湖南省民族地區社會保障事業發展現狀及對策

宋安平+陳婧

摘要：當前，發展少數民族地區社會保障事業有著特殊的意義。近年來，湖南省各民族地區經濟保持了增長，各項社會保障事業取得了一定成績，但社會保障水平還很低，沒有形成完整的體系和制度，難以發揮社會保障對社會發展的作用。我們通過對實地調研，并對成效、問題進行梳理，提出推進民族地區社會保障事業必須堅持規劃先行；發揮示范效應；強化政策引導；做活資本運作等建議。

關鍵詞：湖南省；民族地區；社會保障；體制機制；問題對策

研究表明，社會保障制度完善與否在現代社會發展程度評價體系中舉足輕重。要想從根本上推進民族地區社會發展，必須從建立和完善社會保障制度入手。目前，湖南少數民族地區社會保障水平整體偏低，社會保障制度建設仍然不能滿足民族地區社會經濟發展需要，非常不利于社會保障“社會公平的調節器”、“社會穩定的安全網”、“經濟發展的推進器”等等作用的有效發揮。我們以湖南省西部民族地區經濟社會發展情況為例，對民族地區社會保障事業發展現狀進行了實地調研，通過發放隨機問卷和組織干部群眾座談，并考察部分縣市及鄉鎮一站式服務窗口，對成效、問題進行梳理，為民族地區社會保障事業發展獻計獻策。

一、基本成效

湖南省是中國中部地區的一個多民族省份，有苗族、侗族、白族、瑤族等五十多個少數民族，人口680多萬，占全省總人口的10.36% 。主要集中于湘南、湘西和湘中這幾個地區，占全省土地面積的28%。全省民族地區農村人口多且居住分散，據統計，民族地區農村人口總共460多萬人，占全省少數民族總人口的67. 6%，而這些地區自然村落規模小，農戶依自留地自留山建房，散居程度高，不利于公共基礎設施建設和公共服務的提供；再加之農民生活生產條件艱苦，家庭收入渠道單一，民生狀況不容樂觀。近年來，湖南按照打贏脫貧攻堅戰總體部署和“發展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批”的要求，持續加大對貧困民族地區的社會保障兜底力度， 有力推動了民族地區精準脫貧。2015年以來，全省共下撥民族地區城鄉低保資金近26億元，下撥民族地區農村五保供養資金約2億元，基本實現對民族地區困難群眾的應保盡保。下撥民族地區醫療救助資金2.8億元、臨時救助資金8000萬元，分別占中央和省級下撥醫療救助資金、臨時救助資金總量的14.6%、20%。指導民族地區加強救災應急管理。2015年以來，在民族地區安排了110多個社區減災項目，占全省總量的40%。支持少數民族地區養老服務業發展。2015年以來，共安排資金6800多萬元，先后支持福利院、農村敬老院建設項目390多個。做好孤兒保障工作。下撥民族地區孤兒保障資金2071萬元，保障了4788名孤兒的基本生活安排。積極落實救助保護制度。近兩年來，共救助少數民族人員1.8萬人次。

二、主要問題

在各項政策支持下，湖南省少數民族地區經濟有了較大發展，人民生活質量有了很大程度改善，反映在社會保障事業上的是農村低保、五保以及未成年保護等方面成效顯著。但是，我們也應該清醒的認識到，湖南民族地區社會保障事業總體上還很落后，社會保障制度體系不完善，保障水平低，加之相關政策走樣，工作落實不到位，以至于社會保障對社會發展的促進作用不能夠充分發揮。

（一）社會保障制度體系不完善，城鄉社會保障比例失衡

長期以來，湖南省少數民族地區社會保障事業實際上僅指民政部門的五保戶、少數特殊對象的救助，沒有形成體系，不能滿足農村居民多方面、多層次的保障需求，如社會救濟、自然災害救濟由民政部門負責牽頭，農村合作醫療各地歸屬不同（有的縣市由社保局下屬醫保局負責，有的是由衛生局下屬合管辦負責）、新型農村養老保險是由各地人辦資源和社會保障局下屬農保科負責，保障項目各自為政、各行其是，內容殘缺、體系分割；湘西、湘南少數民族聚集區域社會保障水平與全省總體發展水平差距很大。社會保障制度城鄉分離，在城市，社會保障體系相對較完備，而在農村地區，新農合和新農保對于解決農民看病難和養老難實在是杯水車薪，真正意義上的保障還得依靠家庭保障和自我保障。

