高職院校現代治理體系的現實境遇與推動策略

高江

[摘要]職業教育是類型教育，其現代治理體系與普通教育存在較大的差異，探索其現代治理體系是加快發展現代職業教育的應有之義。文章從國家層面系統總結回顧了高職院校現代治理體系及政策演變歷程，分析了當下高職院校現代治理體系存在的治理理念滯后、治理主體不完善、運行機制不暢等問題，并提出了完善高職院校現代治理體系的對策：樹立科學的治理理念，建立健全產教融合、校企合作的相關制度，加強企業育人主體的培育，擴大高職院校辦學自主權，完善學校內部治理結構，建立有效的評價監督制度。

[關鍵詞]高職院校;現代治理體系;產教融合

[中圖分類號]G710? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2020）-0005-07

2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，同時指出，職業教育發展要“加快現代職業教育體系建設，深化產教融合、校企合作，培養高素質勞動者和技能型人才”。職業教育治理體系現代化就是通過宏觀頂層設計和系列制度安排，使職業教育的治理體系日趨系統完備，不斷科學規范、運行有效的過程。在一定程度上可以說，職業教育治理能力和治理體系現代化的頂層設計就是建立現代職業教育及其體系，發展具有中國特色的類型教育，制度安排就是建立以深化產教融合、校企合作為核心的系列制度。

在高等教育領域，高職院校治理體系建設起步早、步伐快，研究高職院校治理體系和治理能力現代化，不僅對高職教育發展具有重要的現實意義，而且對我國普通高等教育也具有重要的現實意義。

一、高職院校現代化治理體系及政策演變

（一）國家政策引領高職教育發展

我國最初的高職教育，可以追溯到改革開放初期的職業大學。隨著改革開放的推進，針對社會各行各業對一線人才的急切需要，1980年原國家教委批準成立了金陵職業大學等13所職業大學，突破原有辦學體制，采取“收費、走讀、不包分配、擇優推薦”的辦學形式。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》前瞻性地提出發展高等職業技術院校，但由于受傳統計劃經濟體制和觀念的制約，調整本專科教育結構仍然是發展高等專科教育。1992年，我國提出建立社會主義市場經濟體制，發展市場經濟意味著企業成為自主經營和自我發展的法人主體。為了增強市場競爭力，企業迫切需要大量高素質技術技能人才。在市場力量的推動下，1994年6月，中共中央、國務院召開了改革開放以來的第二次全國教育工作會議，會議提出通過“三改一補”發展高等職業教育的戰略舉措;1998年，教育部為進一步加強高職教育的發展，提出了“三多一改”的方針，即多種形式、多種途徑和多種機制發展高職教育，重點是教學改革，真正辦出高職特色;1999年，中共中央、國務院發布了《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》，提出高等教育大規模擴招，重點是采取“三改一補”措施，擴大高職教育，為生產、服務和管理一線培養急需的技能型、實用型專門人才。高職教育開始跨越式發展，同時有效緩解了應屆高中畢業生的升學壓力。不難看出，我國高職教育的發展是國家通過行政力量整合現有教育資源來推動的，是國家對非傳統普通高等教育進行治理的結果。

（二）國家賦予高職教育更大的發展空間

1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》提出放寬高職院校招生對象，即可招收考試成績合格、有一定專業實踐經驗的在職人員，體現了服務社會、面向社會需求辦學的思想。高職教育是教育體制適應市場經濟體制改革的產物，1998年，國家提出高等教育招生并軌制度改革。1999 年1月，教育部、國家計委出臺《試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業教育的實施意見》，一方面明確高職教育為專科層次學歷教育，另一方面在招生計劃、學生繳費、辦學經費、畢業生就業等方面采取市場取向的管理模式和運行機制。1999年6月，《中共中央國務院關于深化教育改革? 全面推進素質教育的決定》指出：“經國務院授權，把發展高等職業教育和大部分高等專科教育的權力以及責任交給省級人民政府”“高等職業教育（包括高等專科學校）的招生計劃改由省級人民政府制定，其招生考試事宜由省級人民政府自行確定”。此后，教育部發文賦予省級人民政府高等職業學校設立的權限等。可見，為了適應服務區域經濟社會發展的需要，高職高專學校的行政管理體制較早落實到地方，而且治理體系充分體現了市場化辦學的理念。

