教師政策的國際議題與中國主題

宋佳　張民選

摘 要：聯合國教科文組織致力于推動全球教育發展和改革，在教師工作方面，構建了工作小組和平臺，以協調促進各國教師事業發展。為實現聯合國教科文組織提出的教育2030目標，全球教師事業發展需要增加教師數量、提高教師質量、不斷重視性別平衡、倡導運用信息技術。對中國而言，教師工作政策的制定需要在基礎性、發展性和管理性工作方面不斷取得突破，重視中國經驗的積累和國際共享。

關鍵詞：聯合國教科文組織;教師政策;教師數量;教師質量;教育公平

中圖分類號：G511文獻標識碼：A文章編號：2095-5995（2019）04-0075-04

一、聯合國教科文組織教師工作組織機制

聯合國教科文組織指出：教師是促進教育公平、提升教育質量、服務全球可持續發展的最重要且具有影響力的力量之一，但是，在教師培訓、招募、“留得住”、地位和待遇等方面仍然需要高度重視并積極應對挑戰。[1]聯合國教科文組織提出的教育2030目標中有一項是可持續發展目標4（Sustainable Development Goal 4，SDG4），即實現包容的、平等的、有質量的教育，促進全人類終身學習。為實現教育2030目標，聯合國教科文組織專門成立了教師發展國際工作小組（International Task Force on Teachers for Education 2030，TTF），旨在促進各國著力解決好教師的問題，在政策倡議與宣傳、知識創造和分享、國家支持和參與三個維度開展工作。TTF在其《2018-2021戰略規劃》中指出，未來三年的工作目標是增加教師數量和提高教師質量。在增加教師數量方面，主要是增加教師的供給、著力解決財政困難問題、提高管理水平來優化教師部署和增強教師政策的包容性;在提高教師質量方面，主要是把好教師的入口關，提高教師準入標準，激發教師不斷優化學習環境，提高學生學業成績。為此，TTF在三年內將開展三項旗艦行動，一是繼續開展每年一次的教師政策對話峰會，促進不同國家交流與合作;二是創建在線知識與信息平臺，分享各國教師政策情況與進展報告;三是試行2015年發布的教師政策發展指南。[2]TTF于2015年發布的教師政策發展指南，提供了教師政策制定情境、維度、階段和實施等方面的建議。從教師政策制定的情境來說，政策制定要考慮國家大的政策和新的形勢，如兒童權利、性別平等、信息技術發展等，要充分考慮這些社會因素并積極應對挑戰。比較全面的教師政策包括九個維度，分別是教師招聘與留任、教師教育、教師調配部署、教師生涯發展、教師工作環境、教師獎勵與待遇、教師標準、教師問責和學校管理。在政策制定階段，TTF建議多元利益群體參與，如教師和代表機構、教師管理機構、政府、學者和研究者、學校校長、家長和代表機構、學生和代表機構、私立領域、國際機構或代表。教師政策實施，需要權責分明，協調各方利益，做好預算和各種保障工作。[3]

二、聯合國教科文組織教師工作的主要挑戰與倡議

（一）著力補充師資，增加教師數量

2016年世界教師日，聯合國教科文組織統計署指出要想在2030年實現SDG4的目標，全球尚缺6880萬中小學教師，其中小學教師在短時期內缺少2440萬，中學教師在短時期內缺少4440萬。[4]因此，全球教師事業發展面臨的首要挑戰就是數量短缺，而這也是SDG4目標實現的重大挑戰。從聯合國教科文組織2016年統計數據來看，初等教育階段北歐一些國家的教師數量較為充裕，發達國家和亞洲多國普遍處于較為均衡狀態，而非洲地區的教師數量最為短缺。如挪威生師比是9∶1，德國與荷蘭是12∶1，中國與新加坡是17∶1，而中非是83∶1，盧旺達是58∶1。[5]生師比是衡量教師數量短缺情況的一個重要指標，生師比大意味著中小學課堂大班額問題嚴重，而班額過大可能導致教育質量下降。不過，聯合國教科文組織還指出，生師比和學生學業質量不一定是線性影響關系，也就是說小班教學不會必然導致學業成績提高。因此，聯合國教科文組織希望能夠豐富統計結構，比如希望各國報告教師實際在課堂上下花費的時間，通過更微觀的教師參與教學活動時間來考察各國教師短缺情況。但實際上，很多國家在教師數量統計口徑上仍沿用“數人頭”方法。[6]