（二）社會保障籌資機制不健全，社會保障功能難以有效發揮

目前，保障基金的主要來源是縣、鄉財政補助，在給付保障基金時帶有救濟性特征，救濟范圍很窄，在實際工作中經常導致不公平。公益慈善和企業捐助也是重城市輕農村（民族地區更是被公益慈善遺忘），再加之農民參保積極性不高，很多農民因外出務工或因自然災害經常欠交，以至于民族地區社會保障基金規模總體偏小。湖南民族地區農村社會保障范圍小，部分民族地區仍有貧困兒童讀不起書、五保老人無人供養的問題。從一定程度上說，湖南省少數民族地區農村社會保障更多只是體現了政府的人文關懷，其保護弱小和援助困難的功能未能真正體現。總體上看，城鄉經濟發展差距很大，農村社會發展落后于經濟發展；民族地區農村經濟社會發展又落后于非民族地區，這也是湖南社會發展的重要特征之一，也是造成社會保障資金很難籌集，農村社會保障水平的整體不高的根本原因。

（三）民族地區社會發展程度低，社會保障工作隊伍不穩定

一方面，第五次、第六次全國人口普查資料顯示，湖南省民族地區農村人口的受教育程度整體偏低，初中文化程度人口占比較高，尤其是民族地區小學扮演率長期居高不下，很多農村婦女不會說普通話，也基本沒有離開過農村。另一方面，民族地區農村離城市遠，交通不便，生活條件差，工資福利待遇低，基層干部人心不穩，流動頻繁，康復訓練、心理治療和專業社工人員更是進不去。比如沅陵縣合管辦只有工作人員16人，其中，專職稽查、審核工作人員8名，他們不僅要負責進行縣內60多家定點醫院和401家村衛生室的網絡監管及現場稽查工作，而且每年還要完成8萬多人次住院病人、15萬多人次門診病人醫療費用的審核及補償工作，完成1萬多人次的特殊門診評審和辦理工作，完成1萬多人次的電話隨訪和1千多人次的入戶現場隨訪工作。由于工作人員少工作量大，導致人手緊張而疲于應付工作。

（四）社會保障實施方式有弊端，社會保障管理缺乏統一規范

一方面，集體負擔過重。一些較發達的農村，新農合、新農保個人繳費部門都由村集體代繳了，村民可以享受比較全面的社會保障，甚至學生入學、村民看病都會獲得資助，真正實現老有所養、學有所教。但是，廣大民族地區農村集體經濟整體較弱，村民只能依靠自己的力量參與各項社會保險，政府沒有社會保障的差別機制，民族地區村民無法享受國民待遇。另一方面，社會保障立法不完全。農村社會保障體制不順，沒有形成法律體系，城鄉分割、條塊分割。如農村五保供養制度落地問題；公共醫療衛生制度配套改革滯后；各級財政對民族地區農村社會保障的標準太低，不能滿足農村居民基本生活的需要；等等。

三、政策建議

國務院新聞辦公室2016年9月29日發布的《國家人權行動計劃（2016～2020年）》指出，保障少數民族經濟發展權利。行動計劃提出，促進少數民族事業發展，加大財政投入和金融支持，改善基礎設施條件，支持民族地區發展優勢產業和特色經濟，確保到2020年在民族地區基本消除絕對貧困現象，持續促進民族地區經濟發展主要指標增速高于全國平均水平。具體來說，構建湖南省民族地區新型社會保障制度可以從以下四個方面著手。

（一）做好民族地區社會發展整體規劃

貫徹“十三五規劃”，對湖南少數民族地區農村社會保障事業進行整體、科學的規劃。農村社會保障建設應該用科學發展觀作指導，民族地區社會保障事業應該與民族地區全面小康同步。一是做好經濟發展規劃。要本著民族地區資源優勢和文化特色，探索不同風格的經濟發展模式，發展旅游經濟、生態經濟；要能準確定位，擺正民族地區經濟在整個國民經濟中的位置，充分借助國家扶貧開發和產業轉移的機遇，組建一批資源能源企業，為地區發展奠定經濟基礎。二是做好基礎設施建設規劃。民族地區社會保障水平低最顯著的特點就是相關基礎設施不完善，要加快農村醫療站點建設和中小學教育布局的重新調整；要加快農村互聯網建設，方便民族地區村民利用互聯網實現養老就醫保障。三是做好社會發展規劃。民族地區社會保障事業涵蓋了教育、衛生、醫療、養老以及鄉村文化娛樂等方面，做好相關規劃對于加快民族地區經濟社會發展意義重大。其中財政投入、人才培養、文化建設等是重中之重。四是做好環境保護規劃。民族地區自然環境優美，是民族經濟、文化發展和社會進步的基石。要改變犧牲環境贏得經濟發展的傳統做法，要以人為本，實現人與自然和諧發展；要積極推行退耕還林，保護植被，改善農業生態，實現可持續發展。五是做好農村社會保障服務規劃。以農村社區為單位，從村莊規劃、產業規劃做起，把社區發展與養老服務、基本醫療衛生服務、文化娛樂活動有機結合起來。

