江西城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置的均衡性發(fā)展分析

羅志紅+雷婷+邱茜

摘 要 城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置是推進(jìn)教育公平發(fā)展的重要基礎(chǔ)。本文立足江西城鄉(xiāng)義務(wù)教育配置現(xiàn)狀對師資力量、辦學(xué)條件、經(jīng)費(fèi)投入等關(guān)鍵因素進(jìn)行測度分析，揭示現(xiàn)實(shí)差距及其主要原因，并從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，完善義務(wù)教育財(cái)政管理體制和義務(wù)教育公平發(fā)展考核機(jī)制等方面提出政策建議。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)義務(wù)教育 資源配置 均衡發(fā)展 江西

中圖分類號：G522.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2017.10.061

0 引言

自“十一五”以來，江西省為進(jìn)一步統(tǒng)籌教育資源，推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平發(fā)展，相繼出臺了義務(wù)教育免收學(xué)雜費(fèi)、農(nóng)村中小教育經(jīng)費(fèi)保障、師資省級統(tǒng)籌等多項(xiàng)政策制度，有效推進(jìn)了城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置的均衡性發(fā)展。2015年，江西省城鄉(xiāng)適齡兒童義務(wù)教育階段的毛入學(xué)率分別達(dá)到98.29%、99.92%；中小學(xué)專任教師學(xué)歷合格率也達(dá)到93.23%、99.81%。但江西省是一個(gè)中部欠發(fā)達(dá)省份，人力、財(cái)力、物力等義務(wù)教育資源相對匱乏，城鄉(xiāng)間義務(wù)教育資源配置的均衡性發(fā)展面臨不少現(xiàn)實(shí)困境，正如《江西省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》所指出的，將繼續(xù)把義務(wù)教育均衡發(fā)展放在全省教育發(fā)展規(guī)劃中的突出位置，進(jìn)一步加大師資力量、辦學(xué)條件、教育投入等義務(wù)教育資源的總量投入，不斷優(yōu)化資源配置結(jié)構(gòu)，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展和公平發(fā)展。因此，針對江西省情選擇影響城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置的均衡性發(fā)展的關(guān)鍵因素，對江西省城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置的非均衡程度進(jìn)行測度分析，探尋導(dǎo)致資源配置非均衡的主要原因，提出有針對性的政策建議，對于當(dāng)前加快推進(jìn)江西城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平發(fā)展和一體化發(fā)展具有重要意義。

1江西省城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置的均衡狀態(tài)分析

1.1 城鄉(xiāng)義務(wù)教育的師資配置

從專任教師的學(xué)歷結(jié)構(gòu)來看，江西省城鄉(xiāng)義務(wù)教育專任教師的學(xué)歷和職稱結(jié)構(gòu)雖有所優(yōu)化，但優(yōu)質(zhì)師資仍有較大差距（見表1）。從專任教師“學(xué)歷比”來看，2006-2014年間高學(xué)歷專任教師的比例不斷提高，低學(xué)歷專任教師的比例不斷下降。具體來看，城鄉(xiāng)本科及以上畢業(yè)小學(xué)專任教師的占比分別從13.16%、4.12%增加到43.64%、23.52%；高中階段畢業(yè)和高中階段以下專任教師的占比分別從33.21%、60.46%下降到10.25%、27.46%；城鄉(xiāng)本科及以上畢業(yè)初中專任教師的占比分別從39.13%、29.13%增加到68.80%、61.33%，城鄉(xiāng)其他低學(xué)歷初中專任教師的占比顯著地下降，從60.87%、70.87%減少到29.67%、32.20%。另外，江西省城鄉(xiāng)義務(wù)教育專任教師的學(xué)歷結(jié)構(gòu)仍然存在較明顯的差距，城市義務(wù)教育專任教師的學(xué)歷結(jié)構(gòu)優(yōu)于農(nóng)村，城鄉(xiāng)初中專任教師的學(xué)歷結(jié)構(gòu)優(yōu)于小學(xué)專任教師的學(xué)歷結(jié)構(gòu)。從專任教師的職稱結(jié)構(gòu)來看，城鄉(xiāng)高級職稱教師比例出現(xiàn)不同程度的增加，2014年城鄉(xiāng)小學(xué)教師高級職稱的占比分別從52.03%、45.83%增加到52.32%、48.94%，分別增加了0.29%、3.12%；城鄉(xiāng)初中教師高級職稱的占比分別從16.44%、8.69%提高到27.81%、22.00%，分別提高了11.37%、13.32%。但從整體水平來看，城市小學(xué)和初中教師高級職稱占比明顯高于農(nóng)村，城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)師資差距仍有待進(jìn)一步縮小（見表1）。

