監察體制改革背景下派駐鄉鎮（街道）檢察室的職能定位

李鋼 韓忠偉

摘 要 近年來各地基層檢察機關致力于建設派駐鄉鎮（街道）檢察室試點工作，實踐探索成效顯著，同時不容忽視地引發了派駐檢察室職能定位偏差和法律監督檢察職能發揮偏離等一系列問題，譬如：派駐檢察室缺乏明確的法律定位，職能缺乏統一的規定，組織運行也缺乏規范的運行機制等等。隨著監察體制改革，檢察工作進入新的篇章，派駐檢察室的職能面臨著重新定位，它的法律地位、具體職能、組織運行也亟待進一步規范。

關鍵詞 派駐檢察室 職能定位 法律監督

基金項目：本文系2018年度甘肅省人民檢察院檢察理論研究課題（項目編號：GJY2018-25-2）結項成果；系2017年度甘肅政法學院智庫項目（項目編號：2017XZK01）階段性研究成果。

作者簡介：李鋼，甘肅行政學院法學教研部副主任，副教授，主要從事憲政及法律實務研究；韓忠偉，甘肅政法學院副教授，碩士生導師，主要從事憲政及法律實務研究。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.058

近年來，基層檢察院嘗試探索建設派駐鄉鎮（街道）檢察室，是實現檢察工作重心下移、檢力下沉的重要手段，同時也是維護基層人民群眾合法權益、加強基層監督的重要舉措。派駐檢察室試點運行實踐中，普遍存在派駐檢察室法律地位不明、設置法律依據缺失，設置虛化、職責模糊、職能龐雜泛化、檢察警力和檢務保障嚴重空缺等諸多困難和問題。多年來，各基層檢察院試點探索實踐中，將派駐檢察室視為延伸檢察職能的主陣地。派駐檢察室延伸檢察職能觸角，主要定位于收集基層“三農”職務犯罪案件線索，協助派駐基層院原反貪、犯罪預防、反瀆職能部門辦理職務犯罪案件。當前監察體制改革背景下，派駐檢察室原反貪、犯罪預防、反瀆職能和人員轉隸監察委員會后，派駐檢察室的職能定位面臨著新的考驗和變革。如何從立法規范角度合理配置派駐檢察室職能，以有效彌補基層法律監督的空缺，成為新時期檢察機關面臨的新課題。本文主要就近年來各地以派駐檢察室建設為依托延伸法律監督職能探索實踐中普遍存在的職能定位偏失等問題予以辨析和思考。

一、監察體制改革前派駐鄉鎮（街道）檢察室職能定位的實踐考察

（一）派駐檢察室職能定位的實踐探索與運行模式

2010年10月，最高人民檢察院印發了《關于進一步加強和規范檢察機關延伸法律監督觸角促進檢力下沉工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），該《指導意見》指出全國各省各市地方檢察機關必須加強鄉鎮（街道）檢察室建設。之后，各省市派駐檢察室建設實踐探索中的職能設置，雖各有側重和差異，但不外乎四個核心職能：職務犯罪偵查和預防；法律監督；服務鄉鎮（街道）村民；服務檢察院內部其它業務部門。如2013年至2016年，甘肅省檢察機關借助深受全省廣大基層群眾普遍歡迎、社會各界廣泛好評的“保民生、促三農”專項行動，設立了515個派駐鄉鎮（街道）檢察室，派駐檢察室職能設定與“保民生、促三農”專項行動內容聯系緊密，主要是預防職務犯罪職能，在此基礎上涵蓋一定法律監督職能，但還未涉及更深層次方面的職能，如刑事案件辦理如何與基層社會創新管理實現對接，如何開展民事行政監督與刑事執行監督等。

