機構改革背景下綜合行政 執法體制改革的新發展

廖相杰　胡婷婷　彭江輝

關鍵詞 機構改革 綜合行政執法 實施路徑

基金項目：湖南省社會科學成果評審委員會課題（湖南省法治政府建設省級專項課題）;湖南理工學院2019年大學生創新項目。

作者簡介：廖相杰、胡婷婷，湖南理工學院政治與法學學院2017級法學專業學生;彭江輝，湖南理工學院政治與法學學院講師。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.057

綜合行政執法體制改革作為機構改革的重要部分，與機構改革有著密不可分的關系，本文將系統梳理機構改革背景下綜合行政執法取得的成效及存在的問題，就新時期機構改革背景下綜合行政執法的新發展提出對策建議。

一、綜合行政執法體制改革的成效

綜合行政執法體制改革實施以來取得了明顯的成效，主要集中在以下三點：

（一）整合執法職能，精簡了執法機構

各地區以整合政府部門之間相同或相近執法職能，歸并執法機構，統一執法力量為重點，選擇不同模式開展綜合行政執法體制改革試點，積極推進部門內部和跨部門、跨領域綜合執法，有效地解決了執法力量分散、多頭執法、重復執法等問題 。

（二）優化資源配置，加強了執法力量

各領域充分發揮屬地管理優勢，通過對現有省、自治區執法隊伍進行有效整合、統籌安排，優化了資源配置;省級執法隊伍按一定比例調整充實到市縣兩級，使得執法層級得到精簡，下移了執法重心;同時通過整合執法隊伍規范執法行為，提高執法效率，加強了執法力量。

（三）積極探索路徑，積累了實踐經驗

綜合行政執法體制改革的各試點地區積極開展改革，初步形成了一批各具特色、各有側重的改革模式 ，豐富的實踐經驗為全面推進綜合行政執法體制改革提供了基礎和借鑒。

二、綜合行政執法體制改革的問題分析

盡管我國綜合行政執法體制改革取得的成效是顯著的，但在實踐中依舊存在一些問題，這些問題影響著綜合行政執法體制改革的進程。

（一）執法人員身份復雜，法律資格難以認定

執法主體的法律資格問題在全國普遍存在 。在現行綜合行政執法的實踐中執法人員身份復雜，有公務員編制、參照公務員編制、事業編制、工勤編制還有一些是編外人員，究竟哪幾種人員具有執法工作中的法律資格沒有明確規定。執法主體的法律資格，是認定相關主體實施執法行為是否合法有效的關鍵因素，若此問題長期得不到解決，將會制約綜合行政執法體制改革的進程。

（二）缺乏統一整合方案，使得問題復雜多樣

綜合行政執法體制改革本質上就是要整合職能相同或相近的相關部門成立新的執法隊伍。從全國各地情況看，由于缺乏統一的整合方案，各地區綜合行政執法體制改革不統一。目前，各地區的綜合行政執法機關的機構設置一般都是由各地自行決定 ，有“二合一”“三合一”等，導致出現的問題也復雜多樣，各不相同。

（三）職能劃分不明確，隊伍建設有難度

綜合行政執法體制改革要達到預期的效果，還要注重解決部門之間整合后的職能劃分問題以及執法隊伍建設問題。職能劃分不明確導致執法隊伍內部存在爭奪權力、推卸責任的情況。隊伍建設方面的問題則體現在：執法隊伍不規范;未設置執法人員考試準入制度，執法人員能力不強;執法人員身份轉換難 ;執法人員晉升空間受到限制導致執法力量下沉面臨較大阻力等方面。

（四）執法信息平臺建設存在問題

為了加強執法信息化，執法行為公開透明化，很多地區和部門都開發應用了執法信息平臺。但是，在實踐中存在基層運用能力跟不上，運用水平較低的情況，影響了信息化平臺發揮;執法信息平臺建設缺乏整體規劃 ，在各地區、各部門自行建設的情況下，不僅容易造成資源浪費、增加行政成本的困境，而且標準不一，無法互聯互通，形成信息孤島 ，反而不利于綜合行政執法。

三、綜合行政執法體制改革的實施路徑

在分析綜合行政執法急需解決的問題后，我們依據整體設計、突出重點、因地制宜、分步實施、積極穩妥、統籌推進六個原則，提出綜合行政執法體制改革的實施路徑。同時根據比例原則，針對執法中的自由裁量權的行使錯位，提出使用比例原則進行規制。 值得注意的是，綜合行政執法體制改革涉及領域較廣，不同的領域有各自的特點，因此實施路徑包含范圍也較廣，我們通過查閱整合資料，實地調查研究，得出了以下系統的具體實施路徑：