導致教師數量短缺的還有特定的社會因素，如近年來我國的全面二孩政策，有些國家的帶薪休假制度、對教師曠工的管控不善也會對教師數量保障造成影響。教師數量除了國家間差異外，還有一國地域間的不均衡問題。總體而言，經濟較為發達和教育受重視程度高的地區，教師資源比其他地區要好。在教師招募上，盡管師資缺乏地區亟須增加教師，但實際上這些地區反而愈不容易招到教師。如撒哈拉以南地區中，2012年尼日爾生師比是39∶1，馬達加斯加是43∶1，但尼日爾在2010-2013年新教師的增長速度卻是馬達加斯加的三倍。[7]

教師短缺還存在學科差異的問題，如美國基礎教育的STEM學科（科學、技術、工程、數學相關學科）教師短缺，德國初中教師中科學和數學老師短缺。[8]2013年經合組織（OECD）開展的教與學國際調查（TALIS）測試中發現，參與調查的國家中，幾乎一半的校長報告學校缺乏能夠勝任特殊學生教育教學工作的教師。因此，各國在注重教師數量總量增加的同時，還要關切不同學科、學生群體的師資需求。

（二）加強培養培訓，提高教師質量

1.教師培養培訓

多數國家尤其是教育發展相對先進和教育制度較為完善的國家和地區，都設立了教師入職基本門檻，采取教師資格證制度，重視教師學歷，強調教師職前培養的實習經歷。然而在拉美地區，教師專業化程度比較低。由于基礎教育落后，很多未來教師在高等教育階段還不具備本該中學就具備的語言、數學和基本知識。2009年的PISA測試結果顯示，巴西最高收入家庭的學生成績比芬蘭和新加坡最低收入家庭的學生成績還要低，也就意味著巴西基礎教育中，享受教育資源最優的那部分學生在世界范圍的學生圈中表現不盡人意。拉美國家基礎教育落后直接制約著教師教育的發展，低質量教師又影響基礎教育質量提高，形成惡性循環。[9]因此，國家應當重視準教師更為前置的教育質量，同時，很多國家將未來人才必備的核心素養、國家和地區發展的重要主題、社會經濟彌合所需的元素置于教師培養培訓過程中，如美國教師培養中的多元文化教育、非洲一些國家教師培養中的和平教育、[10]我國中小學教師的信息素養培訓等，這與聯合國教科文組織倡導的教師教育理念是一致的。

2.教師評價機制

聯合國教科文組織指出，建立教師質量評價監測機制是必要的，可以知道教師在哪些方面存在不足，

使教師不斷更新理論知識和提升實踐水平。但在這一議題上，國際上對于如何評價教師績效表現存在較大爭議，是應該通過學生學業成績來評價還是通過教師同行評價是爭議的焦點。不能單獨通過學生學業評價來評價教師，是因為影響學生學業成績的因素很多，如家長支持、課程內容、學習材料、同伴影響、學校與班級因素等。在這方面，韓國把學生學業成績、教師專業發展、同行評價、課堂氛圍和教師態度等都整合在教師評價機制中。而日本注重通過“傳幫帶”機制來推動年輕教師專業發展，資歷深的教師會指導年輕教師，并評價他們的表現。[11]

3.教師激勵機制

教師激勵機制的目的是解決教師愿意教、樂于教、教得好、留得住的問題。教師激勵包括物質激勵、專業發展激勵、文化激勵、心理激勵等。對于中小學教師而言，相對的工資待遇和發展通道是影響教師個人去留和教師整體數量的關鍵因素。相對的工資待遇指教師工資在整體社會不同職業工資中所處的位置。發展通道與中小學教師的職稱評定不無關系。聯合國教科文組織對亞太地區教師職業發展的研究指出，亞洲多國近些年不斷提升教師工資待遇，包括職前教師的獎學金和學費減免待遇，針對從教地區不同和其他因素（如學生學業成績）制定了有甄別的津貼補助政策，激勵政策力度越大，教師發展環境越好。[12]不過聯合國教科文組織的研究顯示，單獨通過提高工資來激勵教師的作用是有限的。[13]

