民族地區金融惠農政策局限性及對策探討

摘 要：恩施土家族苗族自治州是一個以農業為主的民族地區，其轄內的農行恩施分行在執行金融惠農政策中起著重要作用，在金融產品、金融服務、精準扶貧方面對整個恩施州起著重要作用。通過研究，農行恩施分行的諸多金融惠農政策也側面折射出在民族地區金融政策民族性不強、適度性有待商榷、有效性欠缺的局限，基于此，完善民族地區的金融政策需要從提高金融機構管理水平、細化金融政策的適度性以及建立完善的監管追責體制多方努力。

關鍵詞：民族地區；金融惠農政策；恩施州

中圖分類號：F127.8 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2017）29-0083-02

作者簡介：李華霖（1990-），男，土家族，湖北恩施人，湖北民族學院，民族法學專業研究生，研究方向：憲政與民族區域自治。

一、民族地區金融惠農政策的局限性研究

（一）金融政策的“民族性”探討

為了解決少數民族自治地方資金短缺的困難，進一步加快民族自治地方經濟的發展，逐步縮小與發達地區的差距，《民族區域自治法》第55、56、57、58、60、63條明確規定了國家和上級機關在投資、金融方面加大對民族自治地方的扶持力度以及應當承擔的主要職責。這充分說明，民族地區的金融政策（包括惠農政策）是合乎法律規定且應當有很強的“獨一性”的。然而，筆者在實際調查中發現，民族地區（以恩施土家族苗族自治州為例）享有的金融優惠政策并非是“唯一的”，2004年，農業部發布《2014年國家深化農村改革、支持糧食生產、促進農民增收政策措施》，50項政策涵蓋種糧直補、農機補貼、產糧大縣獎勵等多項支農惠農政策，以2014年明確的資金數和2013年基數統計，四項對農民的補貼金額為1638億元。除了對農民直補，中央財政每年會對產糧產油大縣實施獎勵政策，2013年，中央財政安排產糧（油）大縣獎勵320億元，今年中央財政將繼續加大獎勵力度，對產豬大縣的補貼預計也會達到2013年35億的規模。通過研究，民族地區的許多金融惠農政策與農業部對農業地區的惠農政策“或多或少”的有著重合，這樣，民族地區的金融惠農政策就被很大程度上削弱了。此外，以農行恩施分行的金融惠農政策為例，該行在甄別和界定農戶資質和資金發放的標準更多的是以城鎮戶口和農村戶口以及戶籍而非民族成分和民族地區，同時，在湖北省內其他非民族地區的農業地區（江漢平原等），農業銀行均有各種金融惠農政策，有些金融政策的惠農幅度甚至超過了恩施土家族苗族自治州這一民族地區，這樣的金融惠農政策有效性和民族性值得商榷。

（二）民族地區金融政策的“適度性”分析

眾所周知，民族自治地方地域遼闊，自然條件較差。于是很多時候就形成了“民族地區就一定是貧困地區”的印象。筆者通過研究，發現許多時候，在對于民族地區執行金融優惠政策的“適度性”不夠清晰。其實，國家早在解放初期就已經制定了一系列發展民族地區金融業的優惠政策以促進地區經濟的發展，實現共同富裕的目標。并且各民族地區根據其不同的經濟特征相應的實行了適合自身經濟發展的優惠措施。這些金融方面的優惠政策主要體現在設立專項貸款，給予優惠利率，放寬貸款額度和還款期限等。同時，對少數民族專項貸款給予優惠利率。如1991年《中國人民銀行關于民族貿易縣貿易貸款實行優惠利率的通知》規定，對國家確定的421個民族貿易縣貿易貸款，在利率上實行優惠政策。民族貿易貸款年利率為5.76%。貸款行向企業按年利率的8.64%收息，對年利率5.76%與8.64%的2.88%利差按季返還企業。對少數民族和民族地區貸款，適當放寬貸款條件。1993年發布的《城市開民智工作條例》規定，信貸部門對以少數民族為主要服務對象的從事食品生產、加工、經營和飲食服務的國有企業和集體企業，在貸款額度、還款期限、自由自己比例方面給予優惠。開發性貸款、扶貧貼息貸款和其他專項貼息貸款也適當的向民族地區傾斜。對民族地區開發當地資源的項目，在保證有效益、能還貸的前提下，貸款條件要適當放寬。