1.2 城鄉(xiāng)義務(wù)教育辦學(xué)條件的差異

近年來，江西省義務(wù)教育階段的辦學(xué)條件雖有改善，但城鄉(xiāng)差距依然明顯（見表2）。小學(xué)階段，城市生均校舍建筑面積、教學(xué)及輔助用房、行政辦公用房和生活用房分別從2006年的3.90m2、2.28m2、0.36m2、0.91m2增加到2014年的4.49m2、2.68m2、0.43m2、1.04m2，農(nóng)村生均校舍建筑面積、教學(xué)及輔助用房、行政辦公用房和生活用房分別從2006年的5.48m2、3.45m2、0.45m2、1.25m2增加到2014年的7.91m2、4.94m2、0.52m2、2.14m2，這些方面的城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，從2006年的1.58m2、1.17m2、0.09m2、0.33m2增加到3.42m2、2.26m2、0.96m2、1.11m2；城鄉(xiāng)生均體育運(yùn)動場（館）面積差距不斷縮小，但城鄉(xiāng)生均危房面積的差距較為明顯，其中農(nóng)村生均危房面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市；在生均計(jì)算機(jī)、生均圖書藏量、生均固定資產(chǎn)總值方面，城市相對于農(nóng)村優(yōu)勢明顯，其中2014年城市生均圖書藏量為11.84冊，高于農(nóng)村9.36冊，城市生均固定資產(chǎn)總值0.40萬元，高于農(nóng)村0.16萬元。初中階段，城市的辦學(xué)條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于農(nóng)村。城市生均校舍建筑面積、教學(xué)及輔助用房、行政辦公用房、生活用房、體育運(yùn)動場（館）面積迅速地從2006年的5.85m2、2.41m2、0.44m2、2.57m2、4.58m2增加到59.60m2、25.02m2、4.48m2、26.16m2、42.56m2，農(nóng)村辦學(xué)條件有所改善，但是較為緩慢；在生均計(jì)算機(jī)、生均圖書藏量、生均固定資產(chǎn)總值方面，城市辦學(xué)條件改善的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，2014年城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大到0.38臺、95.95冊、4.22萬元（見表2）。

1.3 城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的差異

城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入主要采用義務(wù)教育階段的生均教育經(jīng)費(fèi)指標(biāo)予以衡量，生均教育經(jīng)費(fèi)指標(biāo)包括生均事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出和基建支出（見表3）。2006-2014年間，小學(xué)階段城鄉(xiāng)生均事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出從1438.26元、1359.90元增加到7667.39元、7461.90元，分別增加了6229.14元、6101.90元；但城鄉(xiāng)生均基建支出卻從79.39元、56.26元減少到76.26元、54.78元；初中階段城鄉(xiāng)生均事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出從2045.05元、1683.53元增加到10645.29元、10015.22元，城鄉(xiāng)生均基建支出從96.05元、76.99元增加到270.93元、164.76元。整體而言，雖然教育投入總量在不斷增加，但城市生均經(jīng)費(fèi)增長的幅度要明顯高于農(nóng)村，城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的累積差距事實(shí)上在不斷擴(kuò)大（見表3）。endprint

2促進(jìn)江西省城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的政策建議

2.1 城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資要均衡配置，提高質(zhì)量

目前江西省城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源非均衡配置突出表現(xiàn)在農(nóng)村高學(xué)歷、高級職稱的專任教 師占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市，嚴(yán)重影響農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量水平的提升。應(yīng)堅(jiān)持“有質(zhì)量的教育公平”原則，加強(qiáng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師資源的均衡配置和發(fā)展：首先，制定城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資的科學(xué)調(diào)整機(jī)制。即在編制師資標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)該更多地側(cè)重于教師的學(xué)歷、職稱、年齡、專業(yè)等質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)結(jié)合教育師資的數(shù)量與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的師資調(diào)配機(jī)制。其次，科學(xué)建立農(nóng)村義務(wù)教育師資的補(bǔ)充機(jī)制。[1]如加強(qiáng)對高校師范生的免費(fèi)政策優(yōu)惠力度，完善大學(xué)生支教政策，為農(nóng)村提高優(yōu)質(zhì)教師質(zhì)量奠定基礎(chǔ)。制定嚴(yán)格的農(nóng)村教師人事管理制度，保障農(nóng)村教師質(zhì)量。第三，建立城鄉(xiāng)教師待遇的統(tǒng)籌機(jī)制。各級政府財(cái)力應(yīng)向農(nóng)村地區(qū)傾斜，保證農(nóng)村教師的工資水平不低于城市教師，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教師工資的長效增長；加強(qiáng)農(nóng)村教師工作的社會認(rèn)同制度建設(shè)，如對長期在農(nóng)村從事義務(wù)教育工作的教師頒布榮譽(yù)證書，增強(qiáng)其自豪感與責(zé)任感。最后，完善城鄉(xiāng)教師交流輪崗制度，提升農(nóng)村教師質(zhì)量。一方面選派城市中小學(xué)優(yōu)秀教師、骨干教師到農(nóng)村地區(qū)任教，傳播科學(xué)教育方法和理念，提高農(nóng)村地區(qū)教師教學(xué)質(zhì)量；另一方面每年從農(nóng)村地區(qū)選派優(yōu)秀教師到城市地區(qū)的學(xué)校任教，學(xué)習(xí)先進(jìn)的教育方法和理念，培養(yǎng)農(nóng)村優(yōu)秀教師和骨干教師。[2]

