PPP融資模式在高校基礎設施的應用現狀分析

孫紅?趙麗平?郭松齡

摘 要：PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目[1]。PPP代表一個完整的項目融資概念，適用于新建項目和對已有項目進行債務重組所進行的融資。在我國高等教育改革的過程中，隨著招生數量的增加，學校的辦學規模也在不斷擴大，基礎設施建設的資金需求，往往超出大學自身的出資限度和地方財政投資能力。因此，有選擇地在一些辦學項目中引入PPP供給模式，可以減輕政府財政壓力，降低高校債務風險。21世紀以來，PPP融資模式越來越備受關注，但現狀是目前高校基礎設施PPP項目并不多，實施起來存在一些困難。

關鍵詞：PPP融資模式;高校基礎設施;現狀

1 國內外研究現狀

1）國外現狀分析。PPP模式最初始于20世紀80年代的公共產品供給制度改革，它帶來了一場全球性的制度革命。在英國、法國、德國等發達國家，PPP模式被廣泛運用在交通、電信、能源等基礎設施領域，由公共供給轉為私營供給，由私人企業募集資金，進行建設和運營，即國有企業民營化。國外的專家學者對于PPP項目的研究起步較早，而且對于PPP項目的研究多采用定量分析、案例比較分析等方法，著重關注于PPP模式的經濟效應及使用價值方面。教育方面，PPP模式作為一項先進的管理模式，已廣泛應用于發達國家教育領域，例如英國財政部和國家審計辦公室各自的抽查結果表明，分別有80%和79%的教育類PPP項目在預算內交付。

2）國內現狀分析。國內對PPP項目融資模式的研究主要集中在大型公共設施項目、資源開發項目和工業項目。高等院校基礎建設的融資模式以BOT（Build—Operate—Transfer，即“建造一運營一轉讓”）模式為主，常用于學生公寓等后勤基礎設施建設[2]，例如：京華育緣天津大學國際會館項目、安建筑科技大學學生宿舍樓項目、四川師范大學東校區學生公寓、津師范大學新校區學生公寓項目、泉州師范學院改造舊校區學生宿舍BOT項目等。目前，PPP模式應用于公辦學校建設方面的研究資料較少。基于提升高等教育發展水平和推進國家創新治理體系的建設需求，PPP模式逐漸成為推動高等教育改革創新的手段之一。PPP模式在基礎設施建設領域的運用日臻成熟，但在教育類尤其是高等教育范疇中的應用仍處于初始階段。當下，PPP模式除在基礎設施建設領域適用外，也應在公共服務需求上大力推廣。高等教育作為準公共產品，該模式已在發達國家高校得到成功的應用，但在我國該模式發展應用狀況不夠。實踐證明，目前我國普通高校各方面的運行模式與社會需求不統一，從某種程度上分析，這是教育資源的浪費，是財政投入產生的社會效益在減弱，需從根本上對其投資結構進行改革。高校PPP模式的引入則是一個有效解決途徑，但我國目前對此的研究還不夠，實施起來也存在很多困難。

2 高校基礎設施PPP項目的特點

高等教育的健康發展關系著我國未來所需的人才儲備，關系到整個國家和民族的文明素質提升和經濟發達。但是目前我國高校建設面臨基礎設施建設資金短缺等相關問題。隨著我國對PPP模式的推廣，將PPP模式引入高校進行基礎設施的建設是符合高校實際需求的。而由于高等教育的特殊性，使高校基礎設施PPP項目也具有一些特點。

1）高校基礎設施PPP項目的實施機構特殊性。在PPP模式的實踐過程中，人民政府通常代表廣大人民的利益發起PPP項目，但是具體推進PPP項目的過程中，政府通常會授權給下級具體職能部門，由該部門進行項目準備、招投標、行使權力、擔負責任等活動。例如哈爾濱采用PPP模式進行地下綜合管廊建設，具體項目實施機構設為市級城鄉建設委員會。在高校基礎設施PPP項目中，通常具體的實施機構是高校本身。不僅要編制PPP的實施方案，還要代表政府與社會資本或項目公司進行談判，簽訂PPP項目合同等重要法律文書，參與到PPP項目的全過程。實施機構的區別在于兩者的性質不同。住建委員會或某市區辦公室屬于行政單位，能夠對國家行政事務進行組織、管理、監督、指揮。高校屬于事業單位，是具有社會公益性質的非盈利社會服務機構，并沒有像行政單位一樣具法律賦予的管理組織國家行政事務權利。因此，在基礎設施PPP項目中高校并不能像住建部一樣方便快速地通過制定政策規劃、協調相關部門等方式為項目公司提供優惠條件。