（三）國家較早構建高職教育治理框架

2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》指出建立現代學校制度，具體內容包括以下幾個方面：一是落實管辦評分離制度，構建政府、學校、社會之間新型關系;二是逐步落實和擴大學校辦學自主權;三是完善治理結構，堅持和完善黨委領導下的校長負責制，發揮好學術委員會在學術治理、教授在治學方面的作用;四是探索建立高等學校理事會或董事會，廣泛吸收社會力量參與學校治理，健全社會支持和監督學校發展的長效機制;五是深化產教融合，探索高等學校與行業、企業協同育人和合作共建的模式。這些改革舉措充分體現了現代治理理念。2014年，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》出臺，進一步為高職院校治理體系建設提供了多方面的政策依據：一是在體制機制上，要健全“分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與”的管理體制，完善體現職業教育特色的“政府主導、行業指導、學校主體、企業參與”的辦學機制;二是提出企業是重要的辦學主體，鼓勵行業和企業舉辦或參與舉辦職業院校;三是改革考試招生制度，落實好分類高考制度，積極探索高職院校“文化素質+職業技能”多種具體的考試招生辦法;四是建設現代職業學校制度，依法制定以學校章程為核心的體現職業教育特色的制度體系;五是建立學校理事會或董事會，廣泛吸收行業、企業、社區人員共同參與，健全教職工代表大會制度，充分發揮廣大教職工民主監督的作用;六是加強校企人員的雙向流動，建立企業與學校人員相互兼職制度，推動校企深度合作。

（四）國家出臺政策法規逐步完善治理環境

職業教育作為跨界教育，需要行業企業和其他社會組織的積極參與，我國職業教育逐漸從學校主導向學校和企業共同治理的方向轉變。1996年，《中華人民共和國職業教育法》規定企業參與職業教育，從法律上保障了企業參與職業教育的合法地位。2005年，《國務院關于大力發展職業教育的決定》提出校企合作、工學結合培養模式，明確了企業參與職業教育的實現形式。2010 年，教育部、財政部發布了《關于進一步推進“國家示范性高等職業院校建設計劃”實施工作的通知》，要求充分發揮地方政府、行業企業在示范校建設中的作用，高職示范校率先探索建立董事會或理事會，形成產教融合、校企合作的治理機構，推動建立緊密型的合作辦學體制機制，實現責任共擔、過程共管、人才共育、成果共享。2014年，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》提出企業也是重要辦學主體，這一思想在《國務院關于深化產教融合若干意見》《國家職業教育改革實施方案》中一以貫之，并提出了校企雙主體育人的要求。

二、高職院校現代治理體系建設現狀

從上面的分析不難看出，國家在構建職業教育治理體系和能力方面做了大量工作，實踐中也取得了實質性的進展，但還存在諸多制約因素，集中表現在以下幾個方面：

（一）治理理念滯后

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》正式提出推進國家治理體系和治理能力現代化，各部門相繼提出治理能力和治理體系現代化的改革目標，職業教育領域也在積極探索落實。職業院校雖然積極從傳統向現代轉型，但受傳統思維定式和行為慣性的影響，人們習慣于管理工作，仍然沿用傳統管理思維和方式來應對教育改革發展所帶來的挑戰，不能從治理理念以及體制機制上做出變革。由于長期習慣于命令式管理，任務式安排工作，在治理方式上重管制輕協調、重堵輕疏的現象仍然普遍存在;在信息交流上，信息單向流動，往往注重發布信息，不注重收集反饋信息，部分高職院校甚至還未建立有效的師生訴求表達、反饋、回應機制與渠道。職業院校內生治理動力不足，治理體系建設往往按照上級的要求進行運動化治理、項目化運作，尚未形成相應的體制機制。

