公眾參與：教育政策公平價(jià)值的重要保障

歐陽恩劍 劉波

摘要：教育公平作為公眾參與教育政策的邏輯起點(diǎn)與終極目標(biāo)，已成為現(xiàn)代教育政策的時(shí)代主題。公眾參與的形式價(jià)值在于教育政策程序的合法性，實(shí)質(zhì)價(jià)值在于教育政策內(nèi)容的合理性。公眾參與作為教育治理現(xiàn)代化的核心標(biāo)志，是教育制度和教育政策主體現(xiàn)代化的集中表現(xiàn)。公眾參與作為教育政策公平的重要保障，是教育政策科學(xué)化的客觀需要、教育民主化的應(yīng)有之義和教育法治化的重要渠道。我國公眾參與教育政策存在參與意識(shí)淡薄等窘狀，且參與層次較低，必須通過構(gòu)建公眾參與法律制度體系、完善程序規(guī)則、提升參與意識(shí)與能力的路徑予以解決。

關(guān)鍵詞：公眾參與;教育政策;教育公平

隨著我國社會(huì)主義民主政治的不斷發(fā)展，我國傳統(tǒng)的管理主義模式——行政決策模式日漸式微，而強(qiáng)調(diào)公共利益與政府角色轉(zhuǎn)型、主張協(xié)商合作式的治理主義模式——公眾參與決策模式已經(jīng)生成[1]，并逐漸成熟。自青島市物價(jià)局2000年6月14日和8月14日就教育收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整先后召開了兩次聽證會(huì)以來，教育收費(fèi)聽證已成為全國地方政府推行的慣例，教育規(guī)劃制定、教育法律的起草與修訂也不再閉門造車，而是廣泛公開征求意見。與此同時(shí)，隨著依法治國戰(zhàn)略的實(shí)施，公民權(quán)利意識(shí)的高漲，公眾對(duì)教育公平問題的敏感度、關(guān)注度、期望值顯著提高，從而使一些缺乏公眾參與程序違背公平的教育政策被撤回事件屢見報(bào)端，標(biāo)志著我國正進(jìn)入一個(gè)關(guān)注教育公平、重視公眾參與的社會(huì)歷史階段。公眾參與作為制定教育政策的重要程序，是教育民主化、法治化的重要特征、必然要求和集中體現(xiàn)，并已逐步體現(xiàn)在國家教育政策之中。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出：“重大教育政策出臺(tái)前要公開討論，充分聽取群眾意見。”[2]國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的通知》也提出：“健全民主決策機(jī)制。把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定作為重大教育決策法定程序。充分發(fā)揮國家教育咨詢委員會(huì)作用。多形式多渠道聽取公眾和社會(huì)各界對(duì)重大教育決策的意見建議。”[3]因此，探索公眾參與教育政策公平價(jià)值的內(nèi)在聯(lián)系及實(shí)現(xiàn)形式具有重要的理論與實(shí)踐意義。

一、教育公平：公眾參與教育政策的邏輯起點(diǎn)

教育政策作為公共政策的一種，以解決特定時(shí)代特定國家和地區(qū)的特定教育問題為宗旨，具有鮮明的時(shí)代性。一個(gè)時(shí)代的教育問題構(gòu)成了一個(gè)時(shí)代教育發(fā)展的臉譜，代表了一個(gè)時(shí)代的教育呼聲。公平作為人類活動(dòng)的最高標(biāo)準(zhǔn)和追求目標(biāo)引導(dǎo)和規(guī)范人們的實(shí)踐行動(dòng)，教育政策作為實(shí)現(xiàn)公平的手段和途徑?jīng)Q定教育的發(fā)展走向和價(jià)值追求。教育政策研究的對(duì)象包括教育事實(shí)問題和價(jià)值問題。事實(shí)問題是教育政策實(shí)踐中存在的具體問題，是對(duì)教育政策運(yùn)行的說明和描述。價(jià)值問題是政策“主體所追求、贊賞、期望的東西”[4]，探討的是教育政策的目標(biāo)、意義和追求的理想，是對(duì)教育政策的哲學(xué)思辨和抽象提煉。“公平”是教育政策追求的最高理想和目標(biāo)，是教育政策的最高價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值追求，具有價(jià)值規(guī)范的功能和意義。