2）高校基礎設施PPP項目完工風險較大。高校基礎設施PPP項目不同于普通社會基礎設施，除了需要考慮地形地理位置、氣候等因素外，高校還有特殊的使用要求、寒暑假、規律的作息時間等特點。具體而言，從特殊的使用要求來說，高校基礎設施項目繁多，且有不同的技術要求和建筑標準。例如，高校很多學科都需要建設相應的實驗室，不同實驗室之間存在很大差異性，有很多因素需要考慮在內。

從高校寒暑假制度方面來說，大多數高校都希望建筑工期能在新學期開學前完工，因此可能會為項目公司帶來一定的完工壓力和風險，可能會造成為追趕施工進度而犧牲建筑質量的風險。而普通的社會基礎設施則可能沒有對完工日期的特別要求。從作息時間方面來說，如果高校是在正常工作運轉的校區中進行基礎設施建設或更新完善，那么必須考慮到學校人流密集可能導致的施工安全的風險，以及噪音和粉塵等因素對高校師生的學習生活造成不利影響的風險。否則可能會導致校園不穩定因素的產生。

3 當前教育類型相應的PPP操作模式及PPP模式在高校基礎設施的應用歷程

1）目前教育類型相應的PPP操作模式。義務教育是教育類PPP項目中份額最大的細分領域，占比達28.16%;這其中采用BOT（建設-經營-移交）模式運作的占69.32%。教育類PPP項目的回報機制設計上，使用者付費的占33.98%，政府付費的達37.28%，另有28.74%為可行性缺口補助。PPP模式強調的是項目全生命周期管理，包括項目的設計、投資、融資、建設、運營、維護全過程，政府和社會資本合理分配風險，充分發揮社會資本和政府各自的優勢，政府和社會資本通過長期合同明確權利和義務，最終才能提高教育服務輸出質量和效率。

從國外教育PPP的實踐來看，按照與基礎教育供給的非核心服務到核心服務的緊密程度和復雜程度，在PPP模式下，社會資本所能提供的服務可依次分為教育輔助性服務、設施設備供給、教育專業性服務、運營管理服務、物業管理服務等。上述幾類教育的非核心服務與核心服務并不是相互獨立的，在實際操作上，一個教育類PPP項目會涉及多種服務，各種服務之間是相輔相成的。國內教育類PPP項目還是以輔助性服務、設施設備供給等硬件投入為主。

2）PPP模式在高校基礎設施應用歷程。PPP模式是由上世紀90年代開始進入我國。伴隨著PPP模式在我國發展的浪潮，其在高校基礎設施中的應用也經歷了高潮期和低谷期[3]。

在PPP發展歷程中，1999年我國高等教育開始從精英教育向大眾教育轉變，大規模擴招使高校集中進入建設新校區階段，而此期間國家大力推行的后勤社會化改革鼓勵高校引入社會資本參與高校建設，許多學生宿舍、食堂乃至新校區等基礎設施交由社會資本建設，高校PPP項目進入應用高潮階段。但在合作后期，高校和社會資本在收費、學生管理、基礎設施維修維護責任等方面的爭端不斷發生，很多高校開始中斷與社會資本的合作，高校PPP項目進入由高潮向低谷轉變的階段。2013年以來，隨著PPP模式在我國進入新的高速發展時期，部分高校特別是剛開始新校區建設的高校開始嘗試采用PPP模式解決融資困難。

參考文獻

[1]陳雙，夏志堅.淺析PPP模式在中國的發展[J].經濟論壇，2010，（8）：67-69.

[2]劉薇.PPP模式理論闡釋及其現實例證[J].改革，2015，（1）：78-89.

[3]余逢伯.新常態下PPP模式的機遇、挑戰與對策[J].金融論壇，2015，（1）：17-20.