（二）治理主體不完善

治理主體多元化是治理現代化的最本質特征和重要價值所在，產教融合、雙元育人已成為職業教育基本教學制度。近些年來，現代學徒制、新型學徒制、集團化辦學等都是落實雙元育人的有效形式，但由于種種原因，這些形式總體上來說并沒有達到預期目標，而目前高職院校校企聯合舉辦的產業學院卻取得了長足的發展。不難看出，校企合作主要還是利益問題。在市場經濟體制下，企業是市場經營主體，追求利潤最大化是資本逐利的本性，企業雖然也有開發人力資本的動力，但由于勞動力的流動性，開發人力資本存在外溢性。但如果開發人力資本成為所有企業的共同行為，就不存在外溢損失。因為雖然都面臨著受訓人才外流的風險，但所有企業投資人力資本獲利和損失的機會成本是同等的。可見，需要國家通過法律來強制所有企業進行人力資本開發，對于無能力或不愿實施的企業，需向國家繳納培訓費，由國家公共培訓機構組織實施。盡管目前國家對企業參與職業教育出臺了一系列優惠政策，但仍難以調動企業的積極性和主動性，落實企業作為辦學主體還需要出臺相關的激勵政策，并以法律的形式加以保障。

行業組織在現代職業教育治理體系中發揮非政府組織的作用。2010年以來，由行業主管部門或行業組織牽頭組建和管理，全國先后建立了59個全國行業職業教育教學指導委員會，對相關行業（專業）職業教育教學工作進行研究、咨詢、指導和服務。2011年，教育部專門出臺了《關于充分發揮行業指導作用推進職業教育改革發展的意見》，要求行業組織加強對職業教育的指導、評價和服務。但是，由于我國部分行業組織是由計劃經濟體制下的行政管理部門轉制形成的，自身轉型不徹底，發展不充分，承擔行業組織的功能發育不健全，在現實中指導職業教育的能力有限，其他社會服務組織數量少，能力也非常弱。

（三）制度不健全

近年來，國家圍繞企業參與職業教育提出了一系列激勵政策。2014年，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》充分肯定了企業舉辦職業院校的法律地位，與公辦職業院校一樣依法享受相關政策，企業舉辦的學校，可通過政府購買服務和教育費附加減免等來支持;學生在企業實習所發生的與企業收入有關的合理支出，可在計算應納稅所得額時予以扣除。2019年，《國家職業教育改革實施方案》提出建立數以萬計的產教融合型企業，凡是進入目錄的國家產教融合型企業，將給予“金融+財政+土地+信用”組合式激勵，在激勵政策的基礎上，這些企業興辦職業教育的投資，還可按投資額一定比例抵免應繳教育費附加和地方教育附加，形成了激勵機制+稅收減免的優惠政策，充分體現了國家對產教融合型企業的高度重視。總的來看，這些激勵政策在很大程度上能夠補償企業參與職業教育的投入，但沒有從根本上解決企業投資職業教育的人才外溢和資本追逐利益的問題。除了這些宏觀的國家制度外，影響校企合作實際操作的具體政策或制度也存在不足之處。例如，2014年教育部頒發的《普通高等學校理事會規程（試行）》規定，高等學校理事會是“支持學校發展的咨詢、協商、審議與監督機構，是高等學校實現科學決策、民主監督、社會參與的重要組織形式和制度平臺”，但2017年國家提出高校要深化產教融合、校企合作，尤其是高職院校要校企雙主體育人，行業要指導和參與職業教育，所以《普通高等學校理事會規程（試行）》規定的職能已不能完全適用，需要按照類型教育的要求單獨制定職業院校理事會規程。