（一）教育公平：現(xiàn)代教育政策的時(shí)代主題

與“平等”強(qiáng)調(diào)權(quán)利或機(jī)會(huì)的相同性和一致性不同，“公平”則強(qiáng)調(diào)利益關(guān)系調(diào)整和資源配置的合理性，其落腳點(diǎn)在于合理性。教育公平既有平等的含義，又有公道和正義的內(nèi)涵，“是一種在‘比例平等原則支配下合理分配教育資源份額的理想和確保其實(shí)際操作的法律制度”[5]。教育公平既是教育發(fā)展的一個(gè)理想，也是教育政策的基本原則，更是一個(gè)漸進(jìn)的發(fā)展過程。進(jìn)入21世紀(jì)以來，世界各國教育改革政策的共同趨向之一，就是從政策制定到政策執(zhí)行都以實(shí)現(xiàn)教育公平為導(dǎo)向。例如，為推進(jìn)教育公平與卓越，英國、澳大利亞、韓國等紛紛制定了全國性統(tǒng)一的教育標(biāo)準(zhǔn)，確保學(xué)生獲得高質(zhì)量的教育。美國也制定了《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)》（2002年）、《改革藍(lán)圖——對(duì)〈初等與中等教育法〉的重新授權(quán)》（2010年）、《每個(gè)學(xué)生都成功》（2015年）等一系列帶有明顯導(dǎo)向性的體現(xiàn)公平理念的戰(zhàn)略規(guī)劃，都以凸顯教育的公平性和促進(jìn)教育質(zhì)量的穩(wěn)步提高為根本訴求。因此，教育公平已成為現(xiàn)代教育政策的時(shí)代主題、國際趨勢(shì)和政治強(qiáng)音。

“教育公平問題源于教育政策，教育政策公平與否是影響教育政策的關(guān)鍵。”[6]影響教育政策公平性的兩大重要因素，一是教育政策制定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn);二是教育政策制定的程序。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出，教育的工作方針之一是“把促進(jìn)公平作為國家基本教育政策”。“教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)。教育公平的基本要求是保障公民依法享有受教育的權(quán)利，關(guān)鍵是機(jī)會(huì)公平，重點(diǎn)是促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源，向農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距。教育公平的主要責(zé)任在政府，全社會(huì)要共同促進(jìn)教育公平。”[7]國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的通知》提出，教育發(fā)展的基本原則之一是“堅(jiān)持促進(jìn)公平”。“教育的公平性是社會(huì)主義本質(zhì)要求，要發(fā)展社會(huì)主義，逐步實(shí)現(xiàn)人民共同富裕，教育公平是基礎(chǔ)。”中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》提出，深化教育體制機(jī)制改革的基本原則之一就是“堅(jiān)持以人民為中心，著眼促進(jìn)教育公平、提高教育質(zhì)量，針對(duì)人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，集中攻堅(jiān)、綜合改革、重點(diǎn)突破，擴(kuò)大改革受益面，增強(qiáng)人民群眾獲得感”[8]。由此可見，促進(jìn)教育公平已成為我國教育政策的首要價(jià)值、時(shí)代主題和重大意義，且把促進(jìn)教育公平的政策舉措重點(diǎn)放在促進(jìn)群體公平、區(qū)域公平和學(xué)校公平三大方面。[9]

