等，這些細則或者實施辦法都對法官入額各項工作進行了細化，確定了時間表和路線圖，要求各級法院按照既定程序穩步推進。

實踐證明，內蒙古開展的以員額制為基礎的司法人員分類管理試點改革效果顯著。根據自治區高院的統計和分析，目前內蒙古各級法院受理的純少數民族訴訟案件超過30%，為了滿足少數民族聚居地區對于雙語法官的需求，對于內蒙古少數民族較為集中的區域擴大了雙語法官的比例，“如包頭市達茂旗總人口12萬，蒙古族1.73萬，占總人口的14.4%，此次法官入額24人，其中雙語法官8人，占33.3%。”鄂溫克旗人民法院最終確定法官入額建議人選31人，（包括審判部門法官28人，非審判部門法官3人，雙語法官18人），差額建議人選5人，雙語法官的比例占到了58.1%。改革之前法院行政人員所占比例較大，不利于法院案件審理的質量和效率，影響了審判的中心地位。通過這次司法體制改革，全區法院85%以上的司法人力資源投入辦案，司法行政人員比例降低在15%以內，強化了審判中心地位。同時也體現了內蒙古“控制總量、盤活存量、有增有減、增減平衡”的機構編制原則，極大地促進了內蒙古司法資源的合理和優化配置。

然而，通過對上述規范依據的解讀及后續調研和分析，發現在員額制改革背景下，內蒙古雙語法官在審判工作中以下幾個問題較為突出：一是針對雙語法官的現狀調研不足，整體把握力度不夠。二是雙語法官的職責定位不清晰，影響司法獨立及公正。三是雙語法官的隊伍建設不到位，制約了雙語人才的發展。

四、路徑選擇：員額制視域下民族地區雙語法官的發展

（一）繼續深化對民族地區雙語法官現狀的調研

2016年1月8日，最高人民法院召開雙語法官培訓教材、詞典編撰工作協調會，決定組織實施“雙語法律文化出版工程”，該工程涵蓋主要少數民族語言法律教材、詞典和普法文化宣傳品等。當前，內蒙古自治區許多高校和律師事務所都承接著蒙古文法律法規、蒙漢雙語法律規范詞典和相關書籍的翻譯、編纂和出版工作，在員額制改革的背景下，要繼續加強對上述工作的調研，牢固樹立精品意識，堅持質量為先，通過專項經費，專項人員，確保教材、詞典契合雙語審判工作需要和培訓需求，為雙語法律人才培養提供更多助力，促進審判實務與理論研究的融合。

除此而外，要嘗試將內蒙古大學研究開發的蒙古語語音識別和語音合成系統與雙語審判相結合，例如與“法院案件信息綜合管理系統”進行結合；嘗試設立統一規范的雙語審判庭，進行綜合系統管理；嘗試建立雙語翻譯人才智庫，加強管理與培訓，滿足雙語人才的需求。

（二）明確雙語法官的職業屬性，解決“混崗”問題

司法的獨立性原則要求法官在審判中要時刻秉持中立的態度和立場，在審判工作中，雙語的使用體現在審判和文書的寫作等方面，縱然是在當事人缺乏雙語律師或者雙語翻譯的情況下，雙語法官也不應該同時充任案件一方當事人的翻譯，而且“訴訟活動中的翻譯人員應該由國家進行專門的資格認定與審查，走專業化的道路，逐步杜絕現行司法實踐當中流行的由合議庭人員或者審判員兼任翻譯人員的現象。”否則長遠看來，必將以犧牲司法獨立性作為代價。

司法體制改革是一項系統工程，必須保證與雙語法官相關的配套制度和保障措施及時跟進，比如對于雙語翻譯人才和雙語律師的培養制度，雙語裁判文書的質量和效率的審核機制等，否則就會影響改革主體的任務落實，削弱員額制改革制度對于雙語法官應有的作用。

（三）加強法官隊伍“正規化、專業化、職業化”建設，實現法官人才隊伍向精益化方向邁進

本次司法體制改革的一個重要的目的，就是著力培養一支精英化的雙語法官隊伍，為此應以雙語法官的正規化、專業化、職業化為導向，以有序學習、競爭為機制，以法律素養、實踐能力和人格品質等為參考因素，通過一系列措施，不斷提高雙語法官的思想政治素質、業務能力、職業道德水準，促進雙語法官人才結構明顯優化，扭轉各級法院雙語司法人才短缺和流失現狀。具體措施有以下幾個方面。

第一，把握國家大力培養雙語人才的機遇，制定具體規范和措施。2015年4月最高人民法院與國家民族事務委員會聯合印發了《關于進一步加強和改進民族地區民漢雙語法官培養及培訓工作的意見》，明確提出到2020年前培養雙語法官1 500名的“千人計劃”，該計劃對提升民族地區法院干警素質能力具有重要意義。為此內蒙古自治區應該制定配套措施，通過擴大培訓人員、完善培訓內容、改進培訓方式，建立統一的雙語審判考核評估體系。并且由內蒙古自治區最高人民法院牽頭，以各大法律院校和法官培訓學院或基地為依托，通過遠程網絡培訓與在職培訓相結合，開展雙語培訓、交流、掛職等活動，以提高雙語法官隊伍的整體素質。

第二，加快推進和完善雙語法官的薪酬待遇改革。雙語法官80%左右都是集中于相對偏遠且工作條件較差的基層一線法院，雙語法官人才的流失已經十分嚴重。伴隨員額制改革的推行，根據2015年《法官、檢察官工資制度改革試點方案》，雙語法官的工資待遇雖然有所提升，高于當地其他公務員，但是對于人才的吸引力度仍然不足。因此，必須盡快落實《中國法院的司法改革》白皮書中關于法官實行按期晉升、擇優選升、特別選升三種晉升方式，優秀法官可破格、越級晉升；加快推進法官單獨職務序列等級確認和任命工作；建立健全雙語法律人才激勵與保障機制，合理確定績效考核獎金在工資收入中的權重，建立與辦案數量、質量直接掛鉤的績效考核獎金分配辦法，防止出現簡單地按照行政職務去套的“馬太效應”。①另外對工作出色的雙語審判人員，在休假療養、外出學習、評先評優、考察交流等方面也要優先進行考慮。

五、結語

當前，以法官員額制改革為基礎的司法工作人員分類管理正在進行，內蒙古自治區試點改革也剛剛完成，這對于以雙語法官為主體的雙語法律人才隊伍的建設無疑是一個巨大的契機，同時也是少數民族地區的司法制度創新和建設的重要著力點。雙語法官隊伍建設任重而道遠，并且是一個系統性的復雜工程，但有規律可循，有途徑可為，有目標可達，只要我們緊緊跟隨國家司法改革的步伐，法官員額制改革必將會促進人民法院雙語法官隊伍建設實現跨越式發展，為打造祖國北部邊疆亮麗風景線提供有力的法治保障。

參考文獻：

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