然而，經過多年的經濟社會的發展，各民族地區的經濟發展程度高低各異，各民族地區的產業優勢互不相同，這樣，之前訂立的籠統的金融優惠政策針對不同的民族地區其“適度性”就值得商榷。同時，在這優惠條例中，“給于優惠”“適當照顧”“適當放寬”等與民族地區當地的金融機構自身的規章制度是否有沖突，貸款落地行執行是否到位，也是一個值得商討的問題。以農行恩施分行為例，其金融惠農政策在整個恩施州內執行統一標準（惠農貸款發放對象、執行利率、還款期限），然而恩施州范圍內各縣市農戶經營狀況有很大差別，有些產業如種植業、畜牧業收益周期不一，且容易受到自然災害的影響，這樣在全州范圍內執行統一的金融惠農政策標準也是有待商榷的。

二、完善民族地區金融扶持政策的建議

（一）提高民族地區金融業的經營管理水平和效益，營造和諧信用環境，突出體現金融政策的“民族性”

第一，商業銀行在核定和下達貸款計劃的同時，應統籌兼顧，對落后地區適當傾斜，在這里要重點說明，究竟確立怎樣的比例需要民族地區所在的支行與省屬分行進行直接磋商，畢竟有《民族區域自治法》作為指導意見。

第二，民族地區有放貸資格的金融機構應采取強有力的措施，調整信貸結構，優先支持落后地區的基礎設施建設、支柱產業建設、資源開發型主導產業建設和高科技產業建設，重點扶持高附加值、高科技含量、高質量產品、高效益回報的項目。

第三，建立民資地區金融保障體系。建立基礎產業風險保障基金，發行由財政貼息的基礎產業債券，允許多種投資方式并存，為企業進入金融市場籌資創造好的金融環境，等等。

（二）充分詮釋民族地區金融政策的“適度合理性”

一是放寬貸款規模限制。按照區別對待、分類指導的原則，由國有商業銀行根據民族地區的實際情況自主決定當下放貸款審批權限、增加授權授信額度。有重點的加大信貸投放。以農行恩施分行為例，恩施分行作為二級分行，其上屬機構為湖北省分行（一級分行），在確立貸款額度時，恩施分行可根據《民族區域自治法》和《憲法》第四條向湖北省分行爭取更多的貸款額度和審批權限。

二是實行優惠的存貸款利率和低保險費率政策。擴大中長期貸款的利率浮動幅度，提高增量存貸款比例和中長期貸款比例。

三是放寬對金融機構再貸款的條件和期限，在民族地區國有商業銀行出現資金頭寸不足時可發放在貸款支持。

四是改進有關貸款發放和經營管理指標的考核辦法，使民族地區商業銀行考核指標有別于內地。在這里一定要強調民族地區不能等同于貧困山區，恩施整個州均屬于民族地區，理應有自身的一套考核辦法。

（三）完善民族地區的金融政策監管機制和跟蹤問責機制

以農行恩施分行為例，在執行惠農貸款、發放惠農卡上，首先應當審核農戶的資質，同時考評農戶的信用體系，嚴查弄虛作假甚至內部員工暗箱操作；在貸款的流程中，必須規范到每個環節，同時要深刻明白惠農貸款的主要任務和目標是加快民族地區經濟發展而不是增加本行中間業務收入；更關鍵的是要進行貸后管理，考核農戶是否利用惠農貸款發展農產業，產業發展中是否遇到自然災害等困難（如今年六月以來省內普遍暴雨對農業的危害），在最終的貸款計價考核中，要從傳統的注重貸款的數量轉換為貸款發放的質量。包管到戶，落實到人，將惠農貸款這一優秀的惠農政策真正惠及農戶心中，最終促進民族地區經濟社會的發展。

[ 參 考 文 獻 ]

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