（二）教育政策程序合法性：公眾參與的形式價(jià)值

“形式價(jià)值又可稱程序價(jià)值，程序價(jià)值解決的核心問題是教育政策活動(dòng)如何進(jìn)行——由誰決策、如何決策、如何實(shí)施。程序價(jià)值的主要功能就是保證政策活動(dòng)按照確定的程序或秩序進(jìn)行，這種程序或秩序則是教育政策實(shí)質(zhì)價(jià)值必然被選擇和實(shí)現(xiàn)的保證。”[10]程序價(jià)值是關(guān)于公共政策過程的規(guī)則，與政策過程緊密相連。正如羅爾斯所討論的程序正義在于所謂“公共探究”過程表現(xiàn)出來的政治價(jià)值。而程序價(jià)值的根本標(biāo)準(zhǔn)在于教育政策過程的有效性，政策過程的有效性有賴于政策程序的民主化。按照韋伯和哈貝馬斯的觀點(diǎn)，獲得利益主體合法性地位對(duì)教育政策具有根本性、關(guān)鍵性的意義。因此，衡量教育政策程序價(jià)值的根本標(biāo)準(zhǔn)在于“教育政策必須使教育政策選擇能夠最充分地表達(dá)和滿足最廣大利益主體即公眾的需要和利益，從而使利益主體乃至整個(gè)社會(huì)自愿地、非強(qiáng)制性地認(rèn)可和遵守教育政策的規(guī)范”[11]。在現(xiàn)代民主社會(huì)，精英決策模式即由政府及其官員作出政策選擇因其強(qiáng)制性、決策人員的有限理性及利益代表的非絕對(duì)公共性等局限而被摒棄，而民主決策模式日益采用并逐漸完善。民主決策模式強(qiáng)調(diào)由政策利益主體直接或間接參與政策的決策過程，鼓勵(lì)和支持公眾表達(dá)自己的需要和利益。程序民主除包含“自由表達(dá)、多數(shù)原則、權(quán)利制約、制度化”等基本理念外，“參與”是現(xiàn)代民主的核心要義。“公眾或利益主體廣泛參與、管理監(jiān)督教育政策決策過程和實(shí)施過程，而不應(yīng)被排除在決策、管理和監(jiān)督過程之外，這是現(xiàn)代民主最核心的意義。”[12]

（三）教育政策內(nèi)容合理性：公眾參與的實(shí)質(zhì)價(jià)值

“實(shí)質(zhì)價(jià)值又可稱為教育政策的目的性價(jià)值，或稱為教育政策的‘價(jià)值理性，主要是指教育政策所選擇的、所追求的、并在政策活動(dòng)中時(shí)時(shí)處處體現(xiàn)出來的價(jià)值內(nèi)容。”[13]現(xiàn)代教育政策的基本價(jià)值目標(biāo)包括：以人為本、分權(quán)、教育平等、效益優(yōu)化、可選擇性與多樣化等。[14]“以人為本”體現(xiàn)了教育的根本目的，教育是有目的有計(jì)劃地培養(yǎng)人的活動(dòng)，教育是為了人（學(xué)生）的發(fā)展，必須依靠人（教師）的傳道、授業(yè)、解惑。教育政策的公共屬性，要求教育政策實(shí)現(xiàn)謀求公共利益最大化和促進(jìn)社會(huì)公平兩大應(yīng)然價(jià)值。公眾有效參與政策過程，能使政策制定者充分聽取、匯聚、尊重各利益主體的利益要求，避免政策自利和強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的操控弊端，從而使政策內(nèi)容凸顯公共利益最大化。實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平既需要公共政策對(duì)不同群體的利益取向進(jìn)行調(diào)節(jié)，也需要公眾的積極參與。公眾通過不斷表達(dá)利益訴求，不斷追求公平的社會(huì)理想，從而促使政策制定者不斷反省和調(diào)整決策，實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益動(dòng)態(tài)平衡，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