截止于2018年3月《國家監察法》出臺前，派駐檢察室在全國范圍內大致形成四種運行模式：辦案型派駐檢察室、服務型派駐檢察室、巡回型派駐檢察室和專業型派駐檢察室。據考察，上述運行模式均偏離了檢察機關下沉法律監督觸角職能的初衷。就功能定位看，辦案型派駐檢察室主張把主要職能定位在基層職務犯罪的偵查辦案和預防上，其存在前提是“有案子可辦”，這一定位使得派駐檢察室往往成為派出院的“第二反貪局”或“犯罪預防科”；而服務型派駐檢察室定位于配合參與基層政權職能，主要參與配合鄉鎮（街道）開展社會治安綜合治理和平安創建等社會管理創新工作；巡回型派駐檢察室往往行使基層檢察院的一些輔助職能，強調輔助派出院控申、偵監、公訴、民行部門收集案件線索、聯絡和信訪工作；專業型派駐檢察室定位于專業特色檢察業務建設，主要致力于辦理輕刑案件、生態環境保護和知識產權保護方面。就甘肅省派駐檢察室試點探索的運行模式來看，試點設立之初，各派駐檢察室配備一名檢察干警任檢察室主任，同時從鄉鎮（街道）紀檢干部、基層司法人員中選聘兩名檢察聯絡員，辦公場所由鄉鎮（街道）提供，人員均為兼職巡回辦公。而從2016年8月起，全國范圍內正式設立515個鄉鎮（街道）檢察室，每個檢察室配備主任1名（正科級），事業編制和輔助人員2-4名，主任由基層院檢察人員兼任，而輔助人員則在鄉鎮（街道）支扶人員中應急遴選產生。甘肅省派駐檢察室運行模式由“駐點巡回型”模式，逐漸向辦案職能型模式探索和過渡。

（二）派駐檢察室的設置及運行均缺失法律依據

設置派駐檢察室還沒有得到國家法律層面的認可。縱覽現有的基層司法機構體系，關于派駐監察室的規定比較模糊且缺位現象突出，而人民法庭、公安派出所的設置及其職能的法律依據均比較明確。即使高檢院先后下發了《人民檢察院鄉（鎮）檢察室工作條例》（以下簡稱《工作條例》）和《指導意見》，但均是檢察機關的“內部”文件，從法律規范而言，其效力只對在內部有約束力，對外無強制約束力。在實際建設中，各地派駐檢察室只能長期根據“內部文件”探索性地開展工作，機構設立及工作職能均缺乏法律依據，這些不僅造成機構設置的困難，而且在真正執行過程中也由于法律依據不足而難以實施。因此在各鄉鎮（街道）普遍存在一個現象：派駐檢察室的設置與地方黨委政府的認同和支持程度有很大的關系。究其原因都在于：派駐鄉鎮（街道）檢察室設置的主要依據是高檢院的《指導意見》，在法律層面和編制機構運行方式上都沒有較為過硬的執行依據。就全國特別是甘肅省派駐檢察室建設情況來看，省級黨委、政府和編制管理部門對派駐鄉鎮（街道）檢察室比較支持，但在組建過程中就暴露出地方黨委政府認識不明確、支持力度不大、鄉鎮（街道）存在敷衍應付等現象，導致各地推進力度不一致，發展不平衡，派駐檢察室人員、編制、經費保障也各有差異。由于缺乏法律層面的統一規定，各地派駐檢察室在組織形式、人員編制、履職程序和職責范圍就勢必不統一，在一定程度上損害了法律監督屬性和影響力，不利于檢令暢通，更不利于派駐檢察室的長遠建設和發展。

（三）派駐檢察室的職能定位模糊、行使監督職責偏離

《指導意見》規定，派駐鄉鎮（街道）檢察室重點在七個方面的工作職責內發揮應有作用，但“開展法制宣傳，化解社會矛盾，參與社會治安綜合治理和平安創建；監督并配合開展社區矯正工作，參與并促進社會管理創新”規定偏離了法律監督這一核心職能。《指導意見》賦予派出檢察室的工作職責“寬泛化”，法律監督職責弱化、不明晰、不具體。高檢院規定的派出檢察室的工作范圍既寬泛而又沒有重點。就高檢院設置派駐檢察室初衷來考察，其宗旨在于通過延伸法律監督觸角從而更有效地督促基層國家機關工作人員嚴格依法辦事，更好地服務民生，更好地保護基層群眾的合法權益，但由于派出檢察室職責過于籠統模糊，探索中許多基層檢察院偏離了設置初衷，過多地強調了服務和配合，將職能工作傾斜于挖掘職務犯罪線索或配合參與所在鄉鎮（街道）的龐雜政務，派出檢察室的法律監督延伸下沉職能呈泛化或弱化趨勢。