（四）運行機制不暢

2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出建設現代學校制度，2014年，國家要求職業院校成立學校董事會或理事會，建立專業教學指導委員會等，加強職業教育治理體系的頂層設計，許多學校建立了相應的組織或機構，在實踐中也發揮了一定的作用。但總體上來看，由于企業辦學主體地位落實不充分，這些組織運行的效果還十分有限。究其原因，一是缺乏內生發展動力。部分學校只是為了落實國家政策而成立這些組織，部分企業僅把其看作履行社會責任或義務的一種形式。二是現實中許多董事會或理事會僅僅是校企利益協調或對話的平臺，還沒有成為現代職業教育的治理組織，其有效運行還需要相關制度保障。三是新舊體制缺乏融合，由于校企合作深度不夠，這些新的治理組織與學校原有的管理機構并沒有什么交集，僅是學校原有體制外的附加物。總的來說，由于受觀念滯后、治理主體發育不全和制度不完善等多重因素的制約，目前職業院校現代化治理還處于初級階段，學校仍處于內部組織和制度建設完善階段，與企業協同治理仍處于探索階段;行業組織指導職業教育的能力有限，僅能參與教學指導，提供行業用人需求和標準、評價職業教育等能力不足;企業參與職業教育雖取得了較大的進展，為學生提供實習崗位，促進校企人員雙向交流，但雙主體育人的功能還沒有充分發揮;社會組織還處于積極培育過程，參與社會評價和監督的能力還十分有限。

三、完善高職院校現代治理體系的對策

黨的十九大報告提出“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障的社會治理體制，發揮社會組織作用，實現政府治理、社會調節、居民自治良性互動”，為完善高職院校現代治理體系建設提供了基本遵循。

（一）樹立科學的治理理念

治理與管理在多個方面存在不同。在權力主體上，管理的權力主體是單一的，而治理是多元的;在權力性質上，管理具有強制性，而治理突出協商;在權力的來源上，管理的權力由法律授權，而治理除了法律外，還有契約;在運作方向上，管理的運行權力是自上而下的，而治理可以是自上而下的，但更多是平行的;在作用范圍上，治理作用范圍比管理更大。現代化治理強調民主法治、以人為本、多元治理。深刻理解和認識治理與管理的區別和聯系后，要樹立科學的治理理念。首先，職業院校一定要樹立產教融合、校企雙元育人的理念，充分認識企業在現代職業教育辦學中的重要作用，忽視企業主體作用，職業教育是不完善、不完整的。其次，要充分認識到治理主體的多元性，尤其是樹立利益相關者的理念。職業教育的利益相關者包括政府、行業、學校、企業、學生、家長、社會，要充分認識這些不同主體在高職院校治理中的角色定位和相互關系。

（二）建立健全產教融合、校企合作制度

教育治理體系的建構過程主要是現代教育制度體系成長與成熟的過程。其中，建立健全教育治理的法律體系尤為重要，依法治教是推進教育治理現代化的保障，也是教育事業科學發展穩定持久的保障。經過多年的探索和實踐，產教融合、校企合作已成為我國職業教育的基本辦學模式，也是辦好職業教育的關鍵所在。1996年，《中華人民共和國職業教育法》指出“企業可以單獨舉辦或者聯合舉辦職業學校、職業培訓機構”。2018年，教育部等六部門出臺的《職業學校校企合作促進辦法》指出“企業應當依法履行實施職業教育的義務，利用資本、技術、知識、設施、設備和管理等要素參與校企合作，促進人力資源開發”“鼓勵有條件的企業舉辦或者參與舉辦職業學校”。雖然上述法律法規都明確提出企業參與職業教育的要求，但從“可以”“應當”的用詞可知，并沒有強制性的約束力。2008年，《中華人民共和國職業教育法》開始納入全國人大法制委員會的修訂范圍，法律主要是調節教育領域的外部關系，新的職教法應進一步落實好行業企業和社會組織參與職業教育的職責。針對當前我國區域經濟發展不平衡以及企業規模實力和產權之間的差異，要給予地方政府更大的權力，經濟發達地區和國有企業可以先行實施，分區域、分企業在全國逐步推行，這樣才能盡快建立起企業參與職業教育的法律法規。