二、公眾參與：教育治理現(xiàn)代化的核心標(biāo)志

現(xiàn)代化是指工業(yè)革命后由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)、知識(shí)社會(huì)轉(zhuǎn)變的歷史進(jìn)程，這種進(jìn)程給社會(huì)帶來了巨大的轉(zhuǎn)變尤其是在社會(huì)體制、社會(huì)價(jià)值觀念以及生活方式等方面。[15]現(xiàn)代化既是一個(gè)不斷升級(jí)、選擇和發(fā)展的動(dòng)態(tài)過程，也是一個(gè)動(dòng)態(tài)、不斷發(fā)展和改變的過程。[16]教育治理現(xiàn)代化作為國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，是教育綜合改革、建設(shè)教育強(qiáng)國的總要求。教育治理體系是一個(gè)由教育治理主體、客體、過程、方式以及機(jī)制構(gòu)成的有機(jī)系統(tǒng)。教育治理現(xiàn)代化包括教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化兩個(gè)方面，標(biāo)準(zhǔn)包括：科學(xué)治教，過程民主化，運(yùn)行制度化、法治化，高效與公平并舉。[17]構(gòu)建現(xiàn)代教育治理體系要以公平價(jià)值為導(dǎo)向，以制度建設(shè)為核心，以提升政策制定與執(zhí)行水平為抓手，從而實(shí)現(xiàn)教育理念、教育制度、教育管理、教育文化的現(xiàn)代化，其核心是教育制度和治理主體的現(xiàn)代化。

（一）公眾參與是教育制度現(xiàn)代化的核心標(biāo)志

“教育治理體系是一個(gè)以教育制度為中心的系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)既包括作為教育制度導(dǎo)向的教育價(jià)值觀或價(jià)值追求，也包括貫徹教育制度的政策行為。”[18]教育治理體系現(xiàn)代化就是通過改革教育體制機(jī)制，不斷完善教育法律法規(guī)和各項(xiàng)教育制度，從而實(shí)現(xiàn)教育治理的制度化、規(guī)范化、程序化和法治化的過程。教育制度的現(xiàn)代化要求教育治理有科學(xué)的制度供給和規(guī)范的公共秩序。憲法中關(guān)于教育的條款是教育治理的最高權(quán)威，教育法律法規(guī)是教育治理的基本規(guī)范。政府、學(xué)校等教育治理主體的各項(xiàng)權(quán)力運(yùn)行、制度設(shè)計(jì)都應(yīng)嚴(yán)格以現(xiàn)行法律法規(guī)為準(zhǔn)繩。教育法律制度作為教育治理的最高規(guī)范，必須體現(xiàn)公眾（廣大人民群眾）的意志和主體地位。教育制度的制定和修改必須依靠公眾（人民群眾），體現(xiàn)公眾（人民群眾）的利益。公眾（人民群眾）通過多種渠道、直接或間接方式參與教育制度的制定與修改，參與教育治理的全過程。

（二）公眾參與是教育政策主體現(xiàn)代化的集中表現(xiàn)

教育治理能力現(xiàn)代化是指，在教育治理體系的框架下，增強(qiáng)按照各項(xiàng)制度治教的本領(lǐng)，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為高效管理教育的能力和水平。教育治理能力包括理解能力、執(zhí)行能力和創(chuàng)新能力。[19]教育治理現(xiàn)代化是教育現(xiàn)代化重要組成部分，而教育現(xiàn)代化的核心是實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化。[20]教育治理現(xiàn)代化的過程實(shí)質(zhì)是教育民主化的過程，是人民群眾通過不同的途徑直接或間接地對(duì)教育治理過程進(jìn)行決策、執(zhí)行和監(jiān)督，從而保證整個(gè)教育治理的過程和諧與民主。首先，是政府治理手段的現(xiàn)代化。政府要發(fā)揮教育治理現(xiàn)代化的主導(dǎo)作用，充分聽取并采納教育利益相關(guān)者的意見和建議，通過平等、協(xié)商和共同決策的方式吸引其他教育主體主動(dòng)參與到教育治理過程之中，共同治理教育各項(xiàng)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)民主治教，避免政府角色錯(cuò)位和行政化傾向。其次，是公眾的現(xiàn)代化。教育治理民主化必須向社會(huì)延伸，充分發(fā)揮社會(huì)民主性，尊重和聽取公眾意愿，鼓勵(lì)公眾積極參與到教育治理之中。公眾參與教育治理主要包括公共教育的管理參與和公共教育的決策參與。[21]當(dāng)前，我國公眾參與教育治理存在層級(jí)不高、廣度和深度不夠等問題，原因除了缺乏可操作的程序規(guī)范外，公眾自身素質(zhì)也是一個(gè)重要因素。由于受教育文化水平、職業(yè)以及社會(huì)地位等局限，公眾的參與意識(shí)和參與能力均未達(dá)到現(xiàn)代化水平。因此，提高公眾的受教育水平，加強(qiáng)公眾參與意識(shí)和能力的培養(yǎng)，是實(shí)現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。