2.2 城鄉(xiāng)義務(wù)教育設(shè)施需保證使用，提高實(shí)效

隨著江西省城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，形成農(nóng)村空心化，農(nóng)村義務(wù)教育教育資源使用低效，而城市義務(wù)教育資源變得緊缺，城鄉(xiāng)義務(wù)教育辦學(xué)條件現(xiàn)出新的差距。因此，應(yīng)合理規(guī)劃城鄉(xiāng)義務(wù)教育的校園建設(shè)，從以下幾方面不斷提高教育設(shè)施的使用效率。首先，應(yīng)結(jié)合全省各區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際情況確立城鄉(xiāng)義務(wù)教育基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的最低標(biāo)準(zhǔn)，確保教育設(shè)施的正常使用；明確設(shè)施建設(shè)責(zé)任主體，實(shí)施責(zé)任追究制度，保證學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的順利進(jìn)行。[3]其次，在義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面，要科學(xué)合理規(guī)劃學(xué)校建設(shè)的規(guī)模與標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化義務(wù)教育學(xué)校的建設(shè)，如加大在計(jì)算機(jī)、圖書資料等軟性辦學(xué)設(shè)施的投入。堅(jiān)持義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)的節(jié)約化發(fā)展，充分整合現(xiàn)有辦學(xué)條件設(shè)施，提高校舍資源的使用效率。第三，建立城鄉(xiāng)義務(wù)教育辦學(xué)條件的科學(xué)評價(jià)機(jī)制。即建立江西全省城鄉(xiāng)義務(wù)教育辦學(xué)條件數(shù)據(jù)庫，同時(shí)定期發(fā)布各地區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育辦學(xué)條件的監(jiān)督報(bào)告，以便于全社會了解和有效監(jiān)督城鄉(xiāng)義務(wù)教育辦學(xué)條件的工作進(jìn)展，和政府部門作出科學(xué)決策。

2.3 城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)需做足總量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)

江西省義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入格局的“低重點(diǎn)”特點(diǎn)較為明顯，其中農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入主要是以縣鄉(xiāng)級政府的財(cái)政資金為主。而作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，各級有限的政府財(cái)力常常滿足不了農(nóng)村義務(wù)教育投入所需的資金，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總量相對不足。同時(shí)，現(xiàn)行的政績考核機(jī)制下，地方政府官員只關(guān)注義務(wù)教育“量”的“達(dá)標(biāo)驗(yàn)收”，而對“質(zhì)”的提高重視不夠，導(dǎo)致義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)欠優(yōu)化發(fā)展。因此，一方面全省各級政府應(yīng)主要圍繞農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮、農(nóng)民增收等出臺一系列政策，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體發(fā)展，提高地方政府的財(cái)政能力，增加義務(wù)教育財(cái)政投入規(guī)模，為城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源的均衡配置奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。[4]另一方面，要不斷完善各級政府義務(wù)教育供給責(zé)任的考核機(jī)制，從數(shù)量方面和質(zhì)量方面科學(xué)制定義務(wù)教育供給責(zé)任的考核標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)考核地方政府在義務(wù)教育質(zhì)量水平方面的努力程度，從而促進(jìn)各級地方政府進(jìn)一步優(yōu)化義務(wù)教育財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

2.4 城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置的考核機(jī)制需科學(xué)合理

公平是城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置的基本價(jià)值取向，“有質(zhì)量的教育公平”使其應(yīng)有之義。[5]目前，江西省對城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡發(fā)展的考核主要強(qiáng)調(diào)“賬面數(shù)據(jù)”，如生均師資、生均事業(yè)性經(jīng)費(fèi)、生均辦公經(jīng)費(fèi)、入學(xué)率和輟學(xué)率等，相對而言，對更為體現(xiàn)質(zhì)量公平的“內(nèi)涵數(shù)據(jù)”存在重視不足。因此，有必要從以下三方面建立健全城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置均衡發(fā)展考核機(jī)制。首先，根據(jù)教育有質(zhì)量公平的內(nèi)涵，合理確立城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的考核指標(biāo)，如教育機(jī)會均衡指標(biāo)、教育資源配置均衡指標(biāo)、教育質(zhì)量均衡指標(biāo)、教育成就均衡指標(biāo)等，對各級地方政府實(shí)施專項(xiàng)考核。其次，建立城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的動態(tài)考核機(jī)制，即時(shí)動態(tài)監(jiān)測城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展程度，以便準(zhǔn)確有效地對城鄉(xiāng)義務(wù)教育非均衡差距予以糾正和改善。第三，提高各級政府對城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的宏觀管理水平和科學(xué)決策水平。全省省各級地方政府要進(jìn)一步強(qiáng)化教育質(zhì)量觀念，轉(zhuǎn)變教育管理方式，全面、有效地監(jiān)督城鄉(xiāng)義務(wù)教育質(zhì)量的差異。

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