工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下的征地制度變遷研究

李小娜

摘 ? 要：新中國(guó)建立初期，征地制度的出臺(tái)是為了適應(yīng)國(guó)家建設(shè)的需要，改革開(kāi)放初期征地制度的調(diào)整也是為了保證國(guó)家建設(shè)用地，而《土地管理法》的出臺(tái)與修訂反映了國(guó)家通過(guò)加強(qiáng)土地管理實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的目的。征地制度變遷屬于強(qiáng)制性制度變遷的范疇，變遷的決定因素是經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)，不過(guò)也受到部門利益的影響。

關(guān)鍵詞：征地制度;國(guó)家建設(shè);土地管理;耕地保護(hù)

中圖分類號(hào)：F321.1 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）26-0152-03

征地制度不僅對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化有重要的影響，也對(duì)社會(huì)穩(wěn)定有重要的影響。新中國(guó)成立60余年來(lái)，征地制度經(jīng)歷了重大的變遷。理解征地制度的變遷規(guī)律，需要在國(guó)家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的宏觀背景下，基于特定歷史時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求和土地資源利用情況，對(duì)制度制定的目的、內(nèi)容、實(shí)施情況進(jìn)行系統(tǒng)地比較研究，更為深刻地認(rèn)識(shí)征地制度的合理性及其不足。

一、制度初定：服務(wù)國(guó)家建設(shè)需要

新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨面臨的最大問(wèn)題是如何恢復(fù)和發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，黨的所有政策都服務(wù)于這個(gè)中心任務(wù)。1950年朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)之后，蘇聯(lián)開(kāi)始對(duì)中國(guó)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)援助。在外來(lái)資本的拉動(dòng)作用下，中國(guó)迅速走出了建國(guó)之初的經(jīng)濟(jì)蕭條，開(kāi)始了工業(yè)化的高速原始積累階段。征地制度的創(chuàng)建就是服務(wù)于這一時(shí)期國(guó)家建設(shè)與發(fā)展的。

（一）地方征地法規(guī)的探索

土地改革完成之前，一些地方為了城市建設(shè)和發(fā)展工業(yè)制定了土地征用的法規(guī)。1950年9月13日，政務(wù)院批準(zhǔn)了天津市人民政府制定的《天津市公共建設(shè)使用私有土地暫行辦法》，該辦法是依據(jù)“發(fā)展都市建設(shè)并尊重私有土地所有權(quán)的權(quán)益”的精神制定的，其主要內(nèi)容包括三個(gè)方面。第一，非常明確地界定了公共建設(shè)的范圍。公共建設(shè)的范圍僅限于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位用地。除此之外，不論是國(guó)營(yíng)企業(yè)和私人建筑都不包括在內(nèi)，都需要采用自由買賣的方式獲取。第二，充分尊重所有人的權(quán)益，特別是做出了“以公有土地交換”的規(guī)定。規(guī)定使用私有土地需要征購(gòu)、征借或征用，并以公有土地交換。第三，對(duì)使用土地提出了程序要求。不過(guò)，需要特別注意的是這個(gè)《暫行辦法》制定的背景。新中國(guó)成立之初政府擁有大量的公有土地是這個(gè)《暫行辦法》制定和施行的前提。

（二）《關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》的出臺(tái)

隨著土地改革的完成和農(nóng)民土地所有制的確立，各地原有的征地辦法已經(jīng)不再適應(yīng)國(guó)家建設(shè)的需要。因此，1953年12月5日政務(wù)院公布了《關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》。這是第一部全國(guó)統(tǒng)一施行的較為全面的征地法規(guī)，其內(nèi)容和特點(diǎn)主要包括五個(gè)方面：第一，體現(xiàn)了“服務(wù)國(guó)家建設(shè)”的原則。第二，明確了“先安置后征用”的原則。第三，地方政府具有很大的征地審批權(quán)。全國(guó)性的建設(shè)事業(yè)用地由政務(wù)院批準(zhǔn)。地方性建設(shè)事業(yè)均由地方批準(zhǔn)。縣級(jí)政府擁有一千畝以下和遷移五十戶以下的征地審批權(quán)限。第四，體現(xiàn)了“尊重群眾意愿”的原則。第五，體現(xiàn)了“重安置輕補(bǔ)償”的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)了對(duì)被征地者的生產(chǎn)和生活安置，不能使其流離失所。