（三）促進性別平衡，提升女教師地位

中小學教師中女性教師比例不斷增加，男性從教意愿低、男教師占比低幾乎是世界性問題，學前教育階段最為顯著。2013年到2017年間，我國小學女教師比例由60.67%上升至67.19%，初中女教師比例由51.7%上升至55.64%，普通高中女教師比例由49.82%上升至53.07%，而學前教育階段女教師占比長期高達97%，總體呈現出學段越低，女教師比例越大，年均上升幅度越大的趨勢。這背后與教師的職業地位、待遇、社會文化等有關，如教師職業社會地位不高、發展受限，文化刻板印象認為教師是女性職業，不符合男性文化特征和角色定位等。[14]就亞太地區而言，大部分國家的女性教師占比較高，不過也有國家由于特殊的國情，呈現出截然不同的情況，如巴基斯坦由于女性社會地位較低，女童受教育機會少，導致中小學教師中大部分是男教師，在越高的學段、數學和科學領域以及學校的管理崗位，女性教師的數量更少。[15]

關于女性教師的領導角色地位，大部分國家的情形顯示，相比男性，女性獲得學校和教育系統領導者和管理者的機會較小。但也有例外，如蒙古國中小學校和教育系統中，領導崗位上更多的是女性，中小學校長男女比例為45∶55，培訓主管男女比例則為23∶77。[16]努力促進中小學教師性別平衡，提升女教師在教育系統中擔當管理和領導角色是聯合國教科文組織對于教師發展中性別議題的追求目標。

（四）重視信息技術，促進教師質量與公平

聯合國教科文組織持續通過教師培訓改革來實現信息技術課程的整合，也特別重視在成員國尤其是信息技術發展滯后的國家和地區開展信息技術培訓，幫助這些地區教師熟練運用現代信息技術，提升教育教學廣度和效度。受培訓的教師對這些教育信息化項目表現出高度熱情和興趣，但也存在不少挑戰，如培訓內容無法完全滿足教師需求、硬件設施不完備、學生學習效果不顯著等。[17]

21世紀以來，隨著信息技術的飛速發展，教育信息化受到諸多國家重視并實現了跨越式發展。教育信息化體現在教學資源、教師培訓、課程建設、扶貧助弱等多個方面。自1996年至今，美國連續五次發布了《國家教育技術計劃》，持續對基礎教育的基礎設施、混合與在線教育、信息化教學應用、教師信息技術能力培訓等方面進行規劃。2013年6月，奧巴馬發起了“連接教育”行動計劃，每年投入約50億美元為公立學校購買高速網絡設備和移動終端，大部分公立學校配備了首席技術官（CTO），為學校的信息化發展規劃和日常信息化管理服務。我國也高度重視教育信息化對教育質量提升及教育公平實現的促進作用。2018年4月教育部公布了《教育信息化2.0行動計劃》，指出“人工智能、大數據、區塊鏈等技術迅猛發展，將深刻改變人才需求和教育形態。智能環境不僅改變了教與學的方式，而且已經開始深入影響到教育的理念、文化和生態”。在教師隊伍建設方面，我國已經在寧夏回族自治區和北京外國語大學試點人工智能助推教師隊伍建設。我國還與聯合國教科文組織展開合作，援助非洲國家教師發展。如2013年建立的聯合國教科文組織—中國信托基金（UNESCO-China Funds-In-Trust，CFIT），旨在通過信息技術提高撒哈拉以南非洲地區教師培養院校中的教師教育質量。

三、當前我國教師政策的發展主題

（一）補充教師資源，提升教師待遇

保證充足的教師供給，提高教師待遇是當前我國教師政策的基本著力點。這些年我國通過實施鄉村教師支持計劃、特崗計劃、免費（公費）師范生政策等，不斷完善教師數量保障的兜底工作，突出了教師政策制定的公平導向，但教師短缺仍然是當前教師工作面臨的主要矛盾之一。據2017年的教育統計數據顯示，小學教師編制較為寬松，初高中編制較為緊張;學段越高，生師比不達標的省份越多;編外聘用教師現象普遍，某些地區聘用了大量的編外教師。另外，教師待遇問題凸顯。一是教師待遇在不少省份和地方低于公務員，例如在年終獎、一次性獎補、養老保險、住房公積金等方面低于公務員甚至缺失，使得教師的整體獲得感差。二是教師工資待遇地區差別較大，呈現中部塌陷現象。而在解決教師數量和待遇方面，教師政策的制定與調整需要的是政府部門的溝通與協調，如在編制方面與中央編辦及人社部的溝通協調，在待遇保障方面與財政部和地方政府的協同。同時，解決上述難題，未來教師政策出臺與調整還需做好與教師群體的溝通以及政策的宣傳與倡議工作。