在職業教育治理體系中，教育制度是根本，是決定職業教育治理體系現代化水平的關鍵性要素。職業院校的治理體系是一個制度系統，職業院校章程是職業院校內部的“法律”，不僅與國家和地方制度相關，也和學校規章制度有關，是促進學校教育發展、提高學校內部治理能力的關鍵載體。通過章程制定，引導高職院校明確辦學基本定位、服務面向、治理結構、基本制度，保障高職院校依法自主辦學。目前職業院校章程主要是按照《高等學校章程制定暫行辦法》中的要求制定的，但體現產教融合、校企合作的辦學思想不是很充分，要進一步完善并制定出體現雙元育人特色的章程。在完善學校章程的基礎上，進一步完善校內規章制度體系，充分體現雙主體育人的理念。

（三）加強企業育人主體的培育

2014年5月，國務院印發《關于加快發展現代職業教育的決定》，這是改革開放以來國家首次提出企業作為重要辦學主體，強化了企業開發人力資源的責任。2019年2月，國務院印發《國家職業教育改革實施方案》，提出深化產教融合，校企共同雙元育人，企業辦學主體的職責進一步具體化、明確化。企業作為辦學主體是一種制度安排，制度經濟學將制度分為強制性制度變遷和誘致性制度變遷。從制度經濟學的角度來看，企業作為職業教育辦學主體，既可以通過國家的法律來明確其地位，也可以利用經濟手段引導企業，且后者越來越起關鍵作用。從強制性制度變遷的角度，國家要通過減免稅收等方式充分考慮企業的利益，并通過修訂《中華人民共和國職業教育法》或其他專項法律法規來明確企業參與職業教育的相關利益;從誘致性制度變遷的角度，可以通過市場行為保障企業通過市場運作獲得利益，實施國家資歷框架就可以實現這一途徑。實施國家資歷框架，教育標準與行業職業標準對接，學術資格與職業資格具有可比性，無論通過什么方式和途徑學習，學習者只要達到框架等級水平標準，學習成果都能得到認可，這必將使作為工作場所教育的企業價值得到體現，與學校教育具有同等的地位。企業可以通過職業培訓，既保證自己員工獲得國家認可的技能等級證書，增強企業職工參加培訓的積極性;也可以面向市場開展職業培訓，使職業培訓成為一個可以營利的部門，就可以落實好企業有專門的培訓機構和人員的目標。只有企業培訓成為現代企業的重要組成部分，學校和企業作為人力資源開發的共同機構，企業雙主體的地位才能確立，企業設置學生實習、學徒培養、教師實踐崗位，校企雙向交流的機制才能建立。總之，要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，利用法律手段和市場機制，重構政府、學校、行業企業、社會之間的新型合作關系，整合各方資源，使高職院校的教科研與社會生產服務緊密結合，實現優勢互補，信息共享，資源配置優化，促進校企深度合作。

（四）擴大高職院校辦學自主權

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權，簡政放權落實學校辦學自主權，建立現代學校制度，完善內部治理結構;2014年7月，國家教育體制改革領導小組辦公室印發《關于進一步落實和擴大高校辦學自主權? 完善高校內部治理結構的意見》;2015年5月，教育部印發《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》，進一步指出以落實學校辦學主體地位、激發學校辦學活力為核心任務，加快健全學校自主發展、自我約束的運行機制。這一系列制度都明確提出了擴大學校辦學自主權。世紀之交，為適應市場經濟體制和高等教育管理體制改革的要求，高職教育管理權限不斷下放到地方和學校，逐步構建“政府推動、校企雙主體、行業指導、社會參與”的管理體制。尤其是2013年國家提出管辦評分離改革的要求，擴大學校辦學自主權有了體制機制的保障，有效釋放了學校的辦學活力，許多教育權利逐漸下放到職業院校。例如，2013年4月，教育部印發《關于積極推進高等職業教育考試招生制度改革的指導意見》，提出重點探索“知識+技能”的考試評價方式，有條件的職業院校可以自主開展多種招生形式。近幾年，教師職務評審權逐漸下放到職業院校，職業院校可以按照自身師資隊伍建設的要求來進行職稱評審，但辦學自主權仍需進一步擴大，尤其在機構設置、特殊人才引進（行業的能工巧匠）、職稱評審系列設置、內部薪酬激勵、招生收費、專業設置等方面應該擁有更多的自主權，以便更好地激發學校辦學活力，提高面向市場自主辦學的能力。落實高職院校辦學自主權也包括學校落實好二級教學單位的辦學自主權，激發二級單位改革的熱情和主動性。學校各教學單位不僅是承擔或落實教學任務的單位，也是學校改革創新最直接的力量，他們直接面向市場培養人才，與企業接觸最多，了解市場需求最充分，改革的能動性最強。深化學校內部治理體制改革，加強制度建設，明確學校與各教學單位之間的責權利，也是擴大高校辦學自主權的重要內容。