三、公眾參與：教育政策公平的重要保障

公眾參與作為教育政策制定的必要程序，對(duì)教育政策公平起著重要的保障作用。我國教育政策公眾參與存在程序不明、渠道不暢等窘?jīng)r，必須按照依法治教的理念，通過構(gòu)建制度、完善程序、提高能力等舉措不斷改進(jìn)。

（一）公眾參與在教育政策制定中的重要作用

1.教育政策科學(xué)化的客觀需要。教育政策科學(xué)化即教育政策主體按照科學(xué)的理念、程序、體制、方法，制定符合規(guī)律、符合實(shí)際、符合公眾根本利益的教育政策，其本質(zhì)是教育政策的正確性。這一方面要求政策主體合理運(yùn)用科學(xué)的政策理念、理論和思維來指導(dǎo)教育政策的制定;同時(shí)要求政策主體充分利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和手段，用先進(jìn)的教育政策理論來武裝政策主體，不斷提高政策制定者和廣大公眾的政策水平，從而進(jìn)一步推動(dòng)教育政策科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)，保證教育政策的正確性。

2.教育政策民主化的應(yīng)有之義。教育民主化實(shí)際包含兩個(gè)方面：“教育民主”和“民主教育”。[22]教育政策民主化是教育民主的重要內(nèi)容。民主的核心要義是“多數(shù)人之治”。教育政策民主化具體來說應(yīng)包括政策制定的程序民主和政策內(nèi)容的民主。程序民主主要體現(xiàn)在教育政策制定的社會(huì)參與機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和反饋機(jī)制的民主化。而教育政策內(nèi)容的民主集中體現(xiàn)在政策根本利益取向的民主化。保障公眾（人民群眾）通過多種途徑參與教育決策是教育民主決策原則的重要體現(xiàn)。公眾參與政策過程本身就是教育民主化的具體體現(xiàn)。只有通過拓展公眾參與的渠道和方式，充分聽取社會(huì)公眾對(duì)重大政策問題的意見和建議，才能促使教育政策始終以廣大人民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，并通過科學(xué)的程序、體制和方法，做出符合最廣大人民群眾利益的政策選擇。

3.教育政策法治化的必要渠道。保障公眾參與教育政策是教育依法決策的集中反映。教育政策的實(shí)質(zhì)是教育資源、教育權(quán)利的分配或再分配，政策實(shí)施的過程是不同利益主體訴求的博弈的過程，政策實(shí)施的結(jié)果是利益主體博弈的最終結(jié)果。這就要求在政策制定的過程中，充分保障不同利益主體的發(fā)言機(jī)會(huì)，充分保障不同利益群體的訴求。教育政策法治化需要實(shí)體法律和程序法律的支持和保障：一是與教育政策相關(guān)的法律體系和制度健全，政策主體依據(jù)法律、規(guī)章制定政策，保障政策過程有法可依、有章可循;二是教育政策法律制定過程，公眾參與度高，根據(jù)法律規(guī)定對(duì)教育政策制度進(jìn)行設(shè)計(jì)、建構(gòu)與優(yōu)化，公眾通過法律法規(guī)不斷加強(qiáng)教育政策實(shí)施過程的監(jiān)督，從而使教育政策水平不斷提升。