實踐中，絕大多數派駐檢察室根據《指導意見》規定的工作需要，既要完成所屬派出院下達的工作考核指標，也要疲于應付鄉鎮（街道）黨委政府的工作安排，更多地強調配合或服從地方黨委政府“服務大局”的工作部署，成了名副其實的“服務型小檢察院”，在很多基層群眾眼里，職責龐雜的派駐檢察室更多地扮演了鄉鎮（街道）一個綜治部門的角色，其履行了檢察機關本不該涉足的職能，以致諸多鄉鎮（街道）黨委、政府和基層群眾對派出檢察室應否履行法律監督職責產生了異議并予以淡忘。就甘肅省派駐鄉鎮（街道）檢察室探索實踐來考察，各市州對派駐鄉鎮（街道）檢察室的職能定位理解不一，工作側重點差異較大。有些規定派駐檢察室職責基本覆蓋基層檢察院所有的業務職能，儼然按照一個“小檢察院”標準來運行；而更多地方側重于涉及基層民生或三農職務犯罪線索的挖掘和預防職能，僅將其作為一個反貪、反瀆職能部門外派的辦案組對待，其它一些法律監督或服務職能也都沒有開展，偏離了高檢院指導設立派駐檢察室的初衷。

（四）派駐檢察室的組織運行欠缺明確分工和規范

各地對派駐檢察室的設置不統一，有的是作為基層院的內設機構對待，有的作為基層院職能部門的下屬分支。派駐檢察室與基層院內設機構的關系不明，職責劃分不清，主要存在兩種形式：一種是檢察室隸屬于基層院某個職能部門，其人員和業務均歸屬職能部門管理，他們之間是一種隸屬關系；另一種是檢察室是基層院直屬內設機構之一，和基層法院、公安派出所是一種并列關系。而設置檢察室的初衷是延伸基層檢察院的法律監督觸角，促進檢力下沉，不是延伸某個職能部門的觸角，也不是某個職能部門的檢力下沉。隸屬關系違背了初衷，檢察室難以立足；而并列關系檢察室雖然在理論上有很大的優勢，但在實際執行過程中容易受到地方編制、財政等方面的牽制，推行難度較大，因此亟待立法層面規范。

二、監察體制改革背景下派駐檢察室職能的重新定位

黨的十九大正式確立監察體制改革。監察體制改革背景下，檢察機關的職務犯罪偵查職能轉隸后，主要職能轉變為監督公安、法院、行政執法機關正確實施法律，其監督手段主要有審查逮捕、審查起訴、抗訴、公益訴訟等，因此其履行法律監督職能的方法和途徑必然發生重大變化，作為延伸基層法律監督觸角的派駐檢察室，其長期以職務犯罪偵防為主導的辦案型和服務型延伸模式也應隨之轉變。派駐鄉鎮（街道）檢察室的延伸職能亟需縮減并重新定位。

（一）派駐檢察室的法律地位應由國家立法機關予以明確

2010年高檢院《指導意見》中規定：“新設檢察室，要考慮工作需要和實際可能，解決好辦公場所、機構設置、人員編制、辦公經費等保障條件”。這一規定實屬高檢院采用內部文件引導各地推動派駐檢察室建設的措施，因欠缺法律強制約束力，實施中難以得到地方黨委和政府的認可和長期支持。

派駐檢察室建設各地已探索實踐多年，亟需法律予以明確規定。一是建議國家立法機關修訂《人民檢察院組織法》，并考慮在該法第二條增加一款：“基層人民檢察院根據工作需要，可以在鄉鎮（街道）設置派駐檢察室作為派出機構。派駐檢察室是基層人民檢察院的組成部分，其履行職能的活動視為基層人民檢察院的活動。派出檢察室的職能由最高人民檢察院另行規定。”國家立法層面應對派駐檢察室設置和建設進行明確。以國家層面立法使派駐檢察室機構設置和公安派出所、基層人民法庭、司法所具有同等法律地位。二是建議將時過境遷的文件《工作條例》由國家立法機關參考并重新修訂，在新法中應明確體現出派駐檢察室的設置原則、機構模式、職能范圍、履行方式、檢務保障和考評機制等，讓基層檢察機關對派駐檢察室的設置和建設有法可依，避免因派駐檢察室缺乏明確的律地位，影響其充分發揮應有的法律監督職能。筆者認為，補足國家層面立法是解決當前派駐檢察室尷尬困境的治本之策，也是力促派駐檢察室建設發展的必由之路。