（三）《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》的修正

1958年修改后的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》保留了兼顧國(guó)家和群眾利益的基本原則，要求尊重群眾意愿、節(jié)約用地等。修訂的內(nèi)容主要包括五個(gè)方面：第一，保留了“服務(wù)國(guó)家建設(shè)”的原則。第二，減小了縣級(jí)的審批權(quán)限。規(guī)定建設(shè)工程用地在20公頃以下和遷移居民在30戶以下的，可以向土地所在地的縣級(jí)人民委員會(huì)申請(qǐng)核撥。第三，降低了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確了補(bǔ)償費(fèi)用的來(lái)源、發(fā)放對(duì)象等。第四，弱化了農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)安置，強(qiáng)調(diào)安置農(nóng)民首先應(yīng)該盡量就地農(nóng)業(yè)安置，其次是就地非農(nóng)業(yè)安置，最后才是異地安置。第五，強(qiáng)調(diào)了用地的監(jiān)督檢查。修正后的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》對(duì)征用土地的審批權(quán)限和監(jiān)督檢查更為嚴(yán)格，對(duì)被征用土地者的補(bǔ)償更加明確、安置更加苛刻。

二、制度調(diào)整：保證國(guó)家建設(shè)用地

1982年，國(guó)務(wù)院公布施行了《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》。與《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》相比，《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》的條目增加很多，比較詳細(xì)地對(duì)國(guó)家建設(shè)和社隊(duì)建設(shè)征用土地出現(xiàn)的新問(wèn)題做出了回應(yīng)，其主要內(nèi)容和特點(diǎn)包括六個(gè)方面：第一，明確了征用土地的程序。一是申請(qǐng)選址;二是協(xié)商征地?cái)?shù)量和補(bǔ)償、安置方案;三是核定用地面積;四是劃撥土地。第二，強(qiáng)制性明顯增強(qiáng)。強(qiáng)調(diào)被征地社隊(duì)的干部群眾應(yīng)當(dāng)服從國(guó)家需要，不得妨礙和阻撓。第三，上收了征用土地審批權(quán)限。重新提出了國(guó)家審批征用土地的范圍，省級(jí)政府審批權(quán)限范圍被嚴(yán)格限定，同時(shí)也限制了縣級(jí)政府的審批權(quán)限。第四，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)名義上略有提高。規(guī)定征用耕地的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為該耕地年產(chǎn)值的3—6倍，年產(chǎn)值按被征用前三年的平均年產(chǎn)量和國(guó)家規(guī)定的價(jià)格計(jì)算。第五，提出了“安置補(bǔ)助費(fèi)”，弱化了被征地單位群眾的生產(chǎn)安置。第六，農(nóng)民喪失了參與權(quán)。該條例規(guī)定由縣、市土地管理機(jī)關(guān)組織用地單位、被征地單位等商定征地事項(xiàng)。被征地單位一般是生產(chǎn)大隊(duì)或生產(chǎn)隊(duì);農(nóng)民作為實(shí)際的被征用了土地的自然人，在征地過(guò)程中喪失了參與協(xié)商的權(quán)利。第七，重申了補(bǔ)償費(fèi)的使用方式。規(guī)定各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)大都要由被征地單位統(tǒng)一使用，不準(zhǔn)私分。

三、制度改革：加強(qiáng)土地管理與耕地保護(hù)

1986年《土地管理法》出臺(tái)，對(duì)土地的所有權(quán)和使用權(quán)、土地的利用和保護(hù)、國(guó)家建設(shè)用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地與法律責(zé)任等方面做出了比較全面的規(guī)定。其中，涉及征用土地的內(nèi)容繼承了《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》的部分條款，比如，劃撥土地的方式、土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等都沒(méi)有改變。

（一）《土地管理法》的主要內(nèi)容

《土地管理法》關(guān)于征地制度的修改主要有六個(gè)方面：第一，增加了根據(jù)“公共利益”征用土地的原則。第二，闡明了征用土地的所有權(quán)。規(guī)定農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于集體所有，征用土地就是針對(duì)集體所有的土地。第三，修改了征用土地的審批權(quán)限。縮小了省級(jí)政府的審批權(quán)，保留了縣級(jí)政府批準(zhǔn)權(quán)。第四，規(guī)定了企業(yè)的用地審批要求。第五，建立了土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)制度。1986年國(guó)家土地管理局成立后出版了《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》，為制定符合形勢(shì)需要的土地政策提供了重要參考。第六，進(jìn)一步降低了被征用土地者的參與權(quán)。