（二）不斷強化政策引導功能

首先，完善農村保障制度。一是正確界定保障對象。以農村低保為例，農村最低生活保障覆蓋面應該更加擴大，不僅包括因缺少勞動力、低收入造成生活困難的家庭；也應該包括因災、因病及殘疾致貧的家庭；還應該包括無勞動能力、無生活來源及無法定撫養人的老年人、未成年人、殘疾人等。二是不斷提高保障標準，形成與國民經濟發展相適應的增長比例。三是構建穩定的籌資渠道。政府公共財政應該有專項支出，努力實現社保基金保值增值，支持公益慈善組織和企業投身民族地區社會保障事業。四是建立社保退出機制。鼓勵社會保障對象通過自力更生，依靠政策和幫扶盡快脫貧致富，對達到標準的對象應該適時指導退出，讓社保政策惠及更多困難群體。其次，完善社會養老與家庭養老相結合的養老保障制度。從長遠的觀點看，社會養老與家庭養老相結合的養老模式是未來民族地區農村養老的總體趨勢。走訪情況表明，65%的受訪者認為靠自己和子女養老更可靠，也有超過30%的受訪者認為農村社會養老保險可靠。政府要積極引導社會組織在農村地區投資興辦養老機構，通過政府購買服務為農村留守老人提供最基本的服務。第三，加快民族地區社會保障制度的立法。為了不使民族地區社會保障建設流于形式，需要制定和完善民族地區社會保障法律法規。一方面，盡快出臺包括災民救助、社會互助、扶貧開發和醫療、養老、失業等多個法規實施細則；另一方面應實現農村社會保障中各項專項福利政策的有效銜接。

（三）充分發揮宣傳示范效應

首先，抓好宣傳示范。統計調查問卷發現，有相當部分群眾對“五保供養制度”不是很清楚或者沒聽說過（占到受訪者65%），還有70%左右受訪者對現有社會保障制度基本了解或者不了解，應該說這跟社會保障知識和政策宣傳不夠不深入有很大關系。因此，基層政府有擴大宣傳的責任。縣鄉應該組織一些相關政策宣講，干部職工應該了解農村社會保障相關政策和知識，要充分利用電視和農村遠程教育進行經常性宣傳。再就是要發揮村組黨員干部的作用，村組干部是聯系群眾最直接的，政策經過他們的宣傳也最有效。其次，樹立典型經驗。由于民族地區經濟社會發展不平衡，各地面臨問題有其特殊性，為了調動民族地區加快社會保障事業的積極性，很有必要通過培育典型來帶動。榜樣的力量是無窮的，可以選擇一些社會保障基礎較好地方作為典型，通過政策傾斜和項目扶持，形成經驗，再逐步推廣。再次，培養專門人才。調研中我們發現，鄉鎮辦事大廳里的社保專干大都屬于半路出家，不具備專業知識，對農村社會保障工作缺乏主動性和創造性。因此，需要一大批學有所成的專門社工人才來從事這一工作。

（四）善于做活資本運作棋局

一方面，發動社會力量，多方籌集資金。農村社會保障建設涉及面廣，資金需求量大。涉農小額貸款和新時期金融扶貧為社會社會保障事業發展開辟了新天地，農戶以土地作抵押，金融部門對貧困農民提供無息貸款，幫助解決生產生活的資金壓力，為家庭增收提供保障；政府要通過平臺建設為農村社會保障籌措更多資金，為中介組織、慈善機構、志愿者等投身農村社會做好準備；政府還要利用國有企業改制的契機，通過劃轉部分國有資產為社會保障補充基金；要積極鼓勵和引導工商資本、民間資本、外資投入到民族地區農村經商辦廠，提高民族農村地區社會保障水平。另一方面，把完善社會保障體系與培育資本市場聯系起來設計。應把社會保障制度作為一種經濟制度來設計，民族地區在完善社會保障體系的過程中，應著力在其間架設橋梁。通過社會保障制度的運作，可以不斷提高民族地區國民儲蓄率、穩定資本市場，使形成的資本最終能夠在促進民族地區經濟發展中起到巨大的作用；民族地區的經濟發展迫切需要社會保障制度的支持。民族地區政府應積極建立個人的基金賬戶，加快社保儲蓄資本化，實現完善社會保障體系與完善民族地區資本市場的雙贏目標，并達到養老與推動經濟發展的雙重目標。

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*本文系湖南省民族宗教問題研究項目2016年度課題（2016-HNMY-015）的研究成果之一。

（作者單位：中共湖南省委直屬機關黨校）