（二）加強教師培養培訓

教師發展主要關注教師質量問題，指向教師教育政策。在教師培養培訓方面，我國做了不少努力和探索。一是嚴格控制師范院校改制，二是實施卓越教師培養計劃，三是建立了教師國培體系，四是使整體學歷和年齡不斷優化。[18]但當前中國教師教育尚不能適應教育改革發展的迫切要求，體現為教師培養體系不健全，師范院校積極性下降，綜合性高水平大學參與較低;師范生生源質量下滑，不能適應教育對更高素質師資的需求;培養層次與規格較為落后，研究生層次教師的培養亟須加強;教師教育研究與教學保障能力較為薄弱，高校內部教師教育資源需要加強;教師教育模式需要改革，師范生培養質量不高;教師培訓體系包括培訓機構、培訓者隊伍、培訓課程資源不健全;教師教育質量監測評估體系需要加強。這些都要求未來的教師政策要系統謀劃，加強教師培養培訓，注重可持續發展。

（三）促進教師流動和管理

教師管理包括TTF提到的教師調配部署、教師標準、教師問責與學校管理。近年來，我國義務教育階段推進縣管、校聘的改革，實施教師、校長交流輪崗，推動城鎮優秀教師、校長向鄉村學校、薄弱學校流動;擬推進銀齡講學計劃，將退休優秀教師再次納入學校，服務鄉村和基層學校;不斷優化和提高教師資格門檻和準入條件，提高教師的學歷層次;改革完善教師職稱和考核評價制度，要求不簡單用升學率、學生考試成績等評價教師，使教師評價更為科學，更有溫度和效度;高度重視師德師風建設，針對虐童事件、校園性騷擾事件、教師學術不端行為等，強化問責制度，在教師考核中實施師德一票否決;突出我國在教師管理方面對教師正面形象和傳統價值的維護與重視，在教師“德”與“才”方面，貫徹“德”為先的剛性要求。

致謝：感謝教育部教師工作司原司長王定華教授、綜合處宋磊處長與王炳明博士對本文的悉心指導。

（宋佳 張民選，上海師范大學國際與比較教育研究院，上海 200234）

參考文獻：

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[2] TTF. International Task Force on Teachers for Education 2030： Strategic Plan 2018-2021[EB/OL]. http：//www.teachersforefa.unesco.org/v2/index.php/en/， 2018-07-06.

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[4] UNESCO.UNESCO eAtlas of Teachers[EB/OL]. http：//on.unesco.org/teachers-map， 2018-06-21.

[5] UNESCO. Pupil-teacher Ratio in Primary Education[EB/OL].https：//tellmaps.com/uis/teachers/#！/tellmap/87375 8989，2018-06-25.

[6][7][8] UNESCO. Education for People and Planet： Creating Sustainable Futures for All[EB/OL].http：//unesdoc.unesco.org/images/0024/002457/245752e.pdf， 2018-06-14.

[9] UNESCO. Critical Issues for Formulating New Teacher Policies in Latin America and Caribbean： The Current Debate[EB/OL]. http：//unesdoc.unesco.org/ images/0024/002436/243639e.pdf，2018-06-15.

[10] UNESCO. Transformative Pedagogy for Peace-building： A Guide for Teachers[EB/OL].http：//unesdoc.unesco.org/images/0026/002613/261349e.pdf，2018-07-06.

[11] UNESCO. What Makes a Good Teacher？[EB/OL]. https：//en.unesco.org/ news/what-makes -good-teacher，2018-07-06.

[12][15] [16] UNESCO. Teachers in the Asia-Pacific： Career Progression and Professional Development[EB/OL]. http：//unesdoc.unesco.org/images/0024/002460/ 246011e.pdf，2018-06-15.

[13] Crehan， Lucy. Exploring the Impact of Career Models on Teacher Motivation[A].UNESCO.50th Anniversary of the 1996 ILO/UNESCO Recommendation concerning the Status of Teachers[C].Paris： UNESCO Publication，2016-10-05.

[14] 陳鵬.教師性別適度平衡為何難以實現[N].光明日報，2018-05-09.

[17] UNESCO. Supporting Teachers with Mobile Technology： Lessons Drawn from UNESCO Projects in Mexico， Nigeria， Pakistan and Senegal[EB/OL]. http：//unesdoc.unesco.org/images/0025/002515/ 251511e.pdf，2018-06-24.

[18] 王定華.新時代我國教師隊伍建設的形勢與任務[J].教育研究，2018（3）：4-11.

（責任編輯：夏豪杰）