（五）完善學校內部治理結構

管辦評分離要求職業院校逐步建立健全“黨委領導、校長負責、校企主體、專家治學、民主管理、社會監督”的內部治理結構。為此，第一，要結合高職院校辦學特點，健全以章程為統領規范行使辦學自主權的制度體系。要依據學校章程和相關的法律法規，對校企合作、人事財務、教學科研、學生管理、資產后勤等各方面的學校管理制度進一步梳理、制定和完善，做到有章可循、有據可依，并健全社會參與監督機制。第二，要進一步完善高職院校理事會制度，充分發揮其在深化產教融合、優化辦學資源、推動校企合作、推進民主決策、接受社會監督等方面的作用，并根據學校產教融合的程度，有條件的高職院校要積極探索理事會與學校管理體制一體化的運行機制。第三，落實好黨委領導下的校長負責制。2014年10月，中共中央辦公廳印發了《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》，一方面，在堅持黨委領導的校長負責制的同時，校長要依法行使好辦學權力;另一方面，校長要充分調動各方面辦學的積極性，正確處理自主辦學與教育行政、社會參與、民主監督的關系。第四，實行行政權力與學術權力的相對分離，保障學術權力相對獨立行使。2014年1月，教育部頒布了《高等學校學術委員會規程》，高職院校應結合自身特點成立學術委員會，發揮其在專業規劃與建設、產學研合作、學術發展與評價、教風與學風建設等事項上的重要作用，引領學校科學發展。第五，完善校內民主管理和監督機制，依法保障廣大教職工參與學校民主管理和監督。2011年12月，教育部頒布了《學校教職工代表大會規定》，凡是涉及學校發展的重大事項要提交教職工代表大會討論，事關教職工切身利益的重要事務和制度，要經教職工代表大會審議通過，如教師專業技術職務評聘辦法、各類人才評選制度、學校收入分配方案等。

（六）建立有效的評價監督制度

按照放管服的要求，在加大簡政放權的同時，要加強有效的評價和監督管理。高職院校建立現代治理體系要以產教融合、校企合作為重點，建立有效的評價體系，引導高職院校合理評價現代治理體系建設進程和水平。在評價時要落實好《國家職業教育改革實施方案》等文件的要求，如對職業教育質量的評價要以學習者的職業道德、技術技能水平和就業質量，以及產教融合、校企合作水平為核心來建立評價體系。2016年，國務院教育督導委員會辦公室印發了《高等職業院校適應社會需求能力評估暫行辦法》，要求學校按照該辦法進行自評并形成自評報告，報送省級教育行政部門。近期學校可借鑒其評價指標構建起現代治理體系指標，國家也要盡快建立職業院校治理評價指標體系，以便有效引導職業院校完善現代治理體系，提高現代治理能力。按照管辦評分離的要求，高職院校的評價要逐步引入第三方評價。近年來，一些高職院校在學校董事會的基礎上，借鑒公司三級治理結構，成立了監事會，以評價和監督校企合作的實施。將評價和監督有機結合起來，通過評價來發現問題，為監督改進提供依據，通過監督來保障評價結果的正確使用，同時監督要從事后監督向事前監督和過程性監督轉變。總之，要把評價、監督和持續改進有效結合，只有評價而不進行有效監督就難以發揮評價的作用;只有評價監督沒有持續改進，就難以建立起良性互動的自我發展機制。

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