（一） 加強隊伍建設

1.組建執法隊伍

在明確人員劃轉認定標準和程序基礎上，按照編隨事走、人隨編走的原則，整合組建綜合行政執法隊伍，統一行使行政執法職責。在市級層面，主推部門領域內綜合執法改革。 并且對執法人員的身份和資格嚴格把關，不雇用臨時人員、聘用人員、輔助人員等，實行綜合執法人員持證上崗制度，定期考核執法人員的專業辦事能力，保持執法隊伍強大的辦事能力和辦事效率。綜合行政執法隊伍組建以后，以前的內設機構，要繼續做好理論指導，全面監督，技術發展與推廣等工作，但不再承擔相關的行政處罰、行政強制職能。

2.提高執法能力

對于綜合行政執法人員的選拔要嚴格按照規定實施，堅持凡進必考原則，始終保持執法隊伍先進的戰斗力。要將不符合隊伍編制的執法人員剔除出隊伍，保持隊伍的純潔性和高效性。邀請相關專家定期組織講座培訓等，使執法人員能夠清楚國內外關于綜合行政執法的最新動態，也能夠實施于具體的執法活動中;定期舉辦相關競賽，通過活動競賽的形式來調動執法人員的積極性;加強相關專業性較強的執法活動人才的引進，提升執法人員的履職能力。

3.建立考核制度

考核制度分為激勵制度和問責制度。嚴格落實執法人員工資制度，對優秀的執法人員和執法隊伍提出褒獎;建立實名責任問責制度，確定不同執法人員不同的執法任務，健全責任追究體制，執法人員要做到心中有法，公正執法。

（二） 整合職能分配

整合各個領域各個方面的行政執法職責，各省、各自治區要明確承擔中央文件要求的相關執法機構，不可多設，不可少設，嚴格規范職能的分配。與此同時，慎重實施行政處罰權，不可亂用，不可錯用，履行執法監督職責、跨區域重大案件查處和組織協調等職能。綜合執法隊伍的職能主要是由市縣兩級承擔，但兩者的職能又有所不同，市級主要是負責監督權的行使和執法工作的進行，而縣一級主要進行日常執法檢查，違法案件處罰等工作。各地改革實踐中，城市綜合行政執法權在市、區兩級，執法隊伍的人事、工資關系在市上，而日常的管理和執法活動則在區和街道辦事處 。

（三） 強化執法保障

1.保證活動經費

充足的經費是開展執法工作的基礎。 要充分考慮到執法活動經費問題，加強相關經費保證。嚴格清算各執法隊伍進行的工作任務所需要的經費，算入政府的財政預算，嚴禁收費罰沒收入與部門利益或者執法隊伍利益直接掛鉤或者變相掛鉤。

2.保障人員利益

加強執法人員職業傷害保障水平，以增強專業執法能力為主，依法參加工傷保險為輔，充分調動執法人員積極性，充分運用自身能力執行任務。

（四） 創新執法方式

1.重視網絡執法

毫不動搖的鼓勵推進“互聯網+執法”的方式，促進辦案流程和執法工作網上運行管理，依托互聯網、云計算、大數據等先進技術，使用無人機偵查、衛星遙控等手段，實時監控;提升監控預警能力和科學辦案水平，使用大數據的優勢，推行網上辦案制度;實施信息共享，開發建立執法成本低的新型執法方式。

2.發展創新方式

創新和發展一直是時代發展的要求，對于執法工作也不例外。建立部門之間相互配合、整體聯動的綜合執法工作體系，增強執法隊伍之間的聯系性和能動性。全面推行“雙隨機、一公開”監管，制定抽查的區域和比例，在不影響執法隊伍正常工作的基礎上，本著突出重點、控制頻率的原則，定期檢查，擴大覆蓋面，減少執法盲區。

（五）健全運行機制

1.完善工作制度

建立執法事項清單制度，嚴格審批檢查各項執法事項，法律沒有規定的一律清除，公示于民，增加行政執法的公信力，增強人民心中的信任度，提高綜合行政執法的權威性。探索與相關部門建立跨部門跨區域共同協作執法，帶動相關部門的監督機構共同監督，緊密聯系監督。建立綜合行政執法和刑事司法銜接機制，嚴格處理執法中出現的重大案件，提高執法的公信力和透明度。

2.完善運行制度

實踐出真知，運行機制是重中之重。首先要加強各行政部門的聯系，部門之間要相互分工，明確各自的職責，開展合作，相互配合，形成一個氛圍融洽的工作格局。要落實中央文件所提出的要求和規定，創新工作方式和方法不允許脫離實際而空談，天馬行空。在執法過程中，要監督干部因自身利益或者其他利益而運用自身權力去干預執法的行為，一但發現，嚴懲不怠。

注釋：

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