（二）派駐檢察室回歸基層法律監督職能本位

作為檢察機關強化法律監督職能的重要手段，派駐檢察室應當秉承其履行憲法和法律賦予的法律監督職能屬性，回歸檢察機關基層法律監督職能本位，著眼于基層法律監督之工作需要，填補檢察機關基層法律監督職責空缺，才能體現自身價值和生命力。

一是堅持職能定位以“強化法律監督，維護公平正義”為主線，立足基層一線履行法律監督職能，不越權，不擅權。派駐檢察室應以強化基層執法活動監督為己任，回應基層群眾普遍反映強烈的基層執法濫用職權問題。應將“七站八所”、“兩所一庭”等基層執法組織的行政執法、司法活動作為履行基層法律監督職責的重點和主攻方向，防止以“延伸法律監督觸角”為名，過多地參與或協助完成鄉鎮（街道）黨委政府安排的“軟任務”，糾正過往派駐檢察室實踐中各地隨意將檢察機關法律監督延伸職能泛化、虛化和異化的不良傾向。二是厘清派駐檢察室與基層院內設職能機構之間的職責關系。鑒于高檢院等上級檢察院對如何處理派駐檢察室與基層檢察院職能部門之間的職責沖突和業務分工欠缺充分調研論證和失于規范，建議應根據鄉鎮（街道）的實際因地制宜，對派駐檢察室的工作職責任務在國家立法范圍內再進一步細化分解，應明確派駐檢察室與基層院內設職能機構之間是并列平行關系，應明確派駐檢察室與基層院職能部門的工作職責分工與協作關系，避免職責交叉重疊。三是派駐檢察室應當保持相對獨立。確保派駐檢察室相對獨立的法律監督職能屬性，在基層能夠充分發揮法律監督的職能作用。同時作為基層檢察院的派出機構，派駐檢察室不是獨立的檢察機關，應該在工作過程中自覺接受派出院的領導、監督和業務指導，避免派駐檢察室不受派出院的領導、監督和業務指導問題產生，消除監督死角。另外，基層檢察院應協調鄉鎮（街道）黨委政府聯合發文，應確保派駐檢察室履職的相對獨立性，防止派駐檢察室承擔法律監督職責之外的工作任務，保證派駐檢察室監督職責不被異化，使其真正發揮觸角延伸的作用。

（三）派出檢察室延伸職能的重新定位

職能定位是制約派駐檢察室發展的瓶頸，派駐檢察室職能定位應遵循高檢院指導建設派駐檢察室的本意，其核心的工作職責是填補基層法律監督的空白，將檢察機關法律監督的觸角延伸到最基層。派出檢察室應充分發揮貼近基層的優勢，以強化法律監督職責為重心發揮職能延伸作用。派出檢察室延伸基層的法律監督職能應定位于：一是補缺基層法律監督職能。銜接基層院偵監、公訴、民行、控申等職能部門，履行對基層轄區內司法、行政執法活動法律監督空位職能，即對“兩所一庭”違法行使司法職權的活動履行監督，對“七站八所”違法行使行政職權的活動履行監督。二是配合輔助職能。以配合派出基層院職能部門為載體，輔助基層院偵監、公訴、民行、控申等職能部門，積極有效地開展糾正基層執法履職違法、基層公益訴訟線索初查、社區矯正監督、受理移送基層群眾報案、控告、申訴等業務工作。三是參與服務職能。以適當參與基層綜合治理工作為出發點，突出服務基層群眾作用。派駐檢察室應立足于基層法律監督職責，開展涉檢接訪、參與考查幫教、參與社區矛盾化解工作，及時收集涉檢案件信息，為檢察機關提供最基層、最基礎的信息調研情況。