（二）我國公眾參與教育政策的窘境與層次

雖然，伴隨“公共治理”引入我國教育公共治理研究視閾，教育公共治理語境下的公眾參與在我國教育管理實(shí)踐中取得了一定的成績，但是公眾參與的程度和保障形式遠(yuǎn)未達(dá)到理想目標(biāo)，集中表現(xiàn)在公眾參與意識(shí)淡薄、參與能力有限、參與組織化程度低、參與渠道不暢等。[23]自1969年美國學(xué)者阿恩斯坦（Sherry Arnstein）在《市民參與的階梯》中首次提出公眾參與階梯的概念以來，公眾參與的階梯理論取得了長足發(fā)展。阿恩斯坦把參與從低到高依次分為：操縱、引導(dǎo)、告知、咨詢、勸解、合作、授權(quán)、公眾控制等八個(gè)層次。[24]隨后，德斯蒙德·康納提出了自下而上的教育、信息反饋、咨詢、共同規(guī)劃、調(diào)解、訴訟和解決/預(yù)防七階梯模型[25]，而托馬斯根據(jù)公眾參與在公共決策中影響力的強(qiáng)弱，把決策參與途徑分為自主式管理決策、改良的自主管理決策、分散式的公眾協(xié)商、整體式的公眾協(xié)商、公眾決策等五個(gè)階梯。[26]阿克蘭則提出了研究與數(shù)據(jù)收集、提供信息、咨詢、參與、合作和協(xié)作、授權(quán)等六級(jí)階梯。[27]我國學(xué)者武小川根據(jù)我國公眾參與社會(huì)治理的規(guī)模與途徑，提出了自治、受權(quán)、合作、建議、反饋、學(xué)習(xí)等六個(gè)層次。[28]公眾參與階梯理論表明，公眾參與公眾決策是全面的;對(duì)公眾參與的評(píng)價(jià)應(yīng)該注重過程導(dǎo)向而非結(jié)果導(dǎo)向;公眾參與層次存在差異，應(yīng)根據(jù)參與規(guī)模和途徑選擇不同的公眾參與層次。對(duì)照公眾參與階梯理論，我國教育政策公眾參與存在能力與意識(shí)不強(qiáng)、范圍不廣、層次不高、渠道不暢等問題。

（三）教育政策公眾參與的路徑構(gòu)建

建構(gòu)公眾參與教育政策的體系與框架，必須從教育實(shí)際出發(fā)。針對(duì)教育政策公眾參與制度與程序不健全、參與能力不足等問題，必須從制度、程序、環(huán)境等方面進(jìn)行深層次思考與構(gòu)建，通過參與主體與形式的現(xiàn)代化，使公眾參與教育政策建基于法治之上，實(shí)現(xiàn)公眾參與法治化。

1.構(gòu)建公眾參與教育政策的法律制度體系

我國憲法第27條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”這就確認(rèn)了公眾參與的憲法權(quán)利。但是，權(quán)利的憲法化并不意味著權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，它只是實(shí)現(xiàn)權(quán)利的第一步，憲法權(quán)利只有通過部門法的具體化才能實(shí)現(xiàn)。我國《立法法》規(guī)定了座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)和公開征求意見等公眾參與立法的四種形式。《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序》也規(guī)定了制定行政法規(guī)和規(guī)章聽取公眾意見的方式與程序。國務(wù)院《重大行政決策程序暫行條例》（征求意見稿）提出公眾參與的形式有：向社會(huì)公開征求意見、舉行聽證會(huì)、召開座談會(huì)、書面征求意見、問卷調(diào)查、民意調(diào)查、實(shí)地走訪等形式。[29]我國一些省份也出臺(tái)了重大行政決策聽證規(guī)定，例如《廣東省重大行政決策聽證規(guī)定》第四條第四款規(guī)定“教育、醫(yī)療等社會(huì)涉及面廣、與人民群眾利益密切相關(guān)的行政決策事項(xiàng)”[30]，應(yīng)當(dāng)組織聽證。但總體看來，我國教育政策公眾參與的法律制度體系存在參與主體個(gè)體性、力量過于分散，參與的具體立法規(guī)定、程序和途徑等存在明顯的真空狀態(tài)等問題。因此，要實(shí)現(xiàn)公眾參與教育政策的法治化，需要在教育立法和政策制定中使公眾參與作為一項(xiàng)具有法律約束力的制度確定下來，將公眾參與作為政府立法和決策的法定義務(wù)。一是要把公眾參與教育立法明確為《中華人民共和國教育法》的一項(xiàng)基本原則;二是教育部要出臺(tái)教育重大行政決策程序規(guī)定，明確公眾參與的程序等;三是地方政府要出臺(tái)重大行政決策的程序規(guī)定，把教育政策制定作為重大決策納入其中，從而構(gòu)建由法律、法規(guī)、規(guī)章組成完整的公眾參與教育政策的法律制度體系。

2.完善公眾參與教育政策的程序規(guī)則

規(guī)范公眾參與教育政策的程序，就是要在實(shí)體法律法規(guī)的基礎(chǔ)上分析、整合公眾參與形式，使公眾明確參與的作用及參與的方式、形式與步驟。參與程序的詳盡性與可操作性，決定了參與的實(shí)效性和積極性。公眾參與一般來說，是全面的、直接的，如普查和公開征求政策意見。但聽證等參與形式需限制參與人數(shù)，這就面臨遴選參與者的問題。當(dāng)前，教育聽證存在聽證代表結(jié)構(gòu)不合理等問題，存在“指定聽證與邀請(qǐng)聽證”等現(xiàn)象，因此，在涉及遴選參與者的教育政策公眾參與形式中，遴選程序應(yīng)當(dāng)公開透明，確保各階層、各利益群體都有自己的代表，使最終的參與結(jié)果代表公共利益，而不是特殊利益。當(dāng)前，教育政策公開征求意見的公眾參與形式運(yùn)用最廣泛。政策制定機(jī)關(guān)對(duì)公眾意見的反應(yīng)有不予置評(píng)、不采納但予以說明和采納等三種情況。當(dāng)前，我國教育政策征求意見公眾參與形式存在的主要問題是缺乏反饋環(huán)境，即對(duì)征求的意見情況缺乏公開說明。雖然，公開征求意見由于參與人數(shù)較多，涉及面廣，建議數(shù)量可能較大，對(duì)參與者的意見一一回復(fù)并作出解釋說明不現(xiàn)實(shí)，也很難操作，但決策機(jī)構(gòu)應(yīng)在整理、分析、歸納公眾的意見后，統(tǒng)一作出解釋說明，并及時(shí)公布，即對(duì)社會(huì)各方面提出的主要意見及其處理情況、理由及時(shí)公開反饋。

3.提升公眾參與的意識(shí)與能力

阿爾蒙德將公民能力分為主觀能力和客觀能力，主觀能力是指在一項(xiàng)公共決策中，“如果他（公民）相信自己能夠行使這樣的影響，那么他就是有主觀能力的”;客觀能力則是指?jìng)€(gè)人能夠行使這樣的影響。[31]公眾參與能力的物質(zhì)基礎(chǔ)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府的公共服務(wù)能力。同時(shí)，教育決策的信息決定著公眾參與的啟動(dòng)、過程和結(jié)果。因此，提高公眾參與能力，除發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)提高居民收入外，還需改善政府公共服務(wù)體系，特別是要加強(qiáng)教育信息公開建設(shè)。同時(shí)，教育理論工作者應(yīng)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)教育、影響公眾的社會(huì)職責(zé)。一是要正確引導(dǎo)公眾運(yùn)用教育理論與規(guī)律分析教育問題;二是用理性力量和自身行動(dòng)潛移默化公眾參與教育政策的理念與行為;三是與公眾互動(dòng)，提升公眾對(duì)教育政策的認(rèn)識(shí)、理解能力。除此之外，合法、合規(guī)、合理的教育輿論導(dǎo)向也是提升公眾參與能力水平的重要手段和抓手。

四、結(jié)語

教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。當(dāng)前，我國教育已進(jìn)入由“管理”到“治理”轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，公眾參與作為強(qiáng)調(diào)多元主體共治的“治理”的重要形式，公眾參與教育政策過程是實(shí)現(xiàn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前，我國教育政策公眾參與所面臨的困境和低層次表明，實(shí)現(xiàn)教育政策制定的民主化、科學(xué)化、法治化絕不是一蹴而就的，而是一個(gè)長期的、循序漸進(jìn)的過程，必須以政策制定的模式轉(zhuǎn)換、制度構(gòu)建、程序完善、公眾參與能力提升為基礎(chǔ)，以教育公平作為邏輯起點(diǎn)和價(jià)值追求。

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（責(zé)任